京津冀三地協同立法走深走實?經驗篇

吳桐 梅曉

“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，凡屬重大改革都要于法有據”，京津冀協同發展重大國家戰略落地實施需要法治保駕護航。

十年來，京津冀三地人大常委會圍繞北京非首都功能疏解、京津冀交通一體化、生態環保、產業升級轉移、公共服務保障等重大立法課題，就120余部法規開展協同立法工作，構建起目標一致、優勢互補、合作共贏的區域協同立法新格局，開創了協同立法聯合宣傳和聯合執法檢查工作模式，逐步向全方位、全領域、全過程協同邁進。

制定規劃計劃，

為協同立法錨定發展方向

地方協同立法是摸著石頭過河，前無借鑒，旁無參照，但三地形成共識即制定各自立法規劃計劃、選擇立法項目時，都應當服從服務京津冀協同發展，并照顧彼此關切。

為更好服務京津冀協同發展實際需要，2015年，河北省人大常委會報經省委批準對已經出臺的五年立法規劃作了調整。2020年，三省市人大常委會就強化公共衛生領域協同立法達成共識，分別出臺了《關于強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃（2020—2021年）》。2021年，在京津冀人大立法協同工作機制第八次會議上，三省市商定協同推進編制下一個五年立法規劃工作。

2023年9月26日，在京津冀人大立法協同工作機制第十次會議上，研究討論《京津冀人大協同立法規劃 （2023-2027年）》，并隨后在三地人大常委會主任會議討論通過。規劃明確協同推進同一文本的立法項目5項、協同推進三地同向的立法項目8項，以及需要三地互動的高質量發展、交通一體化、安全、生態環保、社會事業5個領域20個立法項目。通過發揮規劃計劃引領作用，京津冀協同立法方向更加明確、重點更加突出、步驟更加清晰、成果更加豐富。

堅持理論與實踐相結合、相促進，始終貫穿京津冀協同立法全過程。三省市人大自行或者委托高等學校、科研機構開展協同立法理論研究，形成豐碩研究成果。2016年，三省市人大分工協作完成了《京津冀協同立法研究報告》《推進京津冀協同發展首都城市立法問題研究》《京津冀協同發展立法引領與保障研究報告》等理論研究成果，協同立法基礎理論研究實現突破。2018年，三省市人大分別委托有關機構完成了《河北省新車生產環保一致性檢驗研究報告》《關于京津冀移動源污染協同治理研究報告》《京津冀移動源污染防治協同實施項目市場監管法律缺失問題研究報告》等專項研究報告，為具體立法項目協同提供了理論和技術支持。三省市人大還依托中國法學會立法學研究會和省級法學會，積極組織、參與京津冀協同立法學術交流。

十年來，京津冀協同立法實現了由最初的松散型協同向緊密型協同轉變，由機制建設協同向具體項目協同轉變，由單一的立法項目協同向全方位協同轉變，由“點狀”到“面狀”轉變，在全國率先實現了不同立法主體在機制制度上的有機融合與協同突破，京津冀協同立法方向更加明確、重點更加突出、步驟更加清晰、成果更加豐富。

打造三種模式，

為協同立法繪制發展路徑

“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，卻瓣瓣同心。”京津冀三地經濟社會發展水平不均，經濟體量差異較大，基本公共服務差距明顯，人均收入不平衡，利益沖突根深蒂固、復雜多樣。

如何破除利益藩籬、消解行政隔閡，真正使京津冀發展的“勢能之差”變為“動能之和”？在協同立法之初，三地人大常委會便開始考慮這個問題。三地人大立法機構精準把握京津冀協同發展的重點領域，在協同創新、產業升級轉移、交通一體化、生態環境保護等領域實現率先突破，推出多部全面協同法規和一大批協同立法項目，著力解決制約協同發展的痛點難點焦點問題。

河北省人大常委會法工委主任楊金深介紹說：“三地人大常委會從問題導向出發，堅持協同發展、互利共贏、優勢互補、重點突破、成果共享的原則，堅持求大同、存小異，不搞一刀切，既在大的方向目標上求同，又在具體條款上保持各自特色，積極探索和實踐協同立法新路徑、新模式、新方法，打造越來越多的協同立法精品。”

保持“協同”的戰略清醒，增強“求變”的戰術主動。京津冀三地“握指成拳”，推動協同立法不斷向縱深邁進。截至2024年1月，河北省人大常委會已就45部地方性法規與北京市、天津市人大常委會開展了不同程度的協同立法工作。

征求意見模式。代表性法規主要有《河北雄安新區條例》《白洋淀生態環境治理和保護條例》。這兩部條例制定過程中，河北省人大常委會赴北京市、天津市、山西省實地考察，邀請京津晉有關方面參加條例修改論證，認真研究京津兩市提出的修改意見，確保條例緊扣疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，為國家大事、千年大計注入強大法治動力。

設置協同專章或者專條模式。如《河北省數字經濟促進條例》設置“京津冀數字經濟協同發展”專章7個條款；《河北省大氣污染防治條例》設置“重點區域聯合防治”專章4個條款；《河北省水污染防治條例》設置“區域水污染防治協作”專章5個條款等。

“一個文本、三家通過”模式。2020年1月，三地人大通過“五個同步”（同步起草、同步審議、同步通過、同步宣傳、同步實施），分別在人民代表大會會議上出臺《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，實現了“六個統一”（立法目的統一、制度設計統一、標準規程統一、主要措施統一、重點罰則統一、文本表述統一）”，攜手打造了國內首部實質性協同立法，開創了區域協同立法的新模式、新路徑。此后，京津冀三地人大常委會又通過“一個文本、三家通過”模式出臺了《關于授權省（市）人民政府為保障冬奧會籌備和舉辦工作規定臨時性行政措施的決定》《關于京津冀協同推進大運河文化保護傳承利用的決定》《關于推進京津冀協同創新共同體建設的決定》3部協同法規，這種緊密協同模式為各地開展協同立法提供了實踐樣板。

分工協作、聯合起草是“一個文本、三家通過”模式下主要工作方法。2023年11月，三地人大常委會協同出臺了《關于推進京津冀協同創新共同體建設的決定》。該法規制定過程中，成立了由三地人大領導牽頭的聯合起草大專班，由法制工作機構組成的聯合起草小專班，確定了“由一到三”再“由三到一”的工作思路，即首先由河北省人大常委會提出法規草案初稿，再由三地人大常委會各自提出修改稿，再對三個修改稿進行整合，最后形成統一文本。

注重建章立制，

為協同立法夯實發展基石

制度先行才能行穩致遠。十年來，京津冀三地人大常委會以高度的政治自覺和行動自覺推動協同立法工作扎實開展，取得了一批具有重大意義和實踐效果的立法成果，形成了穩定、高效、務實的工作機制，深化了對協同立法工作規律和特點的認識，打造了區域協同立法高地和樣板，為京津冀協同發展提供了有力法治保障。

搭建協同立法交流機制。為更好地開展協同立法工作，加強交流平臺建設勢在必行。經共同協商決定建立京津冀人大立法協同工作機制會議制度，輪流主辦，每年召開一次，三地人大常委會主要領導均出席會議，并邀請全國人大常委會法工委領導同志到會指導，自2015年召開首次會議至2023年已經召開十次。會議議題包括研究規劃計劃、研究協同方向、確定協同項目、協調協同進度等。這一會議機制主要作用在于明確協同方向、確定協同項目、協調協同進程，解決了協同立法不知道干什么、怎么干的問題。2014年以來，三地人大常委會取得豐富實質性協同立法成果，這一會議機制發揮了重要協調、推動作用。

河北省人大常委會法工委副主任劉漢春介紹說：“在首個全面協同法規——《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》聯合起草過程中，召開了十一次法制工作機構聯席會議。本著力爭全面協同、照顧彼此實際的原則，通過一次次思想碰撞、研討爭論、觀點交鋒，最終促成法規草案形成統一文本。”

夯實協同立法制度建設。2015年3月，在首次京津冀人大立法協同工作機制會議上，共同研究通過了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，這是京津冀協同立法第一項工作制度。2017年，共同出臺《京津冀人大立法項目協同辦法》，就需協同的重點領域、內容、原則、方式、機制、程序提出了明確、具體的要求，標志著京津冀立法項目協同機制正式建立。同年，出臺《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》，意味著法制工作機構工作層面協同機制正式確立。2018年，出臺《京津冀人大立法項目協同實施細則》，為推進具體立法項目協同制定了操作規程。2023年7月，河北省十四屆人大常委會第四次會議修訂了《河北省地方立法條例》，增設“協同立法”專章，在協同立法基本要求、基本原則和工作機制、規劃計劃及項目協同等方面予以具體規范，并對設區市協同立法作出了相應規定。

協同法規的出臺不是協同立法的終點，推進協同法規宣傳貫徹是協同立法工作重要延伸。在宣傳貫徹協同方面，針對“一個文本、三家通過”模式出臺的協同法規，三地人大建立了聯合新聞發布機制、聯合執法檢查機制。

2020年4月27日，三地人大常委會首次召開聯合新聞發布會，就《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》進行新聞發布。2020年9月3日，三地人大常委會就該條例開展聯合執法檢查，這是京津冀人大首次聯合開展法律監督工作。2022年8月3日，三地人大常委會就《關于授權省（市）人民政府為保障冬奧會籌備和舉辦工作規定臨時性行政措施的決定》聯合召開新聞發布會。2023年12月12日，三地人大常委會召開聯合新聞發布會，對三地人大常委會審議通過的《關于推進京津冀協同創新共同體建設的決定》進行解讀介紹，并回答記者提問。

如何防止法律法規“一立了之”？立法先行，監督緊隨。在協同立法示范引領下，三地人大常委會各項工作全面協同進入新階段。2023年7月，京津冀三地人大常委會主任會議同步通過《關于構建京津冀人大協同監督機制的實施意見》，推進協同監督工作形成常態化、規范化機制。12月8日，京津冀人大協同監督第一次聯席會議在石家莊召開，確定三地人大2024年圍繞大運河文化的保護和傳承等情況開展協同監督，共同查找問題并推動解決。這是京津冀人大首次對大運河開展協同監督。

（作者單位：河北省人大常委會立法研究中心）