專項債券資金績效評價實踐探討
——以山東省青島市市北區停車場債券資金為例

●張翠蘭 郗厚洋 王玉倩

地方政府專項債務屬于地方財政收入的一項重要來源， 資金只能用于公益性資本支出，具有有償性。財政部門統一管理政府債務的舉借、 支出與償還等并作出了相關規定。一直以來，涉及專項債券資金的績效管理規范少之又少。此前，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》 里提及，完善全覆蓋預算績效管理體系，積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。2021 年，財政部正式印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61 號），拉開了地方政府專項債券項目資金績效管理的序幕。

同年， 山東省財政廳和青島市財政局分別印發《山東省政府專項債券項目資金績效管理辦法》（魯財預〔2021〕53 號）和《青島市政府專項債券項目資金績效管理辦法》（青財債〔2021〕66 號）， 均對地方專項債券項目的事前績效評估、績效目標、績效運行監控、績效評價管理等作出指引，但是從績效評價指標體系來看還存在不足或未明確具體給出參考標準。 本文結合山東省青島市市北區財政局組織對市北區鞍北三期和測繪院西側停車場專項債券項目的績效評價案例，對政府專項債券項目的評價指標體系進行積極探索， 為下一步完善績效評價管理和建立專項債券資金評價指標體系奠定基礎。

一、 地方政府專項債券項目基本情況

（一）項目背景

近年來， 伴隨著全國汽車工業的快速發展和鼓勵轎車進入家庭等一系列相關優惠政策的實施， 私人機動車擁有量逐年迅猛增長。 但過去的城市規劃和建設對此預計不夠， 停車泊位配建很少， 許多居住小區甚至沒有配建停車位，“停車難” 成為困擾城市交通的頑疾。 為貫徹落實中央和省經濟工作會議精神， 深入開展城市品質提升三年行動，有效緩解“停車難”問題，山東省住房和城鄉建設廳等多單位聯合下發《關于支持城市公共停車設施建設若干措施的通知》（魯建城建字〔2020〕7 號），支持落實停車設施建設工作。青島市政府辦公廳發布《關于進一步加強停車設施規劃建設管理工作的實施意見》（青政辦字〔2020〕16號），明確指出新增泊位25 萬個。

在此背景下， 青島市市北區寧夏路、 溫州路等街區停車場項目由青島市市北區發展和改革局批復立項， 原計劃建設包括鞍北三期在內的11 處地塊的停車場。 在項目推進過程中，該項目除鞍北三期地塊以外， 其他地塊存在信訪隱患、地鐵沿線占用、房屋未征收等問題，導致部分停車場項目短期內無法施工建設， 為加快政府專項債投資形成固定資產，改善居民出行品質，對短期內無法建設的地塊進行了調整。根據2020 年9 月2 日青島市市北區召開停車場建設工作聯席會議，同意測繪院西側停車場建設工作，將測繪院西側地塊停車建設項目作為市北區寧夏路、 溫州路等街區停車場項目的替換項目， 市北區發展和改革局同意將青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場項目統一納入停車場專項債券項目清單。

（二）項目資金投入情況

青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場項目建設投資和已支付債券利息及手續費合計9472.43 萬元，兩建設項目工程總承包合同中標總價為6670.43 萬元（建設投資），其中鞍北三期停車場中標總價4668.11 萬元， 測繪院西側停車場中標總價2002.32 萬元。 本項目調整前已支付債券利息2742.00 萬元， 債券發行費用60.00 萬元。截至2022 年7 月，市北區鞍北三期和測繪院西側停車場項目建設資金支付完成9124.10 萬元，預算執行率96.32%。

（三）項目計劃及實施情況

青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場專項債券資金主要是建設智能立體機械式停車場、自走式停車場及配套用房。 其中，鞍北三期地塊用地面積4896.15 平方米， 建筑面積10676.84平方米，其中車庫8138.44 平方米，停車配套用房1849.47 平方米，輔助用房688.93 平方米，機動車停車位336 個； 測繪院西側地塊規劃建設停車場共11 層191 個車位。截至2022 年7 月，鞍北三期建設項目總建筑面積約11000 平方米， 其中一層停車配套，二層至五層為智能停車場，建設機械式立體停車位330 個， 該項目于2021 年12 月底前驗收；測繪院西側建設項目占地面積約1300 平方米，建設停車場共11 層，188 個機械車位。 其中轎車車位100 個，SUV 車位88 個；共10 個出入口。

二、專項債券項目評價體系設計

（一）評價目的

首先， 了解市北區鞍北三期和測繪院西側停車場項目建設情況， 通過比較分析對實施周期內計劃建設內容和實際完成情況進行判斷， 分析財政資金發揮的實際效果和預期目標實現程度。

其次，分析該項目建設管理過程，了解其業務特點，分析業務、財務管理制度與實際執行之間的差距，從而判斷項目建設效率。通過行業專家現場對建設檔案材料進行核查， 分析建設過程中存在的問題，為優化管理和提升服務等提供解決思路。

最后， 采用實地勘察核實停車場項目建設情況，分析該項目建設后發揮的效果作用，同時針對后期運營管理情況進行調研， 了解該項目實際運營效果，分析存在的差異，采用根本原因分析，找出問題關鍵核心，進而提出改善意見。

（二）指標體系設計

根據財政部《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61 號）、山東省財政廳《山東省政府專項債券項目資金績效管理辦法》（魯財預〔2021〕53 號）、青島市財政局《青島市政府專項債券項目資金績效管理辦法》（青財債〔2021〕66 號） 等文件當中的績效評價管理要點，結合專項債券項目資金“借、用、還”等特點，參考天津、上海、浙江等地方的經驗，結合評價過程中實際遇到的問題，設置了決策、管理、產出、效益4個一級指標，下設項目立項批復情況、項目前期工作情況、項目符合專項債券支持領域和方向情況、項目績效目標設定情況、 專項債券管理、 資產管理、問題整改、專項債券項目信息管理、其他財務采購和管理情況、產出數量、產出質量、產出時效、產出成本、經濟效益、社會效益、可持續影響、滿意度等17 個二級指標，具體評價指標體系框架詳見表1。

1.決策方面。 設置了4 個二級指標，分別從立項依據、立項程序、前期工作準備、項目與專項債券支持方向、 債券資金支持額度以及績效目標設置合理和明確性上細化了7 個三級指標。

2.管理方面。 主要從債券管理、資產管理、過程問題整改、債券信息管理、其他財務采購和管理情況設置5 個二級指標。 債券管理結合“借、用、還”從資金本身角度出發進行細化，重點考察資金的規范性。 根據相關規定，專項債券資金要盡快形成實物工作量，設置了資產備案和產權登記。其余的從項目采購、財務、項目管理等方面設置合理的指標。 管理方面雖然作為共性指標，但其細化至末級可結合項目管理特點細化個性指標。

3.產出和效益方面。可參考《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）當中產出和效益的設置方法分別設置。產出方面還是遵循實際完成率、質量達標率、完成及時性、成本節約率四個維度，但是成本節約方面需要結合評價時段主要是建設成本還是運營成本等；效果方面可以從經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面結合項目實際特點設置。

三、評價結論與分析

經評價打分，青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場專項債券項目績效評價整體得分為82.51 分，評價結果為“良”。

（一）存在的問題

1.原項目未按計劃執行，調整后項目未按新項目立項，立項程序缺乏決策科學性，影響債券資金使用效率。原立項項目計劃建設包括鞍北三期在內的11 處地塊的停車場。 因原項目對工程建設實際情況和具體實施工作前期調研不足、論證不充分，項目在推進過程中，除鞍北三期地塊以外，其他地塊存在信訪隱患、土地不可用等問題， 導致部分停車場項目短期內無法施工建設，后經梳理將測繪院西側項目作為替換項目，與原項目中鞍北三期地塊組成調整項目——“鞍北三期和測繪院西側停車項目”。根據《關于測繪院西側停車場項目建設有關情況的說明》以及相關會議文件等，形成青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場專項債券項目，項目績效目標作了調整，并形成新的項目實施方案。 但調整項目未按照新設項目工作流程辦理， 缺乏可行性研究報告、事前績效評估報告、法律意見書、財務評價咨詢報告等立項評估資料， 沒有完整立項依據，項目決策缺乏科學性。同時原立項項目已經發行債券資金， 項目調整前已產生債券資金投入費用，包括利息2742.00 萬元， 債券發行費用60.00 萬元，影響了資金使用效率。

2. 項目前十年實際收益與預期收益差距較大，存在債務償還風險。 根據項目收益與融資自求平衡財務評價報告和四份運營合同（《鞍北三期停車場、 測繪院西側停車場項目承包運營合同》《車位租賃合同（甲方松立）》《商業網點出租合同》《車位租賃合同（甲方城建）》）分析，本項目債券存續期 （20 年） 內專項收益凈額達到16407.55 萬元，前10 年預期收益7031.01 萬元，滿足專項債券還本付息的要求。 該項目前10 年實際收益為1968.09 萬元，實際收益與預期收益差距較大，未能達到“收益與自求平衡測算”收益指標。 當前運營收入資料不能證明項目實際收益能力可以覆蓋債券存續期， 項目當前收益能力和收益期限與前期預測不符， 存在還債風險。

3.項目運營管理不合理，運營方案有失公允。2022 年5 月19 日， 由A 有限公司召開董事會，會議原則同意《鞍北三期和測繪院西側項目停車場和商業網點運營合作方案》，最終確定《鞍北三期停車場、 測繪院西側停車場項目承包運營合同》《車位租賃合同（甲方松立）》《商業網點出租合同》《車位租賃合同（甲方城建）》等四份運營合同， 評估組僅是通過分析合同涉及的相關收益，測算該項目運營收益存在不合理情況。 同時，該運維合同當中存在一些不合理規定，項目前期可研報告、融資與收益自平衡財務分析中對于預期收益的測算是基于預期收費標準，對于實際中項目如何能夠實現預期收費能力或者采用何種運營方式才能達到收益水平，前期立項的各種材料都沒有體現，未確定具體實施方案，實際運營收益沒有保障。

4.項目設施設備未形成固定資產，僅以存貨列支。本項目土地屬于棚改騰空地和國有空閑地利用建設項目， 不涉及資產備案和產權登記情況。 根據項目單位提供的資產負債表，目前該項目涉及的所有費用均記錄在資產——存貨當中，設施設備并未納入固定資產管理，不能體現政府專項債投資形成固定資產情況和資產歸屬性。根據《青島市機械式立體停車設施規劃建設管理實施細則（試行）》（青建規字〔2020〕3 號）第二十一條，機械式立體停車設備投資可以納入固定資產進行管理，并依據固定資產管理有關規定，按照設備使用年限計提折舊。

5.項目建設進度未達到規劃要求，部分項目管理不到位。青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場專項債券資金主要是建設智能立體機械式停車場、自走式停車場及配套用房，其中鞍北三期建設項目建設機動車停車位336 個；測繪院西側地塊規劃建設停車場共11 層191 個車位。 截至2022 年8 月底，鞍北三期建設項目建設機械式立體停車位330 個；測繪院西側建設項目建設停車場共11 層，188 個機械車位。 截至評價期間，鞍北三期建設項目已完成竣工驗收、設備檢驗和結算審計；測繪院西側建設項目已完成竣工驗收（驗收報告未顯示具體時間）、設備檢驗，結算審計未完成。根據項目建設工程總承包合同工程進度，鞍北三期和測繪院西側停車場建設工程因疫情原因存在竣工和設備驗收延期問題。綜上，該項目在整體推進過程當中存在管理不到位的情況。

6.專項債項目運營管理缺乏有效監管機制和保障機制。 運營管理方面，目前停車場項目運營由項目方內部管理決定，缺乏有效的管理依據和相應的制度、標準和流程；同時未建立公開的運營管理程序，缺乏運營監督管理機制。 設備維保方面，目前設備故障及維護由設備廠家進行處理解決，維保期2 年，后期尚未建立長期維保機制。

（二）相關建議

1.嚴格項目立項審批，增加決策有效性，提高債券資金使用效率。項目審批部門應嚴格審核立項申報項目，核實申報內容，特別是項目可行性研究報告和實施方案具體要求，對工程建設實際情況和具體實施工作進行前期充足調研、組織相關專家進行充分研討論證，確保立項項目符合社會需要和環境需要， 避免出現社會性隱患問題，造成項目推進障礙， 出現無法施工建設的現象。對于因項目建設運營環境發生重大變化等原因需要調整的項目， 按照新設項目工作流程辦理，進行新項目立項，完善可行性研究報告、事前績效評估報告、法律意見書、財務評價咨詢報告、實施方案等立項評估資料，增加決策有效性，提高債券資金使用效率。

2.強化項目運營管理，將運營方案納入立項審批程序。項目運營能力是專項債資金還本付息的保障，為確保項目運營收益，建議將項目運營能力研究前置，納入立項審批。 在項目立項階段同步做好配套運營方案，將項目可研報告、實施方案和運營方案一并審批，形成項目前、中、后三位一體化管理，保證項目在規劃、實施與運營階段實現績效目標的一致性和匹配性，保證專項債券資金收益能力。

3.確保運營能力與測算收益匹配，實現項目預期績效。項目運營階段無論自運營還是合作運營，都需根據項目融資與收益財務平衡分析報告測算收益數據， 確定合理的運營方案和實際收益，確保收入達到預期收益，保障項目還本付息能力。對偏離績效目標實現程度的運營現狀及時調整改進，積極尋找替代方案，保證項目實際收益實現預期績效目標，滿足專項債券還本付息的要求。

4.建立專項債券資金項目全生命周期跟蹤問效機制。 針對專項債券資金項目債券周期長的特點，實行項目全周期管理。 對項目運營和收益情況進行穿透式監管， 根據專項債周期跟蹤監管，定期進行績效評估，發現問題及時糾偏糾錯。 一是加強運營管控， 建立過程監管機制和公開機制，確保運營工作符合正常操作流程，保證運營收入的合理性和可靠性，確保項目收益。 二是強化項目后期監管程序，落實責任單位，保證政府投資債券資金固定資產轉化情況，并對項目運營能力進行監管，保障政府資金使用效率和產出效益。

5.加強項目管理，保證工程建設質量。項目建設工程施工前分析該項目的實際建設內容及可行性，并對其進行充分論證，防止項目落地后實際與計劃發生偏差。 首先，進行項目的進度控制。項目進度計劃調整主要是監督進度的執行狀況，及時發現和糾正偏差、錯誤。 在控制中要考慮影響項目進度變化的因素、 項目進度變更對其他部分的影響因素、 進度表變更時應采取的實際措施。當出現偏離進度計劃的情況時，要及時更正調整。 其次，進行項目的質量控制。 項目建設和施工過程應嚴格按照城發集團工程項目監督管理制度、管理細則等制度要求，規范基礎建設程序，強化現場監督落實監管責任，進一步完善項目管理制度，加強項目監控；定期召開項目進度匯報會議，及時了解項目實施中出現的問題，分析原因并盡快解決，以保證項目按時按質完成。

6.加強專項債項目運營監管和保障機制，確保項目實現其經濟效益和社會效益。項目運營方面，首先落實專項債項目運營方管理責任，建立合理規范的項目運營管理制度、 流程和程序，確定合理的項目運營方式及運營收入，保障專項債項目運營期還本付息能力。 其次，加強專項債項目主管單位監管責任，建立健全有效的專項債項目運營管理機制和監督機制，落實運營效果和項目收益，保障專項債項目運營期的經濟效益和社會效益。

設備保障方面，根據實際使用情況分析原因解決故障， 確定正確的使用方法和管理方法，形成一套切實可行的運維管理制度，確保項目正常運行， 保證停車場有效使用率和健康的使用環境。 同時在項目長期的運營管理中，要嚴格遵守項目所屬監管單位對項目的管理要求，保障對設備的定期檢驗和日常監管。運維單位應根據智能停車場項目的特點嚴格遵守《中華人民共和國特種設備安全法》，建立安全管理制度、制定操作規程，在檢驗有效期內安全使用特種設備。 項目要落實運營和維保責任，建立起完整有效的長效運維管理機制，提高用戶滿意度，增強項目的可持續發展，實現效益最大化。

四、分析項目經驗與不足

（一）項目經驗總結

此次績效評價是青島市市北區財政局對地方政府專項債券資金績效管理的一次探索。以微觀的視角，從決策、管理、產出和效益4 個維度設置評價指標。 重點分析決策合理性、專項債券資金管理等方面，結合專項債券項目資金“借、用、還”等特點，參考天津、上海、浙江等地方的經驗，結合評價過程中實際遇到的問題，同時分解細化末級設置關鍵指標。對青島市市北區鞍北三期和測繪院西側停車場專項債券項目情況進行了系統、客觀的評價，全面反映了專項債券資金和業務目標實現情況，初步形成區級層面專項債券項目績效評價指標體系框架， 理順評價路徑和方法，總結形成可復制推廣的經驗，為青島市市北區下一步擴大地方政府專項債券資金績效評價提供有力支撐。

（二）不足之處探討

一是對項目自有資金評價不夠完善。該項目績效評價指標體系設計還不夠完善，缺乏對自有資金的監督管理。自有資金作為項目整體資金的一部分也是不可或缺的。二是效果指標設置上還需進一步完善。 通過現有指標體系分析，效果指標均設置為微觀指標，缺少一些帶動社會有效投資情況和項目支持國家重大區域發展戰略情況的宏觀指標。 綜上，地方政府專項債券資金績效評價指標體系仍有較大的改進空間，后續仍需要不斷完善改進。 ■