淺談土地儲備工作中存在的問題及法治規范途徑

劉衛蘋

土地儲備工作是指各級人民政府依照法定程序，在批準權限范圍內，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲存或前期開發整理，并向社會提供各類建設用地的行為。當前，土地儲備管理工作中面臨一些問題與困難，尤其是依法規范和推進土地儲備工作，尚有許多值得深入研究的問題。

一、土地儲備工作的重要意義

土地儲備制度在國外已有上百年的歷史。適合我國國情的土地收購儲備制度源于上海，成熟于杭州，短短兩三年時間就發展到了全國，到目前全國已有80%以上的市、縣建立了土地收購儲備制度，在建設與經營城市等方面發揮了顯著的作用。實踐證明，做好土地儲備工作，對于保障糧食供給的穩定性和安全性，促進農業可持續發展，促進農村土地集約利用，推動城鄉一體化發展，實現農業農村現代化具有重要意義。從現階段看，其作用體現在：一是充分發揮政府在土地市場中對資源配置的宏觀調控作用；二是有利于土地資源的集約利用和經濟的可持續發展，從長遠利益著眼，能有效落實城市總體規劃；三是培育和規范土地市場，優化房地產市場投資環境；四是盤活企業存量土地資產，服務城市企業改革；五是防止國有土地資產流失，集聚城市建設資金。

二、當前土地儲備工作存在的主要問題

（一）配套法律法規體系不完善。目前，我國沒有一部全國性的法律來規范土地儲備行為，2007年國土資源部、中國人民銀行等部委聯合頒布了《土地儲備管理辦法》，但這僅僅是一部部門規章，從法的效力和位階層次上講仍然較低，實踐中如果出現與相同位階的法律相沖突的問題，將不利于土地儲備制度的實施。由于我國尚未出臺關于土地儲備的全國性法律，導致監督體系缺失，同時關于法律責任和追責的規定也僅僅存在于地方政府規章的層面，法的約束力作用有限，實踐中無法保障制度實施和良好運行。

（二）監督體系缺失產生權力“尋租”空間。相應的監督監管制度建設比較滯后，立法監督也尚未形成。土地作為一種價值巨大的資產，在人地矛盾日益緊張的今天更是緊缺的重要資源，一些不法土地開發商為了獲得土地，鋌而走險采取非法手段，加上個別地區一些領導人員自律性差，從而產生權力“尋租”行為。

（三）土地儲備資本保障不充足。在土地收儲實際運行過程中，是以很大的收儲資金為前提的，而現行政策下，土地儲備資金來源只有財政撥款和土地儲備專項債券兩種渠道。2020年國家停發債券以來，出現資金短缺、土地收儲步履艱難的狀況：一是土地儲備債券停發后，土地儲備項目資金主要來源于土地出讓收入和國有土地收益基金安排資金，少量來源于往年結轉資金和其他財政資金；二是土地財政收入減少，導致財政可支付的儲備預算資金規模及撥付時限等，難以滿足土地收儲實際需求。

（四）土地儲備監測監管系統功能有待完善。土地儲備監測監管系統升級后，明確了各類開發區（園區）管委會、國有平臺公司、基層政府或相關單位可以向所在地自然資源部門申請填報數據，但目前有個別填報單位賬號中沒有開放填報項目管理權限。此外，監管系統要求年度計劃、項目、地塊強制關聯，但在實際工作中受用地指標、征地補償、資金籌措等多方面影響，部分市縣土地收儲工作存在不確定性，造成年度計劃、項目和地塊在實際執行中發生偏離。

三、完善我國土地儲備制度的法治途徑探討

（一）提高土地儲備制度的法律位階層次。為了保障土地儲備制度順利施行，建議制定一部專門規范土地儲備制度的全國性法律，使土地儲備制度也成為一項全國性的統一制度，并且以全國性法律的形式規范土地儲備制度的各個環節，使土地收購、土地儲備和土地出讓等實體和程序內容都有章可循，為整個制度運作提供法律保障。

（二）建立相應的土地儲備法律責任制度。法律責任是一部完整法律的必備部分，確定法律責任也是體現法律具有國家強制性的體現，因此在制定土地儲備法律中明確相應的法律責任問題是很有必要的。土地儲備中的法律責任就是違反土地儲備的法律規定后所要承擔的經濟上或人身自由上的不利法律后果。堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，保證土地儲備制度成為促進經濟社會發展的有效手段和方法。

（三）完善土地儲備方面的投融資法律制度和政策機制。探索引導社會資本等多元化的土地儲備資金保障方式，拓寬土地儲備資金來源渠道。如：從省級層面出臺相關政策文件，明確“片區開發”的招商引資程序、實施管理、回報機制等內容，市、縣可探索制訂與之相配套的、符合實際的、可行的地方性政策文件，最大程度吸引社會資本。同時，社會資本的資金支付應納入政府財政預算內，引入片區開發項目，需具有一定的經營收益內容，純公益性項目應由政府財政資金建設，避免產生新增地方債務問題。

（四）完善監管系統功能。在完善法律制度體系的基礎上，不斷加強監管系統建設。開放各類開發區（園區）管委會、國有平臺公司、基層政府或相關單位填報項目管理的權限，在監管系統中另外設置適時更新模塊，隨機更新模塊與年度計劃、項目相關聯，實際收儲總面積、總資金超出計劃時，按照原審批程序報批、備案。