農業轉移人口市民化成本分擔綜述與展望

呂鳳明 翟緒軍

摘要? 加快推進農業轉移人口市民化是實現城鎮化的一項重要任務，高質量市民化進程緩慢的根本原因是農業轉移人口市民化成本虛高。現階段，有較多農業轉移人口市民化成本方面的研究成果，采用文獻分析法，通過回顧和整理國內學者對于農業轉移人口市民化成本分擔研究的相關成果，圍繞農業轉移人口市民化成本分擔構成、分擔成本精確化計算及量化方法闡述、成本分擔機制構建等方面進行論述。通過對現有的研究文獻進行梳理總結，不斷地推動農業轉移人口市民化成本分擔的深入研究，從而促進新型城鎮化和鄉村振興的發展。

關鍵詞? 農業轉移人口；市民化；成本分擔

中圖分類號? F323.6? 文獻標識碼? A? 文章編號? 0517-6611（2024）09-0005-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.09.002

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Summary and Prospect of Cost Sharing for Urbanization of Agricultural Migrant Population

L Feng-ming1， ZHAI Xu-jun2

（1.Heilongjiang Province Rural Revitalization Bureau，Harbin， Heilongjiang 150001;2.Xinhuadu Business School，Minjiang University，Fuzhou，Fujian 350108）

Abstract? Accelerating the citizenization of agricultural migrant population is an important task to realize urbanization， and the fundamental reason for the slow progress of citizens is the excessively high cost of urbanization of agricultural migrant population. At present， there are a considerable number of research findings concerning the cost of agricultural transfer of population urbanization. This paper adopts literature analysis method to review and sort the relevant research results of domestic scholars on the cost-sharing of urbanization for agricultural transfer populations. It elaborates on aspects such as the composition of cost-sharing for urbanization of migrant agricultural populations， precise calculation and quantitative methods of cost-sharing， and the construction of cost-sharing mechanisms. By combing and summarizing the existing research literature， the paper continuously promotes the in-depth study on the cost sharing of citizenization of the migrant agricultural population， so as to promote the development of new urbanization and rural revitalization.

Key words? Agricultural migrant population;Citizenization;Cost sharing

基金項目? 國家社科基金一般項目（19BJL054）。

作者簡介? 呂鳳明（1979—），男，黑龍江哈爾濱人，高級經濟師，碩士，從事鄉村振興、區域農業經濟政策研究。

*通信作者，教授，博士，碩士研究生導師，從事農業經濟理論與政策、鄉村振興與新型城鎮化和綠色低碳經濟、智能會計與財務共享研究。

收稿日期? 2023-05-18；修回日期? 2023-08-05

鄉村振興戰略提出及實施以來，黨的十八大、十九大、二十大報告，以及近年中央一號文件中連續提出加快農業轉移人口市民化。而實現農業轉移人口市民化，其本質上是讓更多的農業轉移人口能夠平等的享受公共服務，在此過程中，形式上是實現戶籍的轉化，本質上是要實現主體服務的共享。在實現市民化進程中就一定會涉及成本的問題，包括成本的多少、各經濟主體是否能夠承擔的相應成本，成本如何在各經濟主體之間合理的分配是該研究方向前沿問題，因此農業轉移人口市民化成本分擔越來越受到專家學者的關注和重視。在從脫貧攻堅到鄉村振興有效銜接過程中，實現農業轉移人口市民化的關鍵在于市民化成本能夠有效地在相關主體間合理分擔，該研究通過對學界在農業轉移人口市民化成本主要包括的內容、成本的測算以及農業轉移人口市民化成本分擔機制的文獻梳理，為加快推進農業轉移人口市民化，促進城鄉融合發展的政策支持提供可借鑒參考。

1? 農業轉移人口市民化成本

農業轉移人口市民化成本主要是指農民不斷地進入城市生活、轉化為真正的市民而產生各種成本，主要由公共成本、個人成本以及企業成本等構成。通過對當前已有文獻的梳理，在關于農業轉移人口市民化公共成本的方面，國務院發展研究中心課題組［1］認為農民工市民化的公共成本主要由子女接受教育產生的成本、醫療衛生成本、社會保障成本、城市中管理費用成本、保障性住房成本等方面構成。申兵［2］研究了寧波市的農民工市民化成本構成，主要

包括：醫療衛生投入及保障、未成年子女教育、就業扶持和權益維護、養老保障與社會服務、住房保障5個部分，其中關于道路等基礎設施和文化教育等方面投入的成本并不包括在市民化成本之中。張占斌等［3］認為，農業轉移人口市民化所產生的成本應該由財政承擔，而隨遷子女的教育成本、社會保障成本、保障性住房成本和就業服務成本等則是財政所要承擔的主要部分。諶新民等［4］認為，農業轉移人口市民化成本主要是指為農民進城提供公共服務支出時所產生的成本，不包括因自身居住環境的改變、準公共服務以及投資所產生的成本的增加。高拓等［5］將農業轉移人口市民化成本主要分為經常性成本和一次性成本。一方面，一次性成本是指農業轉移性人口進城后，不需要多次支付，同時在支付完成后可以長期使用的固化成本，包括保障性住房成本和公共服務設施建設成本；另一方面，經常性成本是指農業轉移人口進城生活后，維持生活方式市民化所必須投入的剛性成本，包括政府強制要求繳納的社會公共設施建設維修成本、養老服務與公益保障成本、公共管理等成本。

農業轉移人口市民化成本由政府、企業和個人共同承擔的成本構成。張國勝［6］認為，我國農民工市民化的社會成本主要是由私人發展成本和公共發展成本構成，其中私人發展成本包括生活成本、受教育成本、住房保障成本和社會保障成本等；而公共發展成本主要是指投資時所產生的成本，主要是指為了滿足市民的需求，需要對城市的公共基礎設施建設、公共管理費用、生態環境進行投資所產生的成本。杜宇［7］認為，農民工市民化成本由個人成本和公共成本構成。其中個人成本主要包括維持生活必需成本、永久性居住成本、知識教育投入成本、養老與社會保障繳納成本等；而公共成本主要包括公共基礎設施建設和公共管理費用成本、社會保障等成本。魏澄榮等［8］認為福建省農民工市民化成本主要包括社會保障成本、接受教育產生的成本、住房成本、個人生活產生的成本、公共基礎設施成本等。眭海霞等［9］認為，農業轉移人口市民化成本主要分為住房成本、教育成本、社會保障成本、基礎設施建設成本和生活成本。鄒永紅等［10］認為，農業轉移人口市民化成本主要由3部分構成，其中公共成本主要包括基礎設施建設成本、教育培訓與就業成本、社會保障成本、醫療衛生成本、住房成本以及生態環境成本等方面。企業成本主要是指繳納社會保險產生的成本。個人成本包括個人的生活成本及自我提升成本和滿足自身住房產生的成本。

綜合上述學者的觀點，農業轉移人口市民化成本就是農業轉移人口到城市中生活，平等地享受到城市的基本公共服務、社會保障和不斷地提升生活質量而產生的各種社會成本、企業成本和個人生活成本。其中公共成本通常包括社會保障成本、保障性住房成本、文化教育成本、醫療衛生成本以及基礎設施建設等方面產生的成本。私人成本主要是指個人所繳納的社會保險、接受教育支出的成本、滿足生活產生的成本等。

2? ?農業轉移人口市民化成本測算

農業轉移人口市民化的發展受市民化成本多少的影響，當前，各級政府在城市公共基礎設施的建設、城市公共服務以及社會保障等方面的投入力度不斷地加大，但是僅僅依靠政府的投入來實現市民化是不科學的，因此需要運用科學的方法測算出農業轉移人口市民化所需要的成本，并做出合理的預算更好地分擔市民化成本。通過對當前農業轉移人口市民化成本測算的文獻進行分析，對于農業轉移人口市民化成本測算方法絕大多數采用的是模型公式法。陸成林［11］采用了上下限成本方法對遼寧省農民工市民化所需要的成本進行了測算，認為遼寧省實現農民工市民化所需要的成本為2.492 6萬～7.470 3萬元。杜海峰等［12］采用的是產品成本計算分類與平行結轉分步的方法，通過對不同層級劃分，然后進行匯總，最終得到農民工市民化的年人均總成本為6.314 0萬元。伍雪媚等［13］結合相關研究成果并且運用指數平滑方法，對四川省農民工市民化的私人成本和公共成本進行了具體的測算，得出四川省農民工市民化人均成本為6.805 7萬元，并且進一步預測了未來四川省農民工市民化所需的成本。眭海霞等［9］采用分類加總法進行測算，得出成都市農業轉移人口市民化人均總成本為28.576 1萬元，其中政府需要承擔的成本最多，市民化成本的一半以上需要由政府來承擔，而企業和農民工個人則僅僅需要承擔的部分成本。焦嫚等［14］利用等維遞補灰色預測模型對全國人均市民化成本進行了預測，測算出2025年的農業轉移人口市民化人均總成本將比2014年的人均總成本高1.657 1萬元。

多數研究者對農業轉移人口市民化成本進行了測算。中國科學院可持續發展戰略研究組［15］通過測算得出，在每個農民轉化為市民所需要的個人成本為1.45萬元，公共成本為1.05萬元，社會總成本約為2.50萬元。張國勝［6］對沿海地區和內陸地區實現市民化所需要的社會成本進行測算得出，東部沿海地區的第一代農民工所需社會成本為10萬元，第二代農民工市民化的社會成本為9萬元。與之不同的是，內陸地區第一代農民工所需要的社會成本為6萬元，第二代農民工市民化的社會成本為5萬元。國務院發展研究中心課題組［1］通過對嘉興、武漢、鄭州和重慶等城市進行市民化測算，認為政府有足夠的能力來承擔市民化過程中產生的成本，并且在農民工轉變為市民后，政府需要承擔的成本約為8萬元。魏澄榮等［8］通過對福建省農民工市民化成本進行測算，認為福建省農民工市民化的平均成本為16.440 2萬元。申兵［2］對寧波市“十二五”期間農民工市民化過程中政府需要投入的市民化總成本進行了測算，測算結果為寧波市所需市民化成本為640.0～1 208.8 億元。李長生等［16］通過對云南省農民工市民化過程中產生的公共成本、私人成本和機會成本進行了較為詳細的測算，認為云南省農民工市民化的總成本為8.073 2萬元。李永樂等［17］通過對南京市政府、個人和企業所承擔的公共成本、私人成本、企業成本逐級細化為農業轉移人口市民化三級成本分類并對這些具體成本分類的不重疊加總，從而得到南京市2005—2014年農業轉移人口市民化的總成本從6.083 2萬元增長為17.572 2萬元。許光［18］通過對江蘇、浙江和上海2014—2016年?。ㄊ校┯蛎姘鍞祿膶嵶C測算，發現該地區的農業轉移人口市民化公共成本不斷地增長，并且已超出各地公共財政的合理承受區間。為實現農業轉移人口市民化，江蘇、浙江和上海需要公共財政負擔的成本總額分別為16 461.77億、10 114.38億和3 575.34億元，占同期財政總收入的84.57％、109.64％和55.81％。

綜上所述，關于農業轉移人口市民化成本的測算，采用的方法不同，顯現出的結果也不一樣。農業轉移人口市民化成本的測度方法多是采用一種較為簡單的分類加總法，通過本地區相關的統計年鑒中農業轉移人口（農民工）數據，結合當地相關指標的標準而進行的一種并不一定十分精確的測算，有的雖然也構建了簡單的實證分析模型，但由于數據獲得的困難和片面，使得測算的結果存在著較大的差異。

3? ?農業轉移人口市民化成本分擔機制構建

農業轉移人口市民化成本分擔機制是指各成本分擔主體基于責、利原則的一種成本分割方式［19］。建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，主要是針對我國當前城鎮化進程中的存在的各主體之間職責不清，面臨成本分擔不公平的問題，通過進一步的研究，建立合理的分擔措施，促進農業轉移人口市民化的發展進程。

較多的文獻都在研究市民化成本支出如何在中央政府與地方政府、流出地政府與流入地政府之間進行合理的分攤。諶新民等［4］認為，對于農業轉移人口流入的省份中央政府應加大財政轉移支付力度，在公共衛生、教育、社會保障、保障性住房等方面給予相應的補貼。而流入地政府應作為農業轉移人口市民化成本的主要承擔者，要積極承擔起當地農民接受教育、參加就業培訓、獲得社會保障和住房保障、對基礎設施建設和環境保護等方面產生的成本。王志章等［20］認為，實現農民工市民化，輸入地政府應該作為成本的主要分擔者來承擔市民化產生的成本。俞雅乖［21］認為，中央政府要加大財政轉移支付力度，建立相應的專項基金，建立輸入地與輸出地用地指標平衡協調機制，為農民工提供公共服務等方面的支持，同時輸入地政府作為農業轉移人口的接收者要相對多承擔農民工市民化成本。

較多文獻特別關注了如何促進政府、企業、農業轉移人口等各經濟主體之間實現合理的成本分擔。王西等［22］提出了實施多元化可持續的城鎮化投融資機制和不斷地健全土地流轉制度，對不同層級的區域采取差異化的落戶政策，不斷地細分成本分擔機制，主張建立由政府、企業、個人“三位一體”的成本分擔機制，從而加快推進農業轉移人口市民化的進程。魏后凱［23］認為，市民化發展進程中各地要按照當地的實際狀況應該建立由政府、企業、社會等共同參與的多元化成本分擔機制，其中各參與主體各自承擔1/3左右的市民化成本。單菁菁［24］指出，建立由政府、企業、個人和市場“四位一體”的農民工市民化成本分擔機制。黎紅等［25］認為，要合理地劃分政府、企業、個人之間的責任，兼顧效率和公平的原則，合理有效地建立綜合協調機制、監督考核和動態互補機制實現由政府、企業和農民工“三位一體”的成本分擔機制。傅東平等［26］認為，當前應該讓政府承擔主要的成本，同時企業和個人也要承擔相應的市民化成本，要處理好中央政府與地方政府、地方政府與企業、個人之間的關系，構建政府、企業和個人“三位一體”的共同分擔的成本分擔機制。傅帥雄等［27］認為，要按照權責匹配的原則，引入全生命周期方法從農民工就業、公共服務、住房保障、社會保障、民主權利、土地權益等領域構建合理的成本分擔機制，加大對政府的財政轉移支付力度，積極探索農村與城市之間的土地流轉機制，建立農民工市民化成本分擔的激勵考核機制以及構建信息總監和信息聯動體系來實現農民市民化。

4? 展望

綜上，農業轉移人口市民化成本分擔所包含內容、成本的測算以及成本分擔機制等方面都取得了較大進展，但仍然存在一些不足之處：①在農業轉移人口市民化成本包含的內容方面，大多數學者主要是從社會保障成本、農民工就業服務成本、子女受教育成本、保障性住房、公共基礎設施與管理、個人生活成本等經濟成本（即私人成本和公共成本）方面研究農民工市民化成本，但是各學者對市民化成本是否應該包含非經濟成本有著不同的認識，其認識上的差異不利于農業轉移人口市民化成本問題的進一步深入研究。同時近年來的相關研究在討論市民化成本內容時，由于各自的側重點不同，絕大多數的研究對于基本的成本支出都能包含，但也有少數的文獻對于成本支出的內容會缺少一項或幾項，需要在不斷的發展過程中進一步改進。②從市民化成本的測算結果來看，各學者測算的成本之間即使同一地區也會有較大的差異，造成此現象的根本原因是當前關于農業轉移人口市民化成本的測算還未形成比較系統和公認的方法，因此各學者的測算結果也都不同。同時在市民化進程中產生的環境成本、農民市民化意愿成本以及農民素質提升成本等難以計量卻又實實在在發生的成本，如何進行嚴謹的測算還需要進行深入的探討。③大多數的學者都深入討論了中央政府與各級地方政府之間如何實現合理的成本分擔，企業與個人如何實現合理的分攤。但是在實際操作過程中會遇到較多的問題，難以真正解決市民化成本問題，因此要根據實際發展提出具體的適合當地發展的具有可操作性的思路。

針對上述不足，應加強對該方面的研究。此外，應重點針對當前新出現的和可能出現的問題進行預判，根據當前發展趨勢進行前瞻性的研究。①農業轉移人口市民化的實現必然會面臨著成本的困境，當前鄉村振興背景下，農民群體分化推動著城鎮化與農業現代化的協調發展，怎樣以城鄉統籌為方式實現市民化成本分擔值得關注。②面對城市生活成本的增加，鄉村成為農民實現夢想的福地，讓更多的農民能夠享受到與城市相同的公共服務，是推進農民市民化成本分擔應該努力的方向。③新型城鎮化的發展與“信息化”的發展息息相關，信息化的發展促進了工業化和農業現代化進程的加快，從而更好地促進新型城鎮化的發展。促使信息化技術與市民化進程較好的結合，構建切實可行的農業轉移人口市民化的成本分擔機制，減少農業轉移人口市民化過程中產生的不必要成本，不斷實現產業優化升級，加快信息技術、農民職業技能培訓信息和人力資本供需信息的有效對接機制是應該關注的問題。

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