高質(zhì)量推進幸福河湖建設(shè)的認識與建議

云兆得，楊元月，胡慶芳，3，王銀堂，3，蘇 鑫

(1.南京水利科學(xué)研究院 水災(zāi)害防御全國重點實驗室，210029，南京；2.水利部河湖保護中心，100038，北京；3.長江保護與綠色發(fā)展研究院，210098，南京)

江河湖泊是基本的國土空間，是水分、泥沙、溶質(zhì)和能量等物質(zhì)存儲、遷移和轉(zhuǎn)化的主要載體，是生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要的組成部分，也是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，對生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會和文化等具有不可替代的綜合服務(wù)功能。人類生存發(fā)展、國家民族興衰乃至文明的賡續(xù)傳承，與江河湖泊的演化息息相關(guān)。我國治水傳統(tǒng)悠久，保障河湖安瀾更是治國興邦的大事。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了史無前例的河湖治理進程，隨著大規(guī)模水利工程建設(shè)，江河湖庫面貌發(fā)生了巨大變化。然而，受制于發(fā)展理念的歷史局限性、短期局部經(jīng)濟利益驅(qū)動以及科技發(fā)展水平，各地河湖普遍重利用輕保護。在人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模長期高位增長的過程中，過度取水、河道侵占、圍湖造田、廢污水超標(biāo)排放和岸線粗放利用等造成了河湖徑流衰減、水沙失調(diào)、水質(zhì)惡化和生物多樣性喪失等一系列損害，河湖一度成為我國資源環(huán)境問題的集中表現(xiàn)所在。這一情況既危及了國土空間生態(tài)安全，降低了生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，又嚴重影響了人居環(huán)境和人體生命健康，制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

上世紀70 年代至90 年代末黃河頻繁斷流、2007年太湖藍藻暴發(fā)等一系列重大河湖危機事件說明，有效保護是持續(xù)利用河湖資源的基本前提。維護河湖生命健康、實現(xiàn)人水和諧，是義不容辭的治水責(zé)任，從根本上扭轉(zhuǎn)河湖重利用輕保護局面已刻不容緩。在此背景下，我國河湖保護理念和方略持續(xù)調(diào)整，并在實踐中逐步探索適宜的河湖保護與治理模式。然而，河湖保護治理涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等行業(yè)。2016年、2017年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。這為依法依規(guī)落實河湖治理主體責(zé)任，凝聚整合各方力量，系統(tǒng)推進和有效統(tǒng)籌水域空間管控、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等河湖治理措施，提供了制度保障。隨著河湖長制的全面推行，我國河湖保護與管理進入了新的歷史階段。2019年，習(xí)近平總書記在考察黃河時，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，為河湖治理指明了新的目標(biāo)和方向。2020年全國水利工作會議指出，建設(shè)造福人民的“幸福河”反映了我國治水主要矛盾的變化。2021年全國水利工作會議又明確提出“全面提升水安全保障能力，建設(shè)造福人民的幸福河湖，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實支撐”。

幸福河湖是一個涉及生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、文化等諸多方面的綜合性概念，標(biāo)志著我國河湖治理理念和模式在新時期的升華，同時反映了中國式現(xiàn)代化進程中治水需求的變化。建設(shè)幸福河湖提出以來，學(xué)術(shù)界廣泛開展了關(guān)于幸福河湖的理論研討，全國、流域和地方層面也積極出臺了推進幸福河湖建設(shè)的指導(dǎo)意見并制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準，同時打造了一批具有示范性、標(biāo)桿性的幸福河流和湖泊，浙江等基礎(chǔ)條件較好的省份還推進了全域幸福河湖建設(shè)。隨著相關(guān)研究和實踐的深入，諸多地區(qū)河湖面貌發(fā)生了顯著改善，成為水利高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要成果，有力增強了人民群眾的幸福感和獲得感。但河湖保護治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并且生態(tài)倫理準則在持續(xù)更新，經(jīng)濟社會和工程技術(shù)條件也在不斷變化，人民群眾對美好生活的期望不斷提升，幸福河湖標(biāo)準也在迭代升級，因此幸福河湖建設(shè)是一個長期過程。在全面推進美麗中國建設(shè)的背景下，有必要及時梳理幸福河湖的理論與實踐進展，剖析幸福河湖建設(shè)中存在的主要問題與挑戰(zhàn)，提出高質(zhì)量推進幸福河湖建設(shè)的建議。

一、幸福河湖的理論研究進展

1.幸福河湖的定義與內(nèi)涵

“幸福河湖”作為新的河湖治理保護理念和目標(biāo)被正式提出的時間尚短，但前期國內(nèi)已提出“生態(tài)河湖”“美麗河湖”的相關(guān)概念。國內(nèi)學(xué)者在這些概念基礎(chǔ)上，對幸福河湖的內(nèi)涵開展了廣泛探討。左其亭等探討了幸福河的內(nèi)涵，認為幸福河的本質(zhì)是人水和諧，要求河流既滿足生態(tài)系統(tǒng)基本需求，也滿足人類社會合理需求；同時還提出了安全運行、持續(xù)供給、生態(tài)健康、和諧發(fā)展四大幸福河判斷準則。陳茂山等認為幸福河的基本前提是河流健康，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮防洪安全、優(yōu)質(zhì)水資源、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)等功能屬性，進一步從洪水有效防御、供水安全可靠、水生態(tài)健康、水環(huán)境良好、流域高質(zhì)量發(fā)展和水文化傳承6 個方面闡述了幸福河的內(nèi)涵要義。中國水利水電科學(xué)研究院幸福河研究課題組總結(jié)了前人有關(guān)認識，指出幸福河是能夠維持河流自身健康，支撐流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，體現(xiàn)人水和諧，讓流域內(nèi)人民具有安全感、獲得感與滿意感的河流。唐克旺主張從心理學(xué)角度多維度評價幸福河，同時指出幸福河不僅要遵循社會發(fā)展基本規(guī)律，還要貼近人民生活和心理主觀感受。左其亭等構(gòu)建了幸福河評價指標(biāo)體系，并引入幸福河指數(shù)定量評價河流幸福狀態(tài)。鞠茜茜和柳長順將幸福河的基本內(nèi)涵表述為：既能維護河流自身環(huán)境與生態(tài)健康，又能滿足國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，保障防洪安全，提供優(yōu)質(zhì)水資源，同時可傳承優(yōu)良文化，增加人類福祉，提高人民生活滿意度、認同度與歸屬感的河流。胡琳等認為河流治理是社會治理的重要組成部分和核心任務(wù)之一，應(yīng)將幸福河置于社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進程中考慮，構(gòu)建了經(jīng)濟社會發(fā)展框架內(nèi)的幸福河評估指標(biāo)體系。2023 年4 月，水利部在廣州召開的幸福河湖建設(shè)工作座談會上，將幸福河湖的內(nèi)涵具化為“安瀾的河、健康的河、智慧的河、文化的河、法治的河和發(fā)展的河”。

綜上可知，目前已形成了對幸福河湖本質(zhì)特征的基本共識。幸福河湖強調(diào)河湖的開發(fā)利用必須以維護河湖自身生命健康為基本前提，這要求以更加平等的視角看待人與河湖的關(guān)系，充分樹立尊重和順應(yīng)自然的現(xiàn)代生態(tài)倫理準則，不僅要杜絕對河湖資源過度索取、無序開發(fā)的行為，而且要科學(xué)推進河湖保護修復(fù)。同時，幸福河湖也強調(diào)要滿足人類基本安全需求，在有效保障生態(tài)和防洪安全的情況下，充分發(fā)揮河湖在經(jīng)濟、文化、景觀等方面的綜合效用與價值，這是實現(xiàn)新時期人民對美好生活向往的必然要求。總的來說，幸福河湖應(yīng)是河湖自身“幸福”和人類“幸福”兩者的綜合，是生態(tài)、安全、經(jīng)濟、景觀、文化等多個維度的平衡。因此，幸福河湖體現(xiàn)了人與河湖共生共榮的哲學(xué)思想和生態(tài)倫理準則，其本質(zhì)是人水和諧。

2.評價體系和指導(dǎo)性文件

河湖長制全面實施以來，特別是“讓黃河成為造福人民的幸福河”號召提出以來，國家和地方層面著力加強頂層設(shè)計，科學(xué)指導(dǎo)幸福河湖建設(shè)，積極制定和出臺了一系列評價體系、技術(shù)標(biāo)準和指導(dǎo)意見（表1、表2），將幸福河湖建設(shè)目標(biāo)、要求和任務(wù)具體化。在全國層面，2020年6月，水利部發(fā)布行業(yè)技術(shù)標(biāo)準《河湖健康評估技術(shù)導(dǎo)則》，從“水文水資源、物理結(jié)構(gòu)、水質(zhì)、生物、社會服務(wù)功能”5個準則層構(gòu)建了河湖健康評價指標(biāo)體系，雖主要側(cè)重于河湖自身健康評價，但也涉及河湖防洪、供水和航運等社會服務(wù)功能方面，該標(biāo)準也為出臺《河湖健康評價指南（試行）》提供了重要依據(jù)。2023年，水利部河長辦在調(diào)研各省幸福河湖建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，制定了《幸福河湖建設(shè)成效評估工作方案（試行）》，從“安瀾、生態(tài)、宜居、智慧、文化、發(fā)展”6個方面提出了幸福河湖的量化標(biāo)準，該標(biāo)準除包含一系列通用性指標(biāo)外，還考慮到不同類型河湖特點及治理要求，提出了若干差異化指標(biāo)。

表1 國家、流域和地方層面有關(guān)幸福河湖的評價體系和技術(shù)導(dǎo)則

表2 國家、流域和地方層面有關(guān)幸福河湖的指導(dǎo)性意見和工作方案（計劃）

與此同時，流域和省級層面也相繼制定了幸福河湖的評價體系或標(biāo)準。2020年10月，廣西印發(fā)了《廣西美麗幸福河湖建設(shè)評價標(biāo)準（試行）》，提出從“防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化”5方面開展美麗幸福河湖評價；2021年11月，江蘇發(fā)布《江蘇省幸福河湖評價辦法（試行）》，該省圍繞“河安湖晏、水清岸綠、魚翔淺底、文昌人和、公眾滿意”5方面建設(shè)“幸福河湖”；2023年，福建省和安徽省相繼發(fā)布了地方性幸福河湖評價技術(shù)導(dǎo)則或標(biāo)準；2020年12月，浙江省湖州市南潯區(qū)發(fā)布了首套適用于南方平原河網(wǎng)區(qū)的幸福河湖評價地方標(biāo)準。2023年，水利部淮河水利委員會出臺了《淮河流域幸福河湖建設(shè)成效評估指標(biāo)體系（試行）》，這是第一個流域?qū)用娴男腋：雍u價體系，其指標(biāo)涉及“水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化與水景觀、水經(jīng)濟與水產(chǎn)業(yè)、水管理、公眾滿意”8 方面，包括了水利部《幸福河湖建設(shè)成效評估指標(biāo)體系（試行）》的13個通用指標(biāo)，并與流域內(nèi)5省幸福河湖評價標(biāo)準銜接。

各地還陸續(xù)出臺了一系列指導(dǎo)性意見或工作方案（計劃），明確了幸福河湖建設(shè)路徑（表2）。《江西省關(guān)于強化河湖長制建設(shè)幸福河湖的指導(dǎo)意見》提出在流域生態(tài)綜合治理基礎(chǔ)上，基本建成100條（段）流域面積50 km2以上的幸福河，并在河長統(tǒng)籌下將相關(guān)建設(shè)任務(wù)分解到相關(guān)責(zé)任部門；安徽省幸福河湖建設(shè)行動計劃提出2022—2024年每年建成“河暢、湖晏、水清、岸綠、景美、人和”的省級幸福河湖不少于80條（個）；浙江省提出至2027 年全省80%以上的縣（市、區(qū)）達到全域幸福河湖建設(shè)目標(biāo)，形成“八帶百廊千明珠萬里道”的全域幸福河湖基本格局；河北省、河南省也提出了省域幸福河湖建設(shè)指南和實施方案。2024年，水利部太湖流域管理局出臺了《關(guān)于加快推進太湖流域片幸福河湖建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出了2027 年和2035年太湖流域片幸福河湖建設(shè)工作目標(biāo)，要求從守牢河湖安瀾底線，提升河湖生態(tài)品質(zhì)，打造濱水宜居空間，構(gòu)建智慧管護體系，保護、傳承、利用水文化，助力區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面落實幸福河湖建設(shè)任務(wù)。

各地幸福河湖評價體系不盡相同，但基本上涵蓋了水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟和水文化等方面。當(dāng)然，由于河湖本底條件和面臨重點問題不同，經(jīng)濟社會發(fā)展條件各異，各地幸福河湖建設(shè)目標(biāo)和重點內(nèi)容也有所不同。一般而言，北方地區(qū)水資源短缺，幸福河湖建設(shè)注重強化流域用水管理，推動水資源節(jié)約集約利用，優(yōu)化水資源配置，滿足河湖基本生態(tài)水量（水位）需求，修復(fù)斷流萎縮河湖。而南方地區(qū)水資源較為豐富，河湖類型和功能多樣，因此幸福河湖建設(shè)注重河湖分區(qū)分類保護和管理。如江蘇省幸福河湖評價指標(biāo)體系將省域內(nèi)河湖劃分為骨干河道、城市建成區(qū)河道、農(nóng)村河道、湖泊和水庫，實施分類評估。

由于河湖在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，各地均十分重視幸福河湖在水經(jīng)濟、水產(chǎn)業(yè)層面的內(nèi)容，大力推動“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化，以促進興水富民、綠色發(fā)展。如江西省積極探索通過幸福河湖建設(shè)實現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價值，致力于打造“五河一湖一江”旅游精品線路；河北省鼓勵發(fā)揮幸福河湖的輻射帶動作用，打造沿河環(huán)湖產(chǎn)業(yè)帶，形成綠色發(fā)展模式，切實提高群眾經(jīng)濟收入水平；淮河流域強調(diào)在形成良性水生態(tài)、優(yōu)美水環(huán)境的同時，充分發(fā)揮河湖的資源價值，增加居民經(jīng)濟收入。

二、幸福河湖建設(shè)主要成效

目前，幸福河湖建設(shè)已全面開展。在幸福河湖建設(shè)過程中，通過依法管控河湖空間、大力防治水災(zāi)害、嚴格保護水資源、精準治理水污染、加快修復(fù)水生態(tài)，有效解決了河湖保護利用中面臨的一系列突出問題，推動了河湖長制從“有名有責(zé)”到“有能有效”，積累了復(fù)雜條件下河湖治理保護的典型經(jīng)驗和模式。大量河湖面貌發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，一批示范性幸福河湖已成為水利高質(zhì)量發(fā)展的亮麗名片，夯實了水安全保障的河湖基礎(chǔ)，人民群眾因河湖而產(chǎn)生的安全感、獲得感和幸福感大大增強。

1.顯著提升了水旱災(zāi)害應(yīng)對韌性

通過大力推進河湖堤防建設(shè)、清淤疏浚、岸坡整治和病險工程加固擴容等，河湖基礎(chǔ)設(shè)施短板逐步補齊，切實提高了防御水旱災(zāi)害的能力。由于全球氣候變化影響逐步顯現(xiàn)，近年顛覆傳統(tǒng)認知的極端天氣事件頻繁發(fā)生，江河洪旱情勢的極端性、反常性和不確定性顯著增強。但長江、珠江、太湖等河湖經(jīng)受了2020年、2022年等歷史罕見的大洪水或大干旱考驗，當(dāng)前水旱災(zāi)害對人民生命安全和社會經(jīng)濟正常運行的影響顯著降低。與2015年相比，2022年全國因洪澇受災(zāi)人口減少了4281.7 萬，農(nóng)作物因洪澇受災(zāi)面積減少了271.84萬hm2，因洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失占當(dāng)年GDP 的百分比下降了0.13%（圖1）；同時，農(nóng)作物因旱成災(zāi)和絕收面積、糧食損失數(shù)量也大幅度減少，分別減少了271.86萬hm2、39.36萬hm2和87億kg（圖2）。

圖1 2015年、2022年全國因洪澇受災(zāi)人口、農(nóng)作物受災(zāi)面積和直接經(jīng)濟損失占當(dāng)年GDP百分比對比

圖2 2015年、2022年全國因旱農(nóng)作物成災(zāi)、絕收和糧食損失對比

2.持續(xù)改善了河湖生命健康狀況

通過幸福河湖建設(shè)，推進了河湖管理范圍劃界，全國120萬余km河流、近2000處湖泊首次明確了管控邊界，河湖庫“四亂”問題得到了重拳整治。自2018 年實施河湖庫“清四亂”專項行動以來，累計清理整治河湖庫“四亂”問題24萬余個，拆除違建1.46億m3，清除圍堤2萬km，清理垃圾9800余萬t，打擊非法采砂船1.8萬艘。重點河湖生態(tài)水量保障水平顯著提升，2022年京杭大運河實現(xiàn)了百年來首次全線水流貫通，2023年斷流干涸27年之久的永定河首次實現(xiàn)全年全線有水，大清河、滹沱河、子牙河等其他多年斷流河道也在近年實現(xiàn)了全線貫通，重現(xiàn)“流動的河”，吉林查干湖、云南滇池、安徽巢湖等重點河湖水生態(tài)治理修復(fù)加快實施。主要水污染物排放量持續(xù)下降，地表水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，2022年Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為87.9%，較2015年提高了23.4個百分點；主要江河劣Ⅴ類水體占比下降至0.4%，較2015年減少了8.4%，總體上接近全面消除劣Ⅴ類水體的目標(biāo)；Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)重點湖泊（水庫）占比由66.0%提高至73.8%；地級及以上城市黑臭水體已基本消除。

3.有力促進了水與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

通過幸福河湖建設(shè)，釋放了生態(tài)紅利，激發(fā)了濱水發(fā)展活力，促進了水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，加快形成了“河湖生態(tài)美、河岸產(chǎn)業(yè)興、河畔百姓富”的圖景。一是各地因水制宜打造“一村一溪一風(fēng)景、一鎮(zhèn)一河一風(fēng)情、一城一湖一風(fēng)光”，優(yōu)化了城鄉(xiāng)人居環(huán)境和風(fēng)貌，幸福河湖已成為串聯(lián)美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的重要紐帶和高質(zhì)量發(fā)展的亮麗名片，提升了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進了鄉(xiāng)村振興。二是帶動了航運、水電和水產(chǎn)養(yǎng)殖等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時培育了經(jīng)濟新業(yè)態(tài)。水利、生態(tài)環(huán)境等多部門聯(lián)合推進了全國小水電清理整改，同時大力開展了綠色小水電示范電站創(chuàng)建，促進小水電綠色有序發(fā)展。更突出的是通過打造流動之河、清潔之河、景觀之河，帶動旅游觀光、水上運動、文化康養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)水利用、生態(tài)養(yǎng)殖、節(jié)水治污等綠水經(jīng)濟發(fā)展，促進了社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。截至2023年4月，國家水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量達到了921家；“十三五”以來推動全國實施合同節(jié)水管理項目559項，吸引社會資本84.6億元。2023年廣東省印發(fā)了“10+2”水經(jīng)濟試點建設(shè)工作方案，在全省以市場為主體推動水經(jīng)濟發(fā)展，其中佛山、江門2個地市開展全域水經(jīng)濟試點建設(shè)，全省試點已完成超18億元的年度投資，其中社會投資近15億元，項目建成后預(yù)計增加就業(yè)崗位超2600個。

4.傳承和弘揚了優(yōu)秀水文化

在幸福河湖建設(shè)過程中延續(xù)歷史文脈，推動以江河湖泊和精品水利工程為紐帶和載體的水文化挖掘與傳承。2019年2月，中辦和國辦印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》；黃河、長江國家文化公園建設(shè)分別于2020年12月和2022年1月正式啟動，成為推動新時代文化發(fā)展的重大工程，在建設(shè)中，積極融入水文化主題，穩(wěn)步推進黃河、長江和京杭大運河水文化建設(shè)；2021年10月和2022年2月《水利部關(guān)于加快推進水文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《“十四五”水文化建設(shè)規(guī)劃》先后印發(fā)，2023年5月水利部召開水文化工作推進會，各省市也相繼出臺了水文化建設(shè)規(guī)劃。通過積極探索河湖治理保護與水文化融合，加強了水利遺產(chǎn)整理、挖掘和保護，同時建成了一批文化內(nèi)涵鮮明的水利風(fēng)景區(qū)、水情教育基地、博物館（展示館）、主題公園等各類水文化載體和開放空間，提升了水利工程文化內(nèi)涵和品位，形成了一批水工程與水文化有機融合的案例。通過向全社會提供多樣化的水文化產(chǎn)品和服務(wù)，提高了水利行業(yè)文化軟實力，全民關(guān)愛河湖意識顯著增強。

三、存在的主要問題

幸福河湖建設(shè)已取得了顯著成效，但目前對幸福河湖建設(shè)難度和復(fù)雜性仍存在認知偏差，在實際工作中還反映出幸福河湖建設(shè)路徑系統(tǒng)性不足的問題，同時河湖生態(tài)價值轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)路徑也亟待加快形成，高質(zhì)量推進幸福河湖建設(shè)還面臨著不少挑戰(zhàn)。

1.建設(shè)難度存在認知偏差

幸福河湖作為水利高質(zhì)量發(fā)展的名片，既要能維系河湖自身生命健康，又要能發(fā)揮優(yōu)良的經(jīng)濟社會服務(wù)功能，這就決定了其具有標(biāo)桿性、典范性，應(yīng)獲得公眾高度認可。然而，河湖作為復(fù)雜的生命有機體，其健康狀態(tài)從受損到復(fù)蘇并實現(xiàn)穩(wěn)定良性發(fā)展有其客觀規(guī)律，因此幸福河湖建設(shè)不可能畢其功于一役。但部分地區(qū)對建設(shè)幸福河湖難度存在認知偏差，制定的建設(shè)目標(biāo)過高，任務(wù)過多，周期過緊，甚至盲目追求數(shù)量和速度，脫離了河湖基礎(chǔ)條件、資金保障等方面的實際情況。幸福河湖評估認定也存在準入門檻不高、關(guān)鍵指標(biāo)約束性不強、考核把關(guān)不嚴等問題。部分治理成果尚在鞏固過程中，甚至存在明顯水災(zāi)害、水污染問題的河湖仍被地方評選為幸福河湖，違背了公眾基本心理認知。

2.系統(tǒng)治理理念貫徹不足

一是以流域為單元、統(tǒng)籌山水林田湖草沙的水岸共治理念有待強化，綜合水源涵養(yǎng)、水土保持、節(jié)水控污、岸線保護、景觀綠化、水系連通等多種措施，涵蓋源頭、中間和末端的全過程系統(tǒng)治理保護體系需建立健全。二是河湖治理，特別是跨界河湖治理仍受行政、地域因素制約，干支流、上下游、左右岸治理措施和進程不協(xié)調(diào)、不平衡，忽視了河湖結(jié)構(gòu)和功能的完整性，影響總體效果。三是重建輕管的情況比較明顯，建設(shè)資金和人力主要用于實施工程治理項目，對河湖管護重視程度不夠，缺乏穩(wěn)定充足的經(jīng)費投入，導(dǎo)致治理效果長效性不足，易出現(xiàn)反彈。四是河湖存量與增量問題的協(xié)同治理不足，河湖空間侵占、內(nèi)源污染等歷史遺留、積累問題尚未全面解決，又面臨新污染物風(fēng)險管控等問題。

3.數(shù)字賦能具有明顯短板

幸福河湖建設(shè)需要全方位的基礎(chǔ)信息和現(xiàn)代化的管理能力提供支撐。但我國河湖監(jiān)測感知體系仍不完善，河湖智慧化管理仍處于蓄力階段，數(shù)字賦能仍需全面強化。目前，中小河流監(jiān)測預(yù)警設(shè)施不足，大部分中小水庫和堤防未開展安全監(jiān)測，覆蓋空中、地表、地下的河湖全要素立體監(jiān)測和透徹感知體系尚未形成。同時地理基礎(chǔ)、水量、水質(zhì)、水生態(tài)等信息分布在不同部門和機構(gòu)，共享渠道和機制不暢，多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足，存在信息壁壘甚至孤島情況；同時，洪澇災(zāi)害防御、水資源調(diào)度、水污染防控等業(yè)務(wù)的智慧化應(yīng)用水平不足，通過數(shù)字孿生河湖建設(shè)實現(xiàn)河湖“智治”仍需時日。

4.投入回報鏈條亟待補全

幸福河湖建設(shè)需要持續(xù)穩(wěn)定的資金投入保障。但一方面，當(dāng)前幸福河湖建設(shè)投資以地方政府財政和上級政府獎補經(jīng)費為主，社會資本投入的杠桿作用未充分發(fā)揮，經(jīng)費投入渠道亟待拓寬。另一方面，幸福河湖建設(shè)作為公益性活動，一部分實施內(nèi)容的社會效益顯著，但直接經(jīng)濟回報不明顯，河湖水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)還處于初期發(fā)展階段，這些因素易影響資本投入的積極性和內(nèi)生動力。總之，幸福河湖建設(shè)的經(jīng)濟價值尚需進一步挖掘顯現(xiàn)，所提供的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑需要加快構(gòu)建，通過多種途徑回報投資主體并反哺河湖保護治理的鏈條亟待補全。

四、高質(zhì)量推進幸福河湖建設(shè)的主要建議

幸福河湖建設(shè)事關(guān)人水和諧和高質(zhì)量發(fā)展。針對目前存在的問題，為高質(zhì)量推進幸福河湖建設(shè)，打造更多的典范性、標(biāo)桿性河湖，實實在在獲得人民群眾的認可，提出以下建議。

1.堅持人民至上，深化共建共享

建設(shè)幸福河湖的初衷和根本落腳點是造福人民。幸福河湖建設(shè)成效必須接受人民群眾評判，獲得人民群眾充分滿意和認可。為切實做到人民滿意，增強群眾的獲得感、幸福感，一是要始終堅持幸福河湖的高標(biāo)準和準入門檻，嚴格執(zhí)行并完善評估體系，強化考核復(fù)查；二是要強化幸福河湖建設(shè)成果的社會共享，不斷擴大建設(shè)成果的開放性和受惠面，更加有機地融入城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地帶動富民興業(yè)，更好地滿足公眾親水需求；三是要建立公眾全過程、全方位參與機制，讓公眾不僅成為幸福河湖的見證者，更是創(chuàng)造者、評判者和監(jiān)督者。

2.強化河湖長制，落實系統(tǒng)治理

江河湖泊植根于流域，應(yīng)依托并強化河湖長制，創(chuàng)造性發(fā)揮河湖長牽頭和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，強化河長辦職能，以流域為單元推進河湖系統(tǒng)治理保護。一是根據(jù)國土空間保護利用格局和用途管控要求，合理確定河湖功能定位，在尊重河湖特色的基礎(chǔ)上科學(xué)制定幸福河湖建設(shè)規(guī)劃和方案，優(yōu)化治理措施布局；二是堅持空間均衡，統(tǒng)籌推進上下游、左右岸、干支流、內(nèi)外源治理，提高河湖風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性；三是探索并完善“跨界河湖長”和“流域機構(gòu)+河湖長”機制，破解跨行政轄區(qū)河湖管理與保護難題，凝聚治水合力；四是要堅持建管并重，提升河湖立體長效管護能力。

3.夯實數(shù)據(jù)底板，實現(xiàn)智慧監(jiān)管

完善常規(guī)地表站網(wǎng)布局，集成衛(wèi)星遙感、雷達、無人機和無人船等現(xiàn)代技術(shù)手段，加快天、空、地、人一體化物聯(lián)網(wǎng)感知監(jiān)測體系建設(shè)，構(gòu)建包括氣象、水文、水環(huán)境、水生態(tài)和水工程等多方面信息的河湖實時感知監(jiān)測體系，夯實河湖保護治理的數(shù)據(jù)底板，強化部門與部門間、流域與區(qū)域間、區(qū)域與區(qū)域間信息互聯(lián)互通；聚焦河湖安全、岸線利用、水域監(jiān)管、水污染防控和水生態(tài)修復(fù)等功能，搭建高效先進的數(shù)據(jù)分析和管理平臺，迭代升級河湖綜合治理應(yīng)用場景，實現(xiàn)河湖“智治”。

4.拓寬資金渠道，加快價值實現(xiàn)

多措并舉，拓寬資金渠道，構(gòu)建幸福河湖建設(shè)的多元化投入機制。加大中央引導(dǎo)性資金和地方各級財政對幸福河湖建設(shè)項目的投入支持力度。積極發(fā)展綠色金融，鼓勵金融機構(gòu)通過信貸、保險等方式加大對水污染綜合治理、水資源高效利用、水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營等領(lǐng)域的支持力度。梳理幸福河湖的生態(tài)產(chǎn)品清單，加快建立水生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，促進河湖資源向生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，厚植綠色優(yōu)勢。在確保防洪、供水、水生態(tài)安全的前提下，探索河湖水域空間開放機制。鼓勵通過生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）試點項目等方式，吸引更多社會資本參與幸福河湖建設(shè)和運維。突出幸福河湖的資源稀缺性，推動水生態(tài)友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展。探索建立水生態(tài)產(chǎn)品交易平臺，健全水權(quán)交易、水價形成、生態(tài)補償?shù)葯C制，拓寬水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化通道。

5.依托水網(wǎng)建設(shè)，探索全域幸福河湖建設(shè)

將幸福河湖理念和要求融入和貫穿國家水網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運行、管理全過程。依托水網(wǎng)工程建設(shè)，提升流域洪澇災(zāi)害防御能力，增強城鄉(xiāng)供水保障能力，加快復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用。著力推進長江、黃河和南水北調(diào)工程等國家水網(wǎng)大動脈以及有關(guān)骨干輸排水通道、控制性調(diào)蓄河湖治理保護，打造具有影響力的幸福河湖標(biāo)桿。以各級水網(wǎng)為紐帶，探索全域幸福河湖建設(shè)，協(xié)力打造各具特色的幸福河湖，形成幸福河湖網(wǎng)的新格局。

五、結(jié) 語

本文系統(tǒng)梳理了幸福河湖理論研究與實踐進展，剖析了當(dāng)前幸福河湖建設(shè)過程中存在的主要問題，提出了高質(zhì)量推進幸福河湖建設(shè)的針對性建議。幸福河湖是維護河湖生命健康和發(fā)揮社會服務(wù)功能的有機統(tǒng)一體，其概念的提出標(biāo)志著我國河湖治理理念和模式的升華，為新時代河湖保護治理指明了方向。幸福河湖建設(shè)已成為新階段實現(xiàn)人與自然和諧、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。增進人民群眾福祉是幸福河湖建設(shè)的根本出發(fā)點，也是落腳點。幸福河湖建設(shè)必須遵循河湖生態(tài)倫理準則，得到公眾充分認可和滿意。必須充分認識到幸福河湖建設(shè)的難度和長期性，持續(xù)深化對什么是幸福河湖、如何建設(shè)幸福河湖的認識，在強化河湖長制的前提下，探索高能效的幸福河湖建設(shè)推進模式。