關于EOD 模式支持鄉村振興的探索與思考

張婷

（1.中鐵第五勘察設計院集團有限公司，北京 102600；2.北京中鐵生態環境設計院有限公司，北京 102600）

1 引言

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，明確產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求。實施鄉村振興戰略關系到農村基礎設施、城鄉融合、民生發展、生態建設等諸多領域，其中生態宜居是鄉村振興的關鍵。良好的生態環境是農村的寶貴財富。堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路，是鄉村振興的支撐點。鄉村振興，關鍵是產業要振興。產業興旺，是解決農村一切問題的前提［1］。黨的二十大報告提出，全面推進鄉村振興，發展鄉村特色產業，加快建設農業強國。充分發揮農村生態資源優勢，積極發展特色產業，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念，實施“生態+產業”融合發展，是鄉村振興的有效路徑。鄉村振興在生態治理和產業發展領域面臨不同問題。農村生態環境綜合治理涉及項目多，資金需求大，許多項目投資回報率低，資金回收期長，且帶有公益或準公益性質［2］。鄉村產業存在門類不全、產業鏈條較短、要素活力不足和質量效益不高等問題［3］。因此，在全面推進鄉村振興的戰略背景下，進一步深入研究鄉村生態建設與產業融合發展路徑和創新投融資模式，對于破解鄉村振興發展瓶頸具有重要的實踐意義。

2 生態環境導向的開發模式概述

近些年，我國積極探索生態保護與經濟建設協調發展路徑。2018 年8 月，生態環境部發布了《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，首次提出探索開展生態環境導向的開發（EOD）模式，推動生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展［4］。《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》進一步明確EOD 模式內涵。我國EOD 模式是以習近平生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，將關聯產業統籌后的一種創新型城鄉發展組織模式［5］。該模式通過生態環境治理與產業開發項目聯合實施、統籌推進，改善生態環境質量，提升區域發展品質，將生態產品價值釋放到片區開發、生態農業、文旅康養等關聯產業，實現產業增值溢價，以產業盈利反哺生態環境治理［6］。采用EOD 模式推動生態環境治理項目與關聯產業有機融合，發揮項目自身造血功能，能夠有效破解生態環境治理與產業發展瓶頸。本文以遼源市北部采煤沉陷區EOD 模式試點項目為例，探索鄉村振興引入EOD 模式，加快實現生態環境資源化、產業發展綠色化，為鄉村振興模式創新提供借鑒。

遼源市堅持綠色生態發展理念，統籌推進山水林田湖草綜合治理，全力推進農村人居環境整治；堅持把發展優勢特色產業作為鄉村振興的關鍵，立足本地資源優勢、發掘多元價值，拓展產業鏈條，增加產業功能，構建產業發展新格局。遼源市北部采煤沉陷區EOD 模式試點項目在新形勢、新背景下應運而生。

3 EOD 模式試點項目的實施基礎

3.1 實施背景

遼源市是我國重要的煤炭基地和吉林省最大的煤炭生產基地，也是東北老工業基地的重要組成部分，是名副其實的煤炭工業城市。依據《吉林省采煤沉陷區界定及分類標準》文件規定，遼源市西安區采煤沉陷區屬于重點采煤沉陷區。長達百年的煤炭開采活動，給礦區遺留了大面積的地下采空區，導致地表大面積沉陷，沉陷區存在地質災害、植被破壞、水系連通性差、水生態破壞等問題，同時區域內配套基礎設施缺乏，對人民群眾的生命財產安全構成威脅，也制約了當地經濟社會可持續發展。

為解決遼源采煤沉陷區的歷史遺留問題，2002年，經國家發改委批準，遼源率先開始實施采煤沉陷區生態修復工作。2011 年4 月，遼源市礦山地質環境恢復治理項目建設辦公室成立。在國家和吉林省一系列政策組合拳推動下，遼源市經過10 余年的綜合整治，陸續實施了燈塔鎮地面塌陷礦山地質環境恢復治理、仙人河老工業區污染土地治理、礦山濕地公園廢棄污染土地恢復治理、鳳鳴湖濕地保護建設等工程，區域生態修復取得了一定成效，但區域系統性生態修復和產業轉型發展仍缺乏有效應對措施。

3.2 現狀條件

遼源市北部采煤沉陷區緊鄰遼源市城區，是受煤炭資源開采影響最為嚴重的區域之一，占地面積34.03 km2，其中地面塌陷面積約20 km2。項目研究范圍約20 km2，南臨泰安大路，西、北至北環路，東臨人民大街。項目區交通便利，有尹遼高速公路、尹開高速公路、省道206、環城公路、泰安大路等，距離遼源火車站1.8 km，距離長春機場150 km。項目范圍內主要有燈塔鎮部分村莊和安家街道部分社區，常住人口約10.77 萬人。

項目區內土地利用類型以旱地、林地、工礦用地、農村宅基地等為主。地面沉降或塌陷形成眾多湖塘水體，主要有鳳鳴湖、鹿鳴湖、煙霞湖等。經生態治理，鹿鳴湖公園已成為周邊居民日常休閑觀光場所，現受地面沉陷地質災害的影響，湖堤、園路等出現沉降問題。其他湖體未開展生態保護和治理，生態環境較差。經過市政府多年開展礦山生態修復工作，項目范圍內尚遺留煙霞湖治理區和安家治理區亟須開展礦山修復。項目范圍內產業以種植業為主，有少量休閑旅游業分布，但處于小、散、弱的局面。

4 EOD 模式試點項目的實施意義

試點項目旨在解決采煤沉陷區多年以來存在的歷史遺留頑疾，修復沉陷區內生態環境，防范地質災害發生，同時引入關聯產業，發展社會經濟和改善居民生活條件，增加就業機會，提高居民收入，優化產業結構，使得生態環境的外部效益內部化，實現生態保護與產業升級融合發展，助力遼源市鄉村振興建設。

4.1 消除地質災害隱患，改善鄉村生態環境

按照“以自然演化、自然修復為主，結合人工修復，充分尊重自然規律，發揮自然恢復潛力”原則，對現狀礦山地質環境問題進行總體規劃、綜合治理，消除采空塌陷地質災害隱患，恢復受干擾地表植被系統。實施水系連通和生態修復，改善鳳鳴湖、鹿鳴湖、煙霞湖水質，修復生態系統，提升區域生態品質和價值，為鄉村振興發展提供良好的生態基底。

4.2 促進農業產業化發展，優化鄉村產業結構

聚焦產業發展，推動產業結構調整和完善，有效激發鄉村發展的內生動力。依托鄉村資源優勢，探索運用現代化、產業化手段經營傳統鄉村，發展特色產業，延伸產業鏈條，推動生態價值多點位多層次實現，通過植入生態農業、光伏產業、休閑體驗等新興業態，打造集有機農耕、文化體驗、鄉村生活為一體的產業融合發展模式。

4.3 創新多元化投融資模式，激發共同富裕新動能

探索多元化投融資模式，帶動鄉村共同富裕。EOD 模式下生態環境關聯度高、經濟發展帶動力強、經營收益好的產業開發為項目融資創造了條件［7］。充分借助政策性銀行“融資＋融智”的服務優勢，加強政銀合作，建立定期溝通協調機制和項目協同服務機制，強化項目謀劃包裝和信貸審批投放力度，以政策性銀行帶動商業銀行支持鄉村振興。建立特色產業項目，吸引社會資本注入，社會資本介入鄉村振興，不僅為鄉村建設注入資金，而且帶來了先進的理念、管理和技術，通過資本市場運作，實現農業項目增值收益，促進生產要素的城鄉流動。

5 生態治理與產業融合發展路徑

堅持生態環境優先，踐行綠色發展理念，以改善區域生態現狀、提高人民生活質量為根本，依托區域優勢，探索將生態環境治理與資源利用、產業開發有效融合，實現生態環境外部效益的內部化，將環境效益轉化為經濟效益、社會效益，實現鄉村價值的整體提升。

5.1 強化頂層設計，深化融合發展

加強頂層設計，做好區域項目規劃和產業策劃，優化區域采煤沉陷區生態修復規劃設計，謀劃與生態治理關聯性高、發展動能好、可持續性強的產業類項目。政府層面出臺促進生態環保與產業相融合的指導性意見，加強財政、稅收、土地、金融等支持性政策，加大對鄉村振興建設的支持。

項目依托現狀生態資源，以采煤沉陷區生態修復為基底，優化增加產業驅動要素，打造生態產業和文化旅游高地，構建生態農業、光伏產業、文旅等關聯性強的產業體系，從而促進鄉村產業結構優化與升級。

5.2 挖掘生態環境本底，提升生活品質及產業發展空間

采煤沉陷區生態環境脆弱，人民生活有待改善，產業結構有待提升。為妥善解決好這一矛盾，經過深入研判分析，確定了“生產、生活、生態”三生融合的發展道路。

堅持生態優先，修復采煤沉陷區生態基底。堅持生態惠民、生態利民、生態為民，讓人民群眾享受良好的生態環境。在生態筑底的基礎上，建設現代農業示范園、發展清潔能源及文旅度假示范基地等生態產業，實現產業生態化。關聯產業主要包括建設溫室大棚、綠色農產品加工倉儲物流中心等，積極引入新品種、新技術、新設施，建成現代農業設施配套齊全，產品品質優良的大棚果蔬生產基地；發展光伏產業，有效開發與利用當地豐富的光能資源；發展生態旅游等特色產業，充分挖掘當地生態優勢和文化底蘊。

5.3 推動一二三產業融合發展，優化鄉村產業結構

良好的生態環境與產業發展相輔相成。試點項目將生態發展貫穿于一二三產業融合發展各環節、產業興旺全過程。以生態發展引領產業融合，節約集約循環利用各類資源，優化農業產業布局、鼓勵清潔能源發展，融合休閑、旅游、文化等產業元素，努力構建產業綠色發展價值鏈，讓優良的生態環境資源化、有價值、可開發、增效益。

發展生態農業和高效農業。建設農光互補項目，采用高支架光伏基礎，上可光伏發電、下可農業種植，實現一二產業融合；同時農業產出的有機食品可直供文旅示范基地，有效降低農業生產的風險，提升項目內生價值。發展光伏產業，可為農業生產、文旅基地提供足夠的電力能源，實現電力能源的內部利用，建立綠色低碳能源體系。依托良好的生態區位，發展文旅產業，打造文化旅游景點。文旅示范基地的建設，將為特色農業和光伏產業吸引大量的旅游人口，增加項目整體的旅游觀光收入，同時帶動區域特色農產品的銷售與附加值的提升。

5.4 建立產業收益反哺機制，實現生態價值轉換

通過試點項目的實施，建立產業項目對生態治理項目的反哺機制，通過靈活的市場機制將環境效益轉化為經濟效益，將部分經營收益作為生態修復補償資金，使得生態修復產生的環境價值轉化為經濟價值，并實現生態環境外部效益內部化。由政府平臺公司采用招標等競爭方式擇優選擇社會資本方，共同成立項目公司，由項目公司全權負責項目的“投—融—建—管—運”一體化運作。將生態治理項目與產業發展項目融合實施，打通產業收益反哺生態環保投資的路徑。

6 結語

與傳統模式相比，EOD 模式下，強調以生態可持續發展為導向，通過山水林田湖草系統性治理，重構生態環境資源架構，重塑資源環境生態價值。通過挖掘生態修復后區域資源利用潛力及其經濟價值，創新回報機制。而鄉村振興為農村優越的生態資源與產業發展深度融合提供了難得的發展機遇，采用EOD 模式通過市場機制將生態系統服務轉化為經濟價值，將鄉村生態資源優勢轉化為產業優勢，破解了鄉村振興在投融資方面面臨的困境。