淺談土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題及法治規(guī)范途徑

劉衛(wèi)蘋

土地儲(chǔ)備工作是指各級(jí)人民政府依照法定程序，在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開(kāi)發(fā)整理，并向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。當(dāng)前，土地儲(chǔ)備管理工作中面臨一些問(wèn)題與困難，尤其是依法規(guī)范和推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作，尚有許多值得深入研究的問(wèn)題。

一、土地儲(chǔ)備工作的重要意義

土地儲(chǔ)備制度在國(guó)外已有上百年的歷史。適合我國(guó)國(guó)情的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度源于上海，成熟于杭州，短短兩三年時(shí)間就發(fā)展到了全國(guó)，到目前全國(guó)已有80%以上的市、縣建立了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，在建設(shè)與經(jīng)營(yíng)城市等方面發(fā)揮了顯著的作用。實(shí)踐證明，做好土地儲(chǔ)備工作，對(duì)于保障糧食供給的穩(wěn)定性和安全性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。從現(xiàn)階段看，其作用體現(xiàn)在：一是充分發(fā)揮政府在土地市場(chǎng)中對(duì)資源配置的宏觀調(diào)控作用；二是有利于土地資源的集約利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著眼，能有效落實(shí)城市總體規(guī)劃；三是培育和規(guī)范土地市場(chǎng)，優(yōu)化房地產(chǎn)市場(chǎng)投資環(huán)境；四是盤活企業(yè)存量土地資產(chǎn)，服務(wù)城市企業(yè)改革；五是防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，集聚城市建設(shè)資金。

二、當(dāng)前土地儲(chǔ)備工作存在的主要問(wèn)題

（一）配套法律法規(guī)體系不完善。目前，我國(guó)沒(méi)有一部全國(guó)性的法律來(lái)規(guī)范土地儲(chǔ)備行為，2007年國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行等部委聯(lián)合頒布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，但這僅僅是一部部門規(guī)章，從法的效力和位階層次上講仍然較低，實(shí)踐中如果出現(xiàn)與相同位階的法律相沖突的問(wèn)題，將不利于土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施。由于我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法律，導(dǎo)致監(jiān)督體系缺失，同時(shí)關(guān)于法律責(zé)任和追責(zé)的規(guī)定也僅僅存在于地方政府規(guī)章的層面，法的約束力作用有限，實(shí)踐中無(wú)法保障制度實(shí)施和良好運(yùn)行。

（二）監(jiān)督體系缺失產(chǎn)生權(quán)力“尋租”空間。相應(yīng)的監(jiān)督監(jiān)管制度建設(shè)比較滯后，立法監(jiān)督也尚未形成。土地作為一種價(jià)值巨大的資產(chǎn)，在人地矛盾日益緊張的今天更是緊缺的重要資源，一些不法土地開(kāi)發(fā)商為了獲得土地，鋌而走險(xiǎn)采取非法手段，加上個(gè)別地區(qū)一些領(lǐng)導(dǎo)人員自律性差，從而產(chǎn)生權(quán)力“尋租”行為。

（三）土地儲(chǔ)備資本保障不充足。在土地收儲(chǔ)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，是以很大的收儲(chǔ)資金為前提的，而現(xiàn)行政策下，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源只有財(cái)政撥款和土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券兩種渠道。2020年國(guó)家停發(fā)債券以來(lái)，出現(xiàn)資金短缺、土地收儲(chǔ)步履艱難的狀況：一是土地儲(chǔ)備債券停發(fā)后，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資金主要來(lái)源于土地出讓收入和國(guó)有土地收益基金安排資金，少量來(lái)源于往年結(jié)轉(zhuǎn)資金和其他財(cái)政資金；二是土地財(cái)政收入減少，導(dǎo)致財(cái)政可支付的儲(chǔ)備預(yù)算資金規(guī)模及撥付時(shí)限等，難以滿足土地收儲(chǔ)實(shí)際需求。

（四）土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)功能有待完善。土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)升級(jí)后，明確了各類開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)、國(guó)有平臺(tái)公司、基層政府或相關(guān)單位可以向所在地自然資源部門申請(qǐng)?zhí)顖?bào)數(shù)據(jù)，但目前有個(gè)別填報(bào)單位賬號(hào)中沒(méi)有開(kāi)放填報(bào)項(xiàng)目管理權(quán)限。此外，監(jiān)管系統(tǒng)要求年度計(jì)劃、項(xiàng)目、地塊強(qiáng)制關(guān)聯(lián)，但在實(shí)際工作中受用地指標(biāo)、征地補(bǔ)償、資金籌措等多方面影響，部分市縣土地收儲(chǔ)工作存在不確定性，造成年度計(jì)劃、項(xiàng)目和地塊在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)生偏離。

三、完善我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的法治途徑探討

（一）提高土地儲(chǔ)備制度的法律位階層次。為了保障土地儲(chǔ)備制度順利施行，建議制定一部專門規(guī)范土地儲(chǔ)備制度的全國(guó)性法律，使土地儲(chǔ)備制度也成為一項(xiàng)全國(guó)性的統(tǒng)一制度，并且以全國(guó)性法律的形式規(guī)范土地儲(chǔ)備制度的各個(gè)環(huán)節(jié)，使土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備和土地出讓等實(shí)體和程序內(nèi)容都有章可循，為整個(gè)制度運(yùn)作提供法律保障。

（二）建立相應(yīng)的土地儲(chǔ)備法律責(zé)任制度。法律責(zé)任是一部完整法律的必備部分，確定法律責(zé)任也是體現(xiàn)法律具有國(guó)家強(qiáng)制性的體現(xiàn)，因此在制定土地儲(chǔ)備法律中明確相應(yīng)的法律責(zé)任問(wèn)題是很有必要的。土地儲(chǔ)備中的法律責(zé)任就是違反土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定后所要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)上或人身自由上的不利法律后果。堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則，保證土地儲(chǔ)備制度成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效手段和方法。

（三）完善土地儲(chǔ)備方面的投融資法律制度和政策機(jī)制。探索引導(dǎo)社會(huì)資本等多元化的土地儲(chǔ)備資金保障方式，拓寬土地儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道。如：從省級(jí)層面出臺(tái)相關(guān)政策文件，明確“片區(qū)開(kāi)發(fā)”的招商引資程序、實(shí)施管理、回報(bào)機(jī)制等內(nèi)容，市、縣可探索制訂與之相配套的、符合實(shí)際的、可行的地方性政策文件，最大程度吸引社會(huì)資本。同時(shí)，社會(huì)資本的資金支付應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)，引入片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，需具有一定的經(jīng)營(yíng)收益內(nèi)容，純公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府財(cái)政資金建設(shè)，避免產(chǎn)生新增地方債務(wù)問(wèn)題。

（四）完善監(jiān)管系統(tǒng)功能。在完善法律制度體系的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)。開(kāi)放各類開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)、國(guó)有平臺(tái)公司、基層政府或相關(guān)單位填報(bào)項(xiàng)目管理的權(quán)限，在監(jiān)管系統(tǒng)中另外設(shè)置適時(shí)更新模塊，隨機(jī)更新模塊與年度計(jì)劃、項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)，實(shí)際收儲(chǔ)總面積、總資金超出計(jì)劃時(shí)，按照原審批程序報(bào)批、備案。