新時代地方（縣鄉）人大代表換屆選舉工作研究

省人大常委會人事代表工作委員會課題組

黨的二十大報告深刻指出，發展全過程人民民主，加強人民當家作主制度保障，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保證各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督。縣鄉人大換屆選舉是人民代表大會制度最基礎的組成部分，縣鄉兩級人大代表通過選民直接選舉產生，是人民政治意志的直接表達。通過系統總結S 省踐行全過程人民民主、做好縣鄉兩級人大代表換屆選舉工作的生動實踐，認真分析2021—2022年S省縣鄉兩級人大換屆選舉工作的新形勢、新情況、新任務，就如何做好新時代地方尤其是縣鄉人大代表換屆選舉工作提出一些建議，對探索健全人大代表選舉制度、規范相關工作具有一定借鑒意義。

一、2021—2022年S省縣鄉人大代表換屆選舉基本情況

本輪換屆，依法選舉產生38570 名縣級人大代表、88412 名鄉鎮人大代表、14325 名縣鄉兩級國家機關領導人員和組成人員。

（一）縣鄉人大代表換屆選舉工作的新特點

本輪縣鄉人大換屆選舉，是在選舉法作出適當增加縣鄉人大代表名額和疫情防控常態化雙重背景下進行的，面臨著許多新情況，但同時也顯現出一些值得總結研究的新特點。

1.選民參選熱情提高，踐行了全過程人民民主的重大理念。從成立選舉機構、選民登記、代表名額分配、選區劃分，到代表候選人推薦提名等重點階段和關鍵環節，選民依法行使選舉權的法律意識進一步增強。一方面，選民積極推薦那些政治素質高、能代表民意、為群眾辦實事的人為人大代表候選人；另一方面，選民非常珍惜自己的神圣民主權利，積極踴躍行使投票權。以D市為例，選民積極參與依法聯合提名代表候選人，由選民聯名推薦的縣鄉人大代表候選人分別為545 人和863 人，占候選人總數的34.78%和31.29%，較上屆分別提高了3.17%和4.52%。

2.人大代表整體素質不斷提高，代表結構繼續優化。縣級人大代表中，專業技術人員比上屆提高1.62%，婦女比上屆提高2.96%，大學本科以上學歷的比上屆提高6.31%。鄉鎮人大代表中，婦女比上屆提高3.91%，大學本科以上學歷的比上屆提高3.52%。總體看，縣鄉兩級人大代表結構繼續優化，婦女代表比例明顯上升，代表文化素質進一步提高，為縣鄉兩級人大依法行使權力打下了良好基礎。

3.班子結構優化，組織建設得到加強。嚴格按照黨中央要求，著眼地方人大工作需要，優化班子配備，增強整體功能。S 省136 個縣級人大常委會主任實現專職配備，選舉產生人大常委會組成人員4567名，專職委員2400 名，專職比例達到52.55%；1129個鄉鎮選舉人大主席1127 名，其中1126 名人大主席實現了專職配備，專職比例達99.91%，有效充實了基層人大工作力量。

二、人大代表換屆選舉工作面臨的新情況新問題

本輪縣鄉人大換屆選舉，遇到一些困難，同時也存在著一些問題和不足，主要包括以下幾個方面：

（一）流動人口登記難仍然存在。流動人口登記方式不夠靈活。對流動人口的選民登記仍然囿于以戶籍登記為主，但不在戶籍地工作或生活的選民大多只能通過委托投票來參選。非當地戶籍的外來暫住人員，需要回原籍開具戶籍證明或選民資格后才能參選，這部分人的選舉權利實際上沒有得到有效實現。人戶分離增加登記難度。目前，選民登記中人戶分離情況主要是空掛戶和拆遷戶，他們的大量出現進一步提高了選民登記難度。空掛戶并不居住在本轄區，拆遷或新建小區存在戶口與居住地不一致的情況，即使他們完成登記，仍存在聯系動員投票困難問題。

（二）代表結構優化存在一定困難。一是降低黨政干部代表比例有難度。由于縣級人大設立專門委員會、縣級人大常委會組成人員專職比例逐步提高等因素，一定程度上增加了降低黨政干部代表比例的難度。二是代表的廣泛性與代表結構之間存在不一致。有的基層黨組織推薦提名代表候選人存在“三多三少”(黨員多非黨員少、男性多女性少、干部多一線工人農民專業技術人員少)現象，基層一線代表競爭力相對較弱、代表候選人不被選民熟知，都可能導致個別代表候選人不能當選，一定程度上影響了代表結構優化。三是代表的結構性要求與履職能力之間存在一定矛盾。個別基層代表雖然接地氣，但綜合能力不夠強，而領導干部、專業技術人員等代表文化水平、理論素養雖高，但日常工作較忙，參加代表活動較少，如何實現兩者有機統一，有待進一步研究解決。

（三）代表候選人推薦提名、身份界定、考察審查工作需要進一步完善。代表候選人推薦提名和考察審查工作在黨委統一領導下取得了良好成效，有力地保證了代表素質，但仍需進一步研究完善。一是代表候選人考察期間，出現的多年前違反計劃生育、受過紀律處分等問題，沒有明確界定。二是因代表候選人推薦提名和考察審查工作量大、時間緊，存在正式候選人張榜前才完成全部考察工作的情況。代表考察過程中，發現個別候選人存在問題導致無法增補，不能實現選出應選代表名額的目標。三是領導干部不能及時調整到位，給換屆的組織工作帶來困難，影響了選舉工作的正常推進。

（四）信息化助力換屆選舉工作作用發揮不充分。從S 省來看，在運用信息化手段做好選民登記、電子計票、數據統計等工作方面普遍滯后，只有Q市新開發了選民登記信息系統，運用信息化手段助力換屆選舉。在代表候選人介紹、組織選民與正式代表候選人見面等工作中，信息化技術應用不夠，導致見面形式比較單一，介紹候選人情況不夠充分。

三、進一步做好縣鄉人大代表換屆選舉工作的建議

做好縣鄉人大換屆選舉工作是發揮中國特色社會主義政治優勢的重要基礎，建議從健全縣鄉人大代表選舉制度、加強換屆選舉宣傳工作、創新工作方式方法、加強換屆選舉全過程監督等幾個方面來進一步做好相關工作。

（一）健全縣鄉人大代表換屆選舉制度

1.不斷優化選區劃分機制。一是增強選舉委員會工作透明度，將選舉委員會決議全過程納入各級人大監督，加強媒體監督、社會監督和輿論監督等。二是針對有的地方代表資源不均衡的情況，提前開展代表資源調查或摸底工作，及時掌握代表資源分布情況，建立代表信息資源庫，將其作為劃分選區的重要依據。把選區劃分與代表結構的合理性、代表整體素質的提升緊密結合起來。三是要合理設置選區，同步考慮縣鄉人大代表的安排，科學分配代表名額，以便選舉工作正常推進。以鄉鎮人大代表選區劃分為基礎，采用大選區套小選區的方式，統籌考慮縣鄉兩級人大代表，最大限度節約經費和減少工作量。同時，妥善處理各類開發區和托管鄉鎮以及拆遷安置區、大學園區等選民參選問題，強化工作統籌與銜接，著力破解換屆選舉工作中的難點和堵點。四是保障流動選民選舉權。目前，我國存在大量的流動人口，尤其是一二線城市和區域中心城市，有大量的務工人員和在校大學生，這部分群體的選舉權和利益訴求應得到充分保障和有效傳達。建議伴隨社會發展周期動態調整選區劃分標準，確保選區劃分科學合理。

2.完善候選人推薦提名和考察機制。一是要做好代表候選人推薦提名工作。把好代表“入口關”，嚴格代表候選人資格和條件，全面掌握候選人的情況，嚴格考察審查。建議增加政治素質、道德品行、工作業績、突出貢獻、群眾基礎、履職能力等方面的條件，確保選出的人大代表有過硬的政治素質，能更好地履行代表職務。二是要提高宣傳介紹規范性。對候選人的宣傳和介紹要有序進行，明確宣傳方式和時間，可開展代表候選人與選民見面會，通過現場提問、視頻會議等形式加深選民對候選人的了解，也可結合行政區劃、鄉風民俗，設立有特色的候選人宣傳和介紹環節。三是要強調最終確定辦法的公平公正，對代表候選人的評選規則建立統一標準，在投票選舉中公開透明，杜絕“暗箱操作”。

3.健全合理設置代表結構機制。人大代表組成應盡可能多元化，涵蓋不同職業、不同地域、不同民族，保障本地區各個群體都有代表，都有利益訴求的表達渠道，平衡不同群體之間與基層人大代表選舉制度的博弈關系，確保身份、知識、黨派、年齡、職業等結構進一步優化。要注重代表候選人的代表性、廣泛性，讓更多階層的代表充分為民代言、行使代表權力。全社會要積極營造保持階層流動的良好環境，鼓勵支持新的社會階層人士發揮示范帶頭作用，伴隨經濟社會發展實現人大代表選舉制度漸進變遷。

（二）加強人大換屆選舉宣傳

縣鄉人大換屆選舉，涉及面廣、關注度高，需要加強思想引領，強化宣傳發動。

1.定位要準確。要堅持正確輿論導向，積極宣傳中國特色社會主義政治發展道路、全過程人民民主重大理念、人民代表大會制度；積極宣傳解讀憲法和有關法律規定，以及選舉工作相關政策和經驗做法，廣泛凝聚有利于做好選舉工作的共識和力量。健全輿情風險監測、預警和應對機制，堅持依法處理、輿情引導、社會面管控同步推進，營造良好的輿論氛圍和社會環境。

2.范圍要廣泛。打好傳統媒體和新興媒體組合拳，以宣傳形式的多樣性增強宣傳對象的廣泛性，突出青年群體、流動人口和老弱病殘等重點對象，力求全覆蓋、無死角，做到家喻戶曉，人人皆知，不斷強化選民對選舉工作的認同感。

3.內容要生動。既要將換屆選舉的重要意義、法律法規宣講好，又要將人大代表職責作用，特別是涌現出的先進典型和優秀事跡宣講好，提升人民群眾的政治領悟力和制度認同感，充分調動參與選舉的主動性。宣傳方式可以是社區張貼欄、村民大會、社區廣播、村居微信群等群眾喜聞樂見的形式。

4.時段要持續。要將宣傳工作貫穿換屆選舉全過程，針對選民登記、推薦提名代表候選人、投票選舉等各階段任務，重點宣傳選民資格、選民登記方法、如何推薦提名代表候選人、如何委托投票和規范寫票投票等，以廣覆蓋、立體化、全流程的宣傳發動體系，促進選舉工作的順利高效進行。

（三）創新工作方式方法

換屆選舉工作各環節緊密相連，要處理好法定性與創新性的關系，推動選舉工作與時俱進。

1.創新選民登記方式。加強信息化建設，針對錯登、漏登、重登等現象，充分借鑒在疫情防控中探索出的大數據、網格化等工作機制，探索完善選民登記信息管理系統，準確掌握選民信息。適當放寬流動人口參選條件，創新流動人口登記方式，切實保障流動人口參選權利。加強信息化操作培訓工作，培訓出一支既懂選舉業務、又精通技術操作的骨干隊伍。

2.創新代表候選人介紹方式。在形式上，受疫情、春運等情況影響，代表候選人可通過視頻會議等方式介紹自己、村委會居委會可通過廣播、微信群等形式介紹代表候選人；在范圍上，將基層代表候選人等作為重點介紹對象；在內容上，重點介紹代表候選人基本情況、主要業績、履職能力等，堅持自下而上、上下結合、反復醞釀的方法，充分發揚民主，做到好中選優。

3.創新委托投票方式。拓寬委托投票渠道，除信函、傳真等可視為書面委托外，通過QQ、微信、電子郵件等方式進行書面委托，最大限度地方便流動人口依法行使選舉權。可通過設置流動投票箱等完善基層人大選舉基礎設施，通過便利的選舉辦法，不斷激活選民參與選舉的主觀能動性。

（四）加強換屆選舉全過程監督

建立以選舉委員會為主體，選民監督和社會監督為輔的監督框架，由法律對違反選舉行為進行明確界定。要進一步暢通群眾舉報通道，對反映違反換屆紀律問題的舉報及時受理限時辦結，同時開通舉報信箱，公開舉報電話，廣泛接受群眾監督。要加強對縣鄉人大換屆工作政策法規、嚴肅紀律情況的巡回檢查，對一些矛盾糾紛多的重點區域、難點區域進行重點督查指導，有針對性地制定預案，及時消除隱患，做到發現一起，查處一起，通報一起，對違法違紀行為決不姑息。