城鎮職工基本養老保險基金可持續性簡評

郭豐

摘要：城鎮職工基本養老保險基金的可持續性主要涉及基金收入端、基金支出端和基金保值增值等問題。基金收入端受籌資模式、人口結構、經濟增速和隱性債務等因素的影響；基金支出端的核心問題是計發辦法和待遇調整機制；而基金保值增值則與基金的投資策略和風險管理密切相關。綜合來看，未來城鎮職工基本養老保險基金的可持續性問題應該引起重視，相關對策研究還有待進一步完善。

關鍵詞：城鎮職工基本養老保險；養老保險基金；可持續性

一、引言

伴隨人口老齡化程度的不斷加深，許多國家公共養老金都面臨不可持續的態勢。2020年中國城鎮職工基本養老保險（下文簡稱“城職保”）基金總收入和總支出分別為44376億元和51301億元，首次出現總收入小于總支出的情況。2019年5月國務院社保“雙降”政策實施前，城職保名義繳費率平均為28%，但制度平均替代率不到50%，出現了名義繳費率高、替代率低和基金可持續性堪憂的局面。社保“雙降”政策實施后，又面臨降費率存在政策目標上的“不可能三角”，即降低養老保險繳費率很難同時實現經濟增長、養老待遇水平不降和維持基金收支平衡三重目標。盡管在降費的宏觀背景下，增加公共教育投入可在一定程度上彌補養老金替代率水平下降引起的福利損失，但由于人口老齡化日益加深、新冠疫情帶來的經濟周期波動、隱性債務規模持續擴大、基金保值增值乏力，城職保基金的可持續性仍不容樂觀，養老金支付的剛性特征使基金“赤字”的壓力如牛負重。

二、城職保基金可持續運行的相關理論評析

（一）城職保基金可持續運行的內涵探討

國際上一般認為，養老金制度應以適合具體國情的方式實施能增進福利的計劃，提供水平充足、可負擔、可持續和穩健的退休收入，這里“可持續”既泛指養老金制度財務狀況，也可特指養老保險基金的可持續性。我國城職保可持續性是指基金收支基本平衡，包括基金短期內的收支平衡和長期保值增值兩個層次。也可將養老保險的長期收支狀況作為衡量其可持續性的指標，即養老金支出與收入之比長期內趨于穩定，且指標數值愈小基金愈可持續。總之，城職保基金的可持續性表現為基金收支情況是否穩健、相關政策參數是否具有調整空間、多層次養老結構是否合理均衡等諸多方面。

（二）城職保基金籌資模式辨析

現收現付和完全積累制是養老保險的兩種基本籌資模式，二者的運行效率本質上都受經濟發展水平的制約。一種觀點認為人口老齡化會使得現收現付制下的養老金財務不可持續。但人口老齡化對積累制同樣存在負面影響，二戰后日本和英國嘗試用積累制提供部分公共養老金的實踐均以失敗告終。我國“統賬結合”的城職保可以看成是現收現付與完全積累制的“混合”。因制度轉軌產生巨額隱性債務，在實踐中是將個人賬戶基金挪用到社會統籌部分，長期來看會影響城職保基金的可持續性。為此，學界提出了各種改革個人賬戶的建議：如放棄做實個人賬戶，混合使用個人賬戶基金和社會統籌基金，但保留個人賬戶與個人繳費直接關聯的激勵功能；以“平均人口壽命”為參照，個人賬戶支付“低齡”段老人退休金，社會統籌基金支付“高齡”段老人退休金；在做實個人賬戶的基礎上，將“統賬結合”制度分解為“國民養老金制度+強制性企業年金制度”，二者統稱基本養老保險制度。由于做實個人賬戶改革難以全面推行，有學者提出了“名義積累的統賬結合”模式，即在資金籌集上體現為現收現付，在賬戶管理上采用社會統籌與名義賬戶相結合，既體現社會互濟，又可模擬基金收益，但名義賬戶記賬利率的確定要參考養老保險基金的實際投資回報率。近年來，國外流行的名義繳費確定制度（NDC）引起了國內學者的廣泛關注，但能否從根本上解決由“隱性債務”帶來的養老金收支缺口問題，仍然值得進一步探討。

（三）城職保基金精算理論評析

1. 城職保基金平衡理論。城職保基金平衡可分為狹義和廣義平衡。狹義平衡研究通常將繳費率、替代率、制度贍養率和覆蓋率等作為影響城職保基金收支平衡的變量，通過靈敏度分析考察有關變量對基金平衡的影響，或在平衡條件下求解相關變量的水平，其對收入流和支出流的測算主要涉及利息理論和生命表理論。狹義平衡研究方法簡便，但研究路徑單一，往往忽略養老金制度外因素對養老基金相關變量的影響；廣義平衡研究將城職保相關變量納入宏觀經濟體系中，綜合研究城職保對消費、儲蓄、資本積累等宏觀經濟變量的作用效應，求解約束條件下城職保基金均衡的繳費率、替代率水平及其經濟效應，考察城職保基金平衡和經濟均衡之間的動態關系。廣義平衡研究將影響基金平衡的養老金制度外因素內生化，需構建涉及多系統多變量的復雜模型，國內研究有待進一步深入。

2. 城職保基金收支精算模型。城職保基金收支模型涉及人口、繳費率、替代率、贍養率、工資水平、養老金增值率、退休年齡、目標區間等諸多變量。總體而言，“以支定收”的DB模式，需估計年成本與精算債務，可采用給付分配精算成本法或成本分配精算成本法；“以收定支”的DC模式，根據基金平衡的代內平衡模式或個人賬戶模式，需估計退休后的待遇水平。由于城職保基金的收支受人口結構變動的影響較大，部分學者用人口學方法構建現收現付制、部分積累制和完全積累制城職保基金平衡精算模型。當人口、經濟形勢相對穩定時，利用各年的統計數據對城職保基金收入和支出進行回歸分析尤為簡便。而在人口老齡化條件下，則要分析人口老齡化所決定的繳費率、替代率和退休年齡之間的動態關系。如楊翠迎等（2014）構建的基于上海市人口發展特征的城職保PLA-M精算模型，包括人口預測模型、統籌賬戶及個人賬戶收支模型等。另外，根據改革前后不同的繳費和發放政策，需分別構建“老人”“中人”和基礎養老金隱性債務精算模型，或引入財政補貼因素建立城職保財務可持續性規劃模型等。

（四）城職保基金投資與監管理論評析

城職保基金投資與監管的目標是“增值”與“保值”。一方面，養老金投資理論可追溯到Markowitz提出的均值－方差模型，即給定預期收益和資產域，最優投資組合可通過計算所有可能的資產組合的協方差或相關系數矩陣得到。國內學者運用該模型，結合Zwecher提出的養老金投資組合基本構建方法，建立了風險最小化的城職保基金投資組合優化模型，具有較強的實踐意義。在投資策略方面，國內對于城職保基金“入市”問題爭論較多，主流觀點認為我國養老金投資股市已是大勢所趨，但也有學者指出保守性的國債投資才是最好的現實訴求。根據戰略性、戰術性和動態資產配置等三個層面的投資策略，就城職保基金投資股票、債券和現金資產的比例問題還有待進一步深入研究。另一方面，關于城職保基金的監管問題，“審慎人”監管和定量限制式監管是可供選擇的兩種主要模式。“審慎人”監管的前提是市場經濟發育成熟，金融體制比較完善且基金管理機構已得到一定程度的發展；定量限制式監管一般適用于市場體制不夠發達、基金管理制度建立較晚的情形。相關研究發現，OECD國家中選擇實施“審慎人”監管模式的養老基金收益率較高。國外對養老金投資收益保證的風險測算主要有靜態和動態對沖兩種方式，而國內風險管理側重分析風險性質，提出較為宏觀的風險管理辦法。

三、城職保基金可持續運行的實證研究評析

（一）城職保基金隱性債務問題剖析

“隱性債務”是在制度轉軌、人口老齡化過程中，養老保險制度向“老人”和“中人”所承諾應發放的養老金現值總和，這種承諾并沒有一筆對應的儲備基金，它實際上是現收現付制運行中部分人獲得的養老金權益超過其對養老保險制度所做的貢獻。隱性債務通常采用“終止假定法”進行測算，即假定原有的現收現付計劃立刻終止，計算累積的應付養老金的全部價值。雖然眾多學者對城職保“隱性債務”規模進行了大量的測算研究，但由于計算口徑、計算時點、參數選擇及計算所依據的模型和方法不同，因而測算結果差異很大。“隱性債務”的消弭，不應由參保制度人口來解決，只能主要通過減持國有資產或通過財政手段加以補償。

（二）城職保基金收支缺口預測

“統賬結合”的城職保建立伊始，某些省份就出現了基金“收不抵支”的局面，直到2004年才總體實現“收大于支”。至2021年底，城職保基金累計結余達63970億元，但累計結余增速呈總體下滑趨勢。2022年賀蕊莉等學者預測，累計結余將于2025年開始減少并于2029年出現負值。若干學者就城職保基金的“當期缺口”“未來缺口”和“累計缺口”進行了測算，由于模型設計及參數假設不同，使測算結果差異較大：2040年左右社會統籌基金的當期赤字峰值在10600.00億元～139110.60億元，累計缺口在0.00億元～1034821.00億元。在當前退休和生育政策條件下，預測城職保基金將于2023年開始出現當期收支缺口689.50億元，2043年開始出現累計缺口1757.54億元，二者均呈逐年擴大趨勢。在考慮“二胎”及“延退”政策下，城職保基金將于2051年開始出現“收不抵支”的財務危機。綜合來看，許多學者只測算了社保“雙降”政策實施前城職保統籌賬戶基金收支情況，并未測算尚存空賬的個人賬戶部分。

四、城職保基金可持續運行的相關對策

（一）優化城職保基金運行的內部參數

1. 降低城職保繳費率，適時動態優化養老金制度參數。養老金制度參數主要涉及繳費率、繳費基數、目標替代率和制度贍養率等。社保“雙降”政策實施前，城職保繳費率高、遵繳率低，且繳費基數不實。2019年社保“雙降”政策的實施從長遠來看將增強城職保基金的精算平衡功能。但統籌賬戶繳費率持續下調，必須合理設計繳費率調整路徑，適當延長城職保最低繳費年限，明確政府補貼責任。及時革新繳費工資計算方式、規范繳費工資基數，提高遵繳率；動態調整基金的支付參數，綜合考慮人口結構、工資增長率和市場利率的變化，建立與預期壽命變化相聯系的動態計發月數。同時，將養老金給付替代率錨定在50%～60%的合理水平，建立養老金待遇指數化調整機制。

2. 調整退休年齡與生育政策，優化養老保險制度人口結構。城職保制度人口結構與出生率、預期壽命、老年人撫養比、參保離退休人員增長率以及人口城鎮化率等指標密切相關。調整生育政策總體上能改善在職繳費人口數和退休人口數之比，其對個人賬戶的改善程度要明顯優于統籌賬戶。相關研究表明，全面二孩政策能夠有效延遲城職保基金當期和累計收支缺口出現的時間，而延遲法定退休年齡對縮減城職保基金缺口的作用更加明顯。因此，應盡快出臺“延退”政策，根據勞動力市場狀況、人口預期壽命和產業結構變遷等，建議遵循“女先男后”“女快男慢”的原則，用30年時間將男女法定退休年齡漸進式延遲至65歲。同步實施彈性退休制，出臺激勵延遲領取養老金年齡的政策。值得注意的是，“延退”政策只是通過一次性改善參保人口結構來影響基金運行效果，對城職保基金收支平衡的長遠影響甚小。

（二）改善城職保基金運行的外部環境

1. 強化政府在社會統籌方面的管理職能。一是加強財政支持職能，探索消弭隱性債務的有效途徑。政府應加大財政補貼力度并提高補貼效率，明確中央與地方政府在化解隱性債務中所承擔的責任、進一步挖掘社會力量來解決隱性債務問題；二是加強改革與規制職能，盡快修訂《社會保險法》。進一步落實全民參保計劃，確保新業態從業人員能夠參保，加強對養老基金投資的監管，建立健全全國統一的養老保險信息系統。及時修訂《社會保險法》，明確社會保險費統一征收機構，對國家財政承擔的兜底責任、各級政府的責任分擔、城職保個人賬戶的性質等內容作出調整；三是加強頂層設計職能，完善多層次養老保障體系。遵循橫向分離、縱向合并的基本思路，逐步將“統賬結合、混賬管理”的“部分積累制”模式過渡到包括國民養老金制度、強制性企業年金制度、自愿性企業年金制度和個人儲蓄型養老保險在內的多層次養老保障體系。

2. 發揮市場在個人賬戶方面的激勵機能。早在2007年，李珍教授就論證了我國城職保個人賬戶基金市場化運營的必要性和可行性，并提出了基金市場化運營的制度構想。強制型個人賬戶養老金若完全由政府壟斷管理，往往會導致管理效率低下，如果完全由私營機構管理，則管理成本又會比較高。瑞典的清算所模式是解決該矛盾的一種方案，清算所職能由政府設立的個人賬戶養老金管理局執行，是基金公司與個人投資者之間的管理與傳導機構。該種模式既體現了個人選擇投資的自主性，又體現了政府機構在其中的參與、監督與管理。為確保獲得長期穩定的投資回報，可以審慎引入競爭激勵機制，成立專門的城職保基金受托機構，與全國社保基金理事會共同管理城職保基金投資運營。

五、反思與展望

梳理與評述我國城職保基金可持續發展相關研究文獻，發現一些值得進一步思考和探索的問題。

第一，側重某一方面問題的研究較多，建立整體性框架的研究較少。專門研究城職保基金運行涉及的繳費、支出及基金保值增值等問題的文獻較多。繳費問題主要包括繳費范圍的優化、繳費比例的優化、繳費時長的優化、繳費模式的優化以及繳費的支持制度等。養老金支出問題包括退休年齡、計發辦法和待遇調整機制優化等方面。基金保值增值則包括投資策略和風險管理理論等。國內外學者針對上述某一方面具體問題的研究成果頗為豐碩，但將上述問題綜合起來建立整體性框架進行系統研究的成果則比較少見。

第二，倚重基金狹義平衡的研究較多，結合經濟動態發展的廣義平衡研究較少。國內養老保險基金可持續運行問題的研究大多側重于基金的狹義平衡，且照搬國外一些針對不同國家和不同養老金制度模式建立的特定模型來分析我國城職保基金平衡問題。許多研究只限于簡單直觀的收支平衡分析，所用的人口預測數據陳舊，參數假設誤差較大，缺乏系統性研究。從宏觀上來看，城職保基金的可持續運行取決于人口老齡化速度與經濟增長速度的對比，這就需要將養老金均衡和經濟均衡分析結合起來進行廣義基金平衡研究，但我國這方面的研究起步晚、成果少。

第三，測算隱性債務規模的研究較多，創造性化解隱性債務問題的研究較少。現有文獻在解決隱性債務問題方面定性研究居多，采用定量式跨時空動態均衡方法的研究較少。測算我國城職保隱性債務規模的研究大多基于封閉系統，未充分考慮新人加入及在職職工的繳費因素，測算精度有待提高且差異較大。另外，城職保基金已于2022年1月開始實施全國統籌，如何促進參保繳費、待遇計發與待遇調整等政策全國統一，為化解隱性債務提供良好的政策環境已刻不容緩。如何明確中央與地方政府在化解隱性債務中所承擔的責任、如何挖掘社會力量解決隱性債務問題等都是亟待深入研究的問題。

第四，基于過去數據和傳統方法的研究較多，采用動態資料和新方法的研究較少。在人口結構、就業形態、預期壽命以及養老保險制度本身不斷發展變化的條件下，許多實證研究相對滯后。根據新的人口狀態和制度參數變化來預測城職保基金收支狀況的研究較少，特別是基于“七普”數據和社保“雙降”政策以及“新冠”疫情影響的實證研究不多。此外，如何針對性地探索新的研究方法也是值得深入思考的問題，如針對城職保基金的廣義平衡研究，可以借鑒扎根理論的思路與方法，構建介于宏大理論和微觀操作性假設之間的實質模型；針對城職保基金可持續運行的預測，可以嘗試運用“隨機森林”等方法；針對城職保基金運行狀況的評估，可以采用綜合評價方法等。

第五，根據我國現行制度模式的研究較多，借鑒國外養老金改革成功經驗的研究較少。發達國家的結構式或參量式社會養老保險制度改革，一直在尋求養老金“保障水平”和“基金可持續性”之間的平衡。一些國家對統籌基金和個人賬戶基金投資采取不同的投資策略，這對我國城職保基金的投資管理是否需要區別基金的賬戶性質具有一定的啟示意義。對統籌基金和個人賬戶基金運營中的投資組合加以監督，政府應出臺法律條文，制約違法動機。個人賬戶投資多元化已成為國際趨勢，政府在集中管理養老金的同時，應逐步放開個人賬戶投資的市場化，同時加強對養老基金ESG投資新領域的研究。另外，基金積累制能否真正有效化解人口老齡化帶來的養老金支付壓力？如何促進個人養老金制度健康發展？國外諸多經驗對研究我國城職保基金可持續運行問題頗具參考價值。

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＊基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會2019年度項目“人口老齡化視域下湖南城鎮職工基本養老保險基金可持續運營問題研究”（XSP19YBZ160）。

（作者單位：湖南理工學院）