示范區(qū)：打破行政邊界 共促互聯(lián)互通

高等學(xué)校校際學(xué)分互認(rèn)、醫(yī)院檢驗(yàn)報(bào)告互聯(lián)互通互認(rèn)、跨區(qū)域項(xiàng)目許可聯(lián)合辦理、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一……地跨兩省一市的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的居民將享受到更多同城化的服務(wù)和科技創(chuàng)新融合發(fā)展的成果。

3月27日、29日，滬蘇浙人大常委會(huì)分別表決通過了《促進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》（以下簡稱《條例》），并于5月1日起在三地同步施行。這個(gè)綜合性、創(chuàng)制性的區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目對于解決跨區(qū)域治理中的“不一致、不協(xié)調(diào)”問題，推進(jìn)示范區(qū)更高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

明確執(zhí)委會(huì)職責(zé)，完善跨域建設(shè)體制機(jī)制

推進(jìn)一體化示范區(qū)建設(shè)離不開強(qiáng)有力的區(qū)域治理體制機(jī)制。《條例》總結(jié)示范區(qū)建設(shè)四年多來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過“明晰職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)”，確保示范區(qū)“不破行政隸屬、打破行政邊界”的治理框架運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

明確執(zhí)委會(huì)職責(zé)。《條例》確立了執(zhí)委會(huì)是示范區(qū)理事會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和示范區(qū)開發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的法律地位，明確執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、支持政策的研究擬訂和推進(jìn)實(shí)施；聯(lián)合兩區(qū)一縣人民政府行使示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)國土空間詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃除外）的審批權(quán)。在2020年《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》（以下簡稱《示范區(qū)決定》）基礎(chǔ)上，《條例》將執(zhí)委會(huì)行使跨區(qū)域投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案管理權(quán)的范圍由先行啟動(dòng)區(qū)擴(kuò)大至示范區(qū)全域；明確執(zhí)委會(huì)可以在職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件，便于其履行職責(zé)、推進(jìn)相關(guān)工作。此外，《條例》還設(shè)置了“國家和本市確定的其他職責(zé)”這一兜底性條款，并明確“市人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)示范區(qū)建設(shè)實(shí)際，依法將有關(guān)市級(jí)管理權(quán)限授權(quán)或者委托執(zhí)委會(huì)行使”，這些規(guī)定都為未來執(zhí)委會(huì)更好地行權(quán)履職預(yù)留了空間。

強(qiáng)化示范區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制。示范區(qū)地跨兩省一市，涉及三級(jí)八方政府，建立強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制至關(guān)重要。在審議時(shí)，市人大財(cái)經(jīng)委和有的委員對此事項(xiàng)十分關(guān)注，提出了相關(guān)的意見建議。《條例》充分吸納各方意見建議，在《示范區(qū)決定》基礎(chǔ)上，增加了市人民政府會(huì)同江蘇省、浙江省人民政府研究解決示范區(qū)建設(shè)中的重大問題的職責(zé)，示范區(qū)理事會(huì)建立協(xié)同督辦機(jī)制的職責(zé)，執(zhí)委會(huì)與兩區(qū)一縣建立定期會(huì)商機(jī)制的職責(zé)。這些規(guī)定將有利于推動(dòng)解決重大問題、推動(dòng)重大改革落地、推動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。

完善行政機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制。在與執(zhí)委會(huì)共赴兩區(qū)一縣交界處調(diào)研時(shí)，基層群眾和相關(guān)工作人員提出，“交界處”往往犬牙交錯(cuò)，“你中有我、我中有你”，希望三地可以開展協(xié)同管理。《條例》吸收這一建議，明確三地有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以建立區(qū)域合作機(jī)制，對示范區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)督管理、城市管理、漁業(yè)漁政等方面的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同管理。

此外，《條例》還明確兩省一市建立示范區(qū)統(tǒng)計(jì)制度與統(tǒng)計(jì)工作協(xié)作機(jī)制、探索建立財(cái)稅分享機(jī)制，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以就示范區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、項(xiàng)目合作、設(shè)施共建、平臺(tái)互通、信息共享等事項(xiàng)簽署相關(guān)合作協(xié)議。

一張藍(lán)圖繪到底，完善示范區(qū)國土空間治理機(jī)制

示范區(qū)成立以來，兩省一市共同建立跨省域統(tǒng)一編制、聯(lián)合報(bào)批、共同實(shí)施的規(guī)劃管理體制，構(gòu)建了包括示范區(qū)總體規(guī)劃、先行啟動(dòng)區(qū)總體規(guī)劃、若干專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃在內(nèi)的“1+1+N+X”國土空間規(guī)劃體系。《條例》貫徹落實(shí)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）的要求，進(jìn)一步完善示范區(qū)國土空間治理機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接，突出規(guī)劃的系統(tǒng)性、引領(lǐng)性，完善示范區(qū)空間布局，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)管理。

明確規(guī)劃編制實(shí)施要求及銜接機(jī)制。《條例》規(guī)定兩省一市加強(qiáng)規(guī)劃編制、土地利用、項(xiàng)目建設(shè)的跨區(qū)域協(xié)同和有機(jī)銜接，共同組織編制、完善、報(bào)批示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃、跨區(qū)域的國土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、定期評(píng)估和及時(shí)維護(hù)制度，落實(shí)全過程管理。

建立總規(guī)劃師制度。《條例》總結(jié)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)水鄉(xiāng)客廳總規(guī)劃師制度實(shí)施方案（試行）》施行以來的經(jīng)驗(yàn)，明確執(zhí)委會(huì)可以在水鄉(xiāng)客廳等重點(diǎn)區(qū)域探索建立總規(guī)劃師制度，對相關(guān)規(guī)劃編制和建設(shè)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)提供第三方專業(yè)咨詢和技術(shù)支持，提高規(guī)劃、決策的科學(xué)性。

規(guī)范土地利用管理。嚴(yán)格落實(shí)國土空間分區(qū)分類用途管制，兩省一市優(yōu)先保障示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)，統(tǒng)籌安排重點(diǎn)項(xiàng)目和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地指標(biāo)。示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)由執(zhí)委會(huì)統(tǒng)籌使用。

制定示范區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄。《條例》明確兩省一市按照國家規(guī)定，聯(lián)合制定示范區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄。執(zhí)委會(huì)與有關(guān)部門建立跨區(qū)域投資項(xiàng)目的監(jiān)管銜接工作機(jī)制，優(yōu)化投資審批服務(wù)。示范區(qū)內(nèi)施行統(tǒng)一的企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄，有利于降低跨區(qū)域投資的制度成本，營造無差異、便利化的區(qū)域投資環(huán)境。

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)共通。《條例》明確兩省一市共同推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，打造“公共交通一張網(wǎng)”。加強(qiáng)示范區(qū)電力、水利、燃?xì)狻⒐┡潘⒔煌ā⑼ㄐ啪W(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立跨區(qū)域一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。

全面落實(shí)“三統(tǒng)一”制度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治

生態(tài)綠色是示范區(qū)底色，《條例》通過推動(dòng)示范區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)一把尺，監(jiān)測一張網(wǎng)”，協(xié)力解決示范區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中不一致、不協(xié)調(diào)等問題。

《條例》明確兩省一市建立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制。推進(jìn)監(jiān)測數(shù)據(jù)信息共享、結(jié)果互認(rèn)，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，在示范區(qū)落實(shí)“三統(tǒng)一”（生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一）制度。支持示范區(qū)實(shí)施聯(lián)合河湖長制，協(xié)調(diào)統(tǒng)一太浦河、淀山湖、元蕩、汾湖等主要水體的環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制和評(píng)估考核制度，加強(qiáng)跨界水體共保聯(lián)治。支持在示范區(qū)建立固體廢物污染環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。統(tǒng)籌規(guī)劃編制、設(shè)施建設(shè)等工作，提高固體廢物的源頭減量和綜合利用水平。

此外，《條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境制度管控、生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)、綠色認(rèn)證和降污排碳等內(nèi)容。

堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，推進(jìn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合

習(xí)近平總書記在上海主持召開深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。《條例》貫徹落實(shí)這一部署，在第三十七條“科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合”中，明確支持高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體深化產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，推動(dòng)示范區(qū)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合；支持示范區(qū)聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)實(shí)施聯(lián)合攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目，開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，推廣應(yīng)用科技成果。這條為示范區(qū)推進(jìn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供了行動(dòng)指南。

針對創(chuàng)新發(fā)展，《條例》明確了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合、創(chuàng)新平臺(tái)、金融支持、人才流動(dòng)等規(guī)定，鼓勵(lì)并推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)學(xué)研合作和跨區(qū)域協(xié)同。這些條款有利于促進(jìn)示范區(qū)高端要素集聚。

保護(hù)和傳承江南水鄉(xiāng)文化，支持文商旅體融合發(fā)展

示范區(qū)范圍內(nèi)的青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣（以下簡稱兩區(qū)一縣），山水相近，人文相親，環(huán)境優(yōu)美，孕育了獨(dú)特的江南水鄉(xiāng)文化。《條例》專設(shè)第六章“江南水鄉(xiāng)文化”，對弘揚(yáng)江南水鄉(xiāng)人文傳統(tǒng)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承利用等方面問題作出了規(guī)定。

嘉善縣西塘、吳江區(qū)同里、青浦區(qū)朱家角等多座知名古鎮(zhèn)坐落于示范區(qū)，《條例》明確執(zhí)委會(huì)會(huì)同兩區(qū)一縣人民政府依托區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制，推進(jìn)古鎮(zhèn)整體性保護(hù)和聯(lián)合申遺，開展江南水鄉(xiāng)文化的保護(hù)和傳承工作。

《條例》鼓勵(lì)展示江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)獨(dú)特的文化內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)活態(tài)傳承。具體包括鼓勵(lì)、支持單位和個(gè)人開展傳統(tǒng)戲曲、音樂表演活動(dòng)，傳承傳統(tǒng)工藝，挖掘名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落歷史文化價(jià)值；鼓勵(lì)在江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)居住、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等。

為繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承工作，《條例》專門對加強(qiáng)國際、國內(nèi)交流合作，支持示范區(qū)開展江南水鄉(xiāng)文化相關(guān)文藝作品創(chuàng)作和文化產(chǎn)品開發(fā)，推進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展作出了規(guī)定。

為塑造“江南味、國際范、水鄉(xiāng)韻、田園風(fēng)”的文旅形象，《條例》對推動(dòng)古鎮(zhèn)群落文化休閑和旅游資源的聯(lián)動(dòng)開發(fā)，支持文商旅體融合發(fā)展作了規(guī)定。

聯(lián)合編制公共服務(wù)項(xiàng)目清單，推進(jìn)共建共享

《總體方案》明確要求示范區(qū)加強(qiáng)區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和制度銜接。以國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單及兩省一市清單為基礎(chǔ)，加強(qiáng)清單內(nèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、制度的對接和統(tǒng)籌。《條例》用專章形式，對示范區(qū)內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)定。

《條例》明確編制共建共享公共服務(wù)項(xiàng)目清單。要求執(zhí)委會(huì)會(huì)同兩區(qū)一縣政府編制共建共享公共服務(wù)項(xiàng)目清單并動(dòng)態(tài)更新，推進(jìn)衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、教育、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域公共服務(wù)共建共享。明確支持示范區(qū)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，開展教師一體化培養(yǎng)，建立智庫共享、課程共建、名師聯(lián)訓(xùn)、品牌聯(lián)建機(jī)制，共建優(yōu)質(zhì)教育資源庫。推進(jìn)職業(yè)教育一體化工作，開展跨省域職業(yè)教育人才培養(yǎng)。推進(jìn)高等學(xué)校校際學(xué)分互認(rèn)、教師交流。推進(jìn)醫(yī)療保障同城化，實(shí)行示范區(qū)內(nèi)異地就醫(yī)免備案直接結(jié)算，推動(dòng)醫(yī)療保障經(jīng)辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一，推行醫(yī)保電子憑證一碼通。推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)作，建立跨區(qū)域醫(yī)療資源共享機(jī)制，促進(jìn)醫(yī)師跨區(qū)域多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，推進(jìn)影像資料、檢驗(yàn)報(bào)告互聯(lián)互通互認(rèn)。推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)合作，支持建設(shè)康養(yǎng)基地，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和長期護(hù)理保險(xiǎn)異地結(jié)算，為異地養(yǎng)老提供便利。推動(dòng)多領(lǐng)域同城化服務(wù)，以社會(huì)保障卡為載體，在交通出行、旅游觀光、文化體驗(yàn)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、金融服務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)同城化服務(wù)。

加強(qiáng)法治保障，服務(wù)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)上指出，必須從體制機(jī)制上打破地區(qū)分割和行政壁壘，為一體化發(fā)展提供制度保障。《條例》有力貫徹落實(shí)這一部署，設(shè)置多個(gè)條款，在立法、執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“不破行政隸屬、打破行政邊界”，更好地服務(wù)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

立法保障。《條例》第五十四條明確兩省一市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府可以根據(jù)示范區(qū)建設(shè)的需要，決定就特定事項(xiàng)在示范區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章部分規(guī)定。因推行制度創(chuàng)新、重大改革等舉措，需要在示范區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章部分規(guī)定的，執(zhí)委會(huì)可以向兩省一市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者人民政府提出建議。

行政許可的跨區(qū)域委托。在跨區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)中，《條例》第十四條明確兩省一市可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，委托任何一方實(shí)施行政許可，這將提升跨域項(xiàng)目的審批效率。同時(shí)，《條例》明確了跨區(qū)域項(xiàng)目許可的聯(lián)合辦理、集中辦理制度。

許可證件、資質(zhì)資格的跨區(qū)域互認(rèn)通用。《條例》第五十六條明確支持示范區(qū)通過信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、簡化審批流程等方式，探索生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)許可證件、資質(zhì)資格等跨區(qū)域互認(rèn)通用。這條為示范區(qū)內(nèi)打破地方保護(hù)和市場分割，營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境提供了制度遵循和探索路徑。

執(zhí)法協(xié)同。《條例》第五十七條明確兩區(qū)一縣行政機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)資料，經(jīng)審核符合證據(jù)要求的，兩區(qū)一縣其他行政機(jī)關(guān)可以作為行政執(zhí)法證據(jù)使用。第五十八條明確兩省一市在示范區(qū)探索推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)統(tǒng)一，推動(dòng)示范區(qū)內(nèi)類別、性質(zhì)、情節(jié)相同或者相近事項(xiàng)處理結(jié)果基本一致。