生活垃圾焚燒廠運營監管過程簡析

李佳謠

（中環智慧環境有限公司，北京 100029）

1 引言

我國各地相關行政主管部門都十分重視對焚燒廠建設、運營管理的監管，包括制定監管辦法，實施駐廠監管或委托第三方監管，目前已取得了較好的監管經驗和效果，如福建省住房和城鄉建設廳于2015 年2 月發布了《福建省生活垃圾焚燒廠運行維護、檢測監管及考核評價標準》，且每年組織行業專家對省內各焚燒廠的運行管理狀態進行考評，并針對其存在的問題發出整改通知。同時，各地方政府環衛管理部門也對焚燒廠實施監管, 但生活垃圾焚燒廠運營監管仍有改進提升的空間［1］。

生活垃圾焚燒廠運營監管主要是以規范生活垃圾焚燒廠的安全、可靠、環保運行，提高焚燒廠的運行水平，保障社會公眾利益為基礎，以技術適用、裝備可靠、安全保障、環境友好、節能減排、管理科學為基本原則。監管是要通過完善垃圾焚燒處理市場規則，規范市場行為，維護市場秩序，給運行主體提供公平的回報率，確保其合法權益，保證市政公用行業健康發展。本文以近年來關于焚燒廠運營監管的研究為基礎，主要闡述生活垃圾焚燒廠運營的監管內容、基本程序和監管考評項目的經驗做法，以期為監管從業人員及政府監管部門提供參考。

2 生活垃圾焚燒廠運營監管機構

生活垃圾焚燒廠運營監管機構主要是監管主體和運營主體（即監管客體）。監管主體是在政府依法向運行主體購買市政基礎設施服務的條件下，由行政主體或其委托獨立第三方承擔對運營主體合法合規的運營行為的監管，以達到規定的環境質量標準，協調對垃圾焚燒處理環境質量的監督管理責任或義務。

監管主體、運營主體和監管措施為監管體制的三要素，其中監管主體是指政府相關行政機構，其通過立法或其他法定形式被授予對監管者的監管權，其具有法律地位，屬于相對獨立的政府監管。監管主體的核心是監管機構的設置與定位。

垃圾焚燒運營主體是運營期內環境安全管理的責任主體，其依法接受政府為市政基礎設施購買的服務，承擔處理垃圾、控制污染物排放、節約資源能源的首要責任，并獲取相應的經濟回報。

監管主體和運營主體為互相支持的關系，共同保障監管質量，完成進度目標，確保項目規范安全運行，提升垃圾焚燒廠運營維護管理水平。

3 生活垃圾焚燒廠運營監管內容與程序

3.1 監管內容

垃圾焚燒廠項目運營監管的全過程涵蓋市場競爭秩序、特許經營授權、服務價格、設施建設、運營安全、設施維護、服務質量、環境質量、環境監測等。要以垃圾焚燒廠運營期監管為主，同時注重項目建設期監管，避免項目先天不足。相關部門的監管重點是垃圾焚燒廠垃圾處理服務質量和環境質量，必須明確監管指標、可監管指標、不必監管指標，避免干涉焚燒廠自身的質量控制。

根據建設部2005 年發布的《關于加強市政公用事業監管的意見》對垃圾焚燒廠建設運營監管內容作出的原則性規定，監管內容主要為法律法規監管、特許經營合同監管、運營行為監管、溫度等級監管、環境質量監管以及對投訴處理等。

3.1.1 法律法規監管

法律法規監管是指政府職能部門依據國家法律、行政法規對運營主體是否符合法合規，是否遵守承諾的責任進行監管。法律法規對運營主體建設運營的規定是多方面的，故而行政主體對運營主體的監管也是多方面的，如環保部門對各項污染物排放的監管、質監部門對規定設施質量的監管、稅務部門對納稅情況的監管、工商部門對注冊登記等的監管、社會保障部門對用工情況與職工社會保險情況的監管等。

監管機構則是依法對垃圾焚燒市場競爭秩序、市場進入與退出，對建設運營過程的安全生產、環境保護和環境衛生進行監管。法律法規監管具有如下特征：（1）對監管主、客體雙方都有法律效力。（2）實質是一種結果監管，是對運營主體在運營過程中遵守法律規定的結果進行監管。比如對垃圾焚燒廠煙氣凈化的監管，關注的是煙氣污染物是否達到國家規定的排放標準等。（3）法律法規監管具有單向懲罰性，表現為只有政府對運營主體具有如下懲罰性行為的權力：強制或行政處罰，包括罰款、責令停產、吊銷執照等。

3.1.2 特許經營合同監管

特許經營合同監管是監管機構對運營主體履行合同情況、提供合同約定服務的監管。政府為維護公共利益而組建監管機構，實施對特許經營合同執行情況的監管。

對特許經營合同的監管具有以下幾方面的特征：（1）約定監管。即監管的內容、形式、頻率等應根據法律法規和監管標準進行，超出范圍的不能作為監管的依據。（2）過程監管。即合同監管的實質是在垃圾焚燒項目建設運營過程中對合同遵守和履行過程的監管。（3）持續監管。即由于生活垃圾每天都在產生，每天都要持續進行收運和處理作業。（4）雙向懲罰性。特許經營合同監管的結果具有對違約方的懲罰措施，這種懲罰多表現為依據法律法規和特許經營合同，政府對運營主體違約行為具有警告及罰款權力，運營主體對政府違約行為具有行政訴訟權力，以及雙方都具有法律意義上的解除合同或終止合同的權力。

3.1.3 運營行為監管

運營行為監管是指監管機構對運營主體在市場準入和建設運營全過程中，不以營利為唯一目標，而是以社會公共利益為重要經營目標，解決市場失靈問題。監管機構需要對市場準入行為進行審查；對主設備采購合同的技術條件與承諾建設水平的符合性進行核查；協助政府財政部門對項目概預算進行審核；參加項目啟動試運營、竣工驗收工作，以促進垃圾焚燒廠建設正常進行。在運營期間，遵循謹慎工程和運營慣例，建立健全垃圾焚燒廠運行操作規程及突發事件應急措施，保證按規定可接受垃圾量的清潔焚燒，實現焚燒設施正常運轉、正常維護及必要的更新，實現安全運行，對質量控制方案與執行情況進行監管。運營主體誠信、公開、規范運營；準確發布運營信息，保證公眾的知情權。

3.1.4 溫度等級監管

溫度等級是確保垃圾焚燒廠安全、可靠運行的基本要求之一。從監管角度看，一要控制好爐膛主控溫度，即爐膛溫度達到850 ℃時，高溫煙氣停留時間不低于2 s，以保證二 英類高溫分解；二要控制好在進入對流受熱面前的溫度不高于650 ℃，避免高溫結渣及腐蝕；三是要根據運行狀態控制好省煤器出口的排煙溫度在180～220 ℃，保證后續煙氣凈化系統正常運行，避免低溫腐蝕［2-3］。從運營角度看，運營管理人員還要監控其他許多參數，以保持全廠處于穩定運行狀態，控制垃圾焚燒爐的正常燃燒與避免積灰、結渣、腐蝕、爆管等現象，確保穩定的蒸汽參數和最佳處理效果。

一般監管內容包括：安全管理制度與執行狀況，運營過程中是否存在安全隱患；爐渣熱灼減率及處理率；廠區與作業區衛生環境；焚燒生產線停產檢修情況；鍋爐受熱面清灰情況；汽輪發電機維護檢修狀況；全廠發電與上網電量。對下列項目要實施重點監管：進廠垃圾稱重記錄與報表，汽車衡的年度校驗；鍋爐、壓力容器與特種設備的定期檢驗；卸料與儲存系統、滲濾液收集池與收集溝道的安全措施；水冷壁與受熱面管壁腐蝕深度的定期測量；防鍋爐缺水與蒸汽超溫超壓措施；儀表指示值、自檢儀表準確度的定期現場校準；設施處理能力、運行可靠性，運行故障或終止運行情況；垃圾焚燒爐的起爐和停爐；爐膛主控溫度、鍋爐出口煙氣含氧量、爐排漏渣率、儀表與控制裝置投入率等。

3.1.5 環境質量監管

環境質量監管是為了在垃圾焚燒廠運營中，確保焚燒煙氣、惡臭、飛灰、滲濾液及噪聲有效控制與達標排放。其中包含了如下幾層含義：其一，要以國家標準和環評批復指標為底線，在此基礎上制定確保達標的企業控制指標。其二，采用適宜的工藝與設備，保證設備性能符合排放指標和系統可靠運行的要求，同時要注重安裝質量。其三，提升運營水平，包括摸索出符合煙氣污染物特性的，符合規定質量的熟石灰、活性炭、尿素或氨水等還原物質的消耗量；定期對系統設備、儀表進行維護，保證檢測數據的真實性。

對焚燒廠運營的環境質量應實施重點監管，包括：環境管理體系、監測計劃及各項環保措施的有效性；各環保監測點及檢測儀表與定期校驗情況；各項污染物排放量與排放值；煙氣凈化中和劑、吸收劑和吸附劑的質量與消耗量；煙氣在線監測系統運行狀態；爐膛溫度及煙氣污染物排放濃度監測儀器的校驗和標定；飛灰處理與處置的可追溯性；滲濾液處理量與指標；廠區與作業區的惡臭控制。

3.1.6 投訴處理

監管機構處理投訴時應當依法、公正、及時。應向社會公布投訴電話、電子信箱、投訴接待的時間和地點、查詢投訴事項進展及結果的方式等相關事項。應按規定的行政程序，在規定日期內作出是否受理投訴事項決定。對受理的投訴事項進行登記、編號，對不予受理的向投訴人說明理由。

3.2 監管的基本程序

3.2.1 構建監管體系

構建監管體系的工作主要包括：組建監管機構，落實組織機構、監管人員、委托第三方監管單位，制定監管職責、范圍、權利和義務，監管人員的責任與自律手冊以及信息公開、公眾參與、監管經費管理等；編制監管細則或監管手冊，內容包括監管標準、檢查考核實施方案、考核評價體系等。

3.2.2 制定考核評價標準

考核評價標準是開展監管工作的基礎，其需要根據監管機構的職能與監管內容并參照生活垃圾焚燒廠的監管標準，由監管機構負責制定，報上級主管部門批準后實施。考核評價標準應保障監管標準的易操作性，明晰監管點、判別依據、監管結果、監管結果響應情況。

監管標準一般采用多級細化實現垃圾焚燒廠的全過程監管，需達到80%以上量化評價指標，盡可能排除主觀因素。評價標準重點在環境質量、溫度等級、安全運行、能效分析、節能減排等方面。監管標準應能全面、準確反映垃圾焚燒廠運營狀況，起到促進焚燒廠提高運營管理水平的作用。

3.2.3 建立監管日志制度

監管日志是將當日監管工作內容簡要記錄下來，如對試驗、維護、檢修、缺陷、設備異動及處理的監督記錄，技術與安全狀況分析監督記錄，整改復查情況，消耗物料的監督記錄，復查情況反饋日報，簽收文件記錄等。記錄當日監管人員需簽字。

3.2.4 日常監管的一般工作程序

（1）制定監管計劃。根據年度監管工作計劃，制定月度監管工作計劃，確定每周按工作重要等級（如A 級為重要緊急、B 級為緊急不重要、C 級為重要不緊急、D 級為不緊急不重要）需完成的工作內容，擬定每天現場重點巡查的內容。

（2）組織巡查。監管人員應每天進行現場巡查，重點巡查垃圾燃燒狀態、煙氣及排放口在線檢測設備工作狀態、渣池內的爐渣燃燼狀態、飛灰處理處置狀態、滲濾液處理情況、惡臭與噪聲感官、廠內和作業區環境以及設備運行、維護、定檢、非正常停爐等狀態、發電與供電狀態等。

（3）運行狀態量化分析。根據運營單位日、月報表數據作出運行可靠性、經濟性、環保性分析，查清非正常運行工況出現的問題原因和責任單位；發生的一般人員、設備、環保等事故，可組織相關專家會審，提出整改要求；重大事故需要配合安監等部門處理，不得自行處理。

（4）分析通報。編寫監管工作月報，報告內容主要包括：①基本運營狀態與運營數據情況。包括垃圾焚燒與發電情況；爐膛主控溫度日變化曲線，爐渣、飛灰、滲濾液、污水處理情況；煙氣污染物控制情況；油、石灰、活性炭、氨水或尿素等主要物料消耗情況。②存在運營問題與缺失，計劃與非計劃停爐停機情況。③其他重要活動。具體報告內容可按如下邏輯編制：月度運營基本情況、監管工作概述、本月工作紀要、設施設備運營檢查維修狀態、運營數據匯總分析、運營相關計劃審查結果、其他工作執行成果及月報附件等。

（5）月度監管會議。每月月底前召開監管辦公會，對當月監管巡查情況進行分析，針對共性問題和熱點難點問題，研究解決措施。綜合分析結果以巡查監管月報的形式報送相關職能部門。

（6）運營主體一般于每年1 月將本年度的設施檢修計劃、維護保養計劃及安全操作規程報監管機構審查批準后，按照已批準的檢修計劃，采取計劃檢修與過程檢修相結合的方法實施檢修工作。檢修計劃確需變更的，須重新報監管機構批準。

（7）監管機構初審運營主體年度運營成果報告書、年度財務決算報告書與經營發展規劃報告書提交上級主管部門復審，復審時可召集政府監管部門代表、企業代表、相關專家、公眾代表等人員共同審議。

（8）督促整改與跟蹤復查。對反饋的整改情況進行復查，對未整改或整改不符合要求的問題進入第二輪抄告、整改程序，送各有關職能部門，并納入相關的評比考核內容，作為扣分因素。

（9）建立監管日志和檔案制度。每日進行監管日志記錄；對接收的文件及時歸檔。

3.2.5 運營期間的監管形式

運營期間的監管形式分為書面監管、在線監管、現場檢查、運營主體自查與考核評價，見表1。

4 生活垃圾焚燒廠運營監管考核評價項目與方法

4.1 考核評價主要項目

4.1.1 運營績效

各項運營管理制度建立與執行；安全管理體系建立與執行，安全隱患排查與管控；環境管理體系建立與執行，監測計劃及各項環保措施；健康管理體系建立與執行，宣傳教育情況；各項運營技術資料歸檔；對汽車衡、鍋爐、壓力容器、特種設備定期檢驗，煙氣監測儀器校驗與標定，定期現場校準儀表的指示值、自檢儀表的準確度等。

4.1.2 年度運營成果

進廠垃圾量、焚燒垃圾量；爐膛主控溫度；鍋爐出口煙氣含氧量；爐排漏渣率；爐渣產生量與熱灼減率；飛灰產生量與處理處置的可追溯性；滲濾液處理量與處理指標；發電量、上網電量與廠用電率；氫氧化鈣、活性炭、尿素或氨水的質量與消耗量；各項煙氣污染物與二 英排放指標、惡臭與噪聲排放指標；焚燒線年運行小時、焚燒線年利用小時、發電設備年利用小時、焚燒爐負荷率；儀表與控制裝置的投入率；計劃檢修時數、非計劃檢修時數等。

4.1.3 日常監管檢查

運營日報、月報按期上報，進廠垃圾稱重記錄，運行報表審查；污染物抽查；卸料與儲存系統及滲濾液池與收集溝道的安全措施；設施處理能力以及運營故障或終止運營工況，鍋爐受熱面清灰情況，對水冷壁與受熱面管壁腐蝕深度定期測量，防鍋爐缺水與蒸汽超溫超壓措施；煙氣在線監測系統運行狀態；飛灰處理與處置的可追溯性；惡臭控制；應急預案的執行；廠區與作業區的環境衛生；質監、環保、消防、審計等部門依法依規核查等情況。

4.1.4 不定期核查情況

由政府相關部門組織或委托相關方對垃圾焚燒廠運營情況進行不定期核查，監管機構需要對垃圾焚燒廠的運營情況進行不定期檢驗核查的評價。

4.2 考核評價方法

考核評價的依據包括權威部門、第三方機構監測報告和數據；現場拍攝的照片或錄像資料；監管人員的現場記錄；經監管機構核實的居民監督員的監督記錄；監管機構與運營主體的共同監測結果；分散控制系統（DCS）運行記錄；在線連續監測系統（CEMS）記錄與其他證明材料。

考核評價可按各評價項目權重制定監管考核評分表，采取百分制打分辦法。例如，我國某垃圾焚燒廠2013 年度的考核評價權重采取：運營績效占25%、運營成果占40%、日常監管核查占20%、不定期核查占15%。

4.3 考核評價結果

對考核評價中的亮點可采取適當獎勵等激勵措施，對存在的問題發出整改通知，并限期整改。

5 結語

目前，國內有些地區制定了地方生活垃圾焚燒廠監管內容與評價標準，但監管工作在實際運行中仍存在一些難點，需要行業內的相關單位和人員共同努力，進一步提高監管工作水平，提升監管效率。