城市小學課后服務優質供給的困境與突破

惠文妮 顧玉軍

*該文為2021年度寧夏區級一流基層教學組織“小學教育教研室”建設項目（030104072202）的研究成果

城市小學課后服務作為時代發展的必然產物，在我國社會主要矛盾的轉化下勢必走向高質量發展的階段。馬克思需要理論對人的需要的層次劃分指明課后服務供給目標可分為“生存”、“享受”和“發展”三個層次，為實現城市小學課后服務優質供給指引了方向。當下的城市小學課后服務供給體系已經實現了基本供給，但仍存在著供給主體責任不明、供給形式單一、供給質量參差不齊等問題，離優質供給尚有差距。因此，從明確課后服務供給主體責任、優化供給內容形式、提高供給質量三個方面提出課后服務優質供給保障的路徑，實現城市小學課后服務優質供給。

城市小學；課后服務；課后服務優質供給；馬克思需要理論

惠文妮，顧玉軍.城市小學課后服務優質供給的困境與突破[J].教學與管理，2024（15）：35-39.

20世紀90年代，我國社會經濟轉型下城市家庭結構發生變化，國家對義務教育階段學生“減負”愈加重視，課后教育服務在這種背景下被催生，使城市小學生在“放學早”和“下班晚”的照看斷檔期間得其所。在經歷了“課后托管”的探索期、“一費制”的整改期后，2017年2月教育部印發《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）推動我國課后服務進入了統合繁榮期[1]。在《指導意見》文件精神的引領下，各省市相繼出臺了課后服務的規范措施。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，標志著課后服務走向“全覆蓋”和“高質量”的新發展階段。然而審視城市小學課后服務的供給現狀，仍存在諸多缺口，使課后服務供給與民眾期待之間產生差距。鑒于此，本文嘗試以課后服務的民眾需求為出發點，基于馬克思需要理論探討城市小學課后服務供給的目標指向，進而針對阻礙優質供給的現實困境提出城市小學課后服務優質供給的可能路徑，以期使課后服務成為增強教育能力，使人民群眾具有更多獲得感和幸福感的民生工程。

一、城市小學課后服務供給的目標指向

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化對教育發展提出了更高的要求[2]。馬克思需要理論認為人的需要具有社會歷史性，隨著社會生產力和自身能力的增強，人們認識世界和改造世界的能力提升，隨之就會不斷產生新的需要[3]。課后服務既是教育發展的“新的需要”，其自身也在為滿足人民需求而不斷發展。馬克思需要理論將人的需要分為三個層次：生存需要，享受需要和發展需要。生存需要是人作為自然存在物的需要，是人對基本的物質生活條件的需要；享受需要是在滿足生存需要的基礎上，追求更高質量的生存條件獲得身心的愉悅和滿足；發展需要則是人成為真正內在富有而自由的人，完成自我實現[4]。課后服務是一項“順民意”“暖人心”的教育服務，厘清課后服務優質供給的問題，就要從需求側出發研判大眾對課后服務層次化、多樣化需求，大眾的需要就是課后服務的目標指向。因此，基于馬克思需要理論，課后服務供給指向以下三個目標層次。

1.“生存”——利民惠民

一方面，小學“三點半”放學成為教育常態，另一方面全國第七次人口普查數據表明“核心家庭”結構將更加普遍[5]，而我國城市家庭雙職工一直維持著較高比例，孩子放學能得到妥善的照看不僅是家長們的心頭牽絆，更關乎到社會的長治久安。《指導意見》將課后服務定位為“使人民群眾具有更多獲得感和幸福感的民生工程”，旨在保障公民基本權利，提高生活水平。對于學生而言，課后服務主要發揮看護功能、“減負”功能和發展功能。學生放學有了安全的去處，也使家長尤其是母親有了自由選擇職業的底氣，工作時無“三點半之憂”。此外，課后服務已經成為積極生育支持政策體系的組成部分[6]。課后服務在學校進行，減少了額外參加課外培訓的費用；由政府提供財政補貼，降低了家庭的教育支出。家庭的教育壓力減輕，使“能育”家庭“敢生”“敢育”“敢教”。

2.“享受”——公平清朗

根據馬克思需要理論，在獲得基本的教育機會后，人們開始追求更好的教育條件。當家庭為了獲得終端性優質資源對連續不斷的過程性資源展開爭奪時[7]，學校提供的資源顯然“匱乏”，琳瑯滿目的教育培訓機構更能滿足家長的需求。這些非義務性、非普惠性的教育資源的獲得與家庭的購買能力成正比，對于處于弱勢地位的學生個體及其家庭來說，已經輸在了起跑線上。因此，課后服務以維護教育公平為重要目標指向，從政策層面規定課后服務的開放性和共享性，回歸教育的公益屬性。由學校提供豐富的課后課程滿足學生個性發展、全面發展的需求，發揮了補償作用，彌合了因地位、經濟差異等導致資源受惠不均的教育不公現象，進而防止原生差異演變成社會差距[8]。學校作為課后服務供給主陣地也緩解了家長的部分教育焦慮，從源頭上控制了義務教育學科類校外培訓機構的規模，使教育回歸學校、回歸學生、回歸公益，教育生態得以肅清。

3.“發展”——自由全面

馬克思將人的自由全面發展作為最高層次的需要，也以此作為教育的最高目的。為滿足學生全面發展的需要，《指導意見》對構建豐富多樣的課后服務的形式和內容給出建議。在內容上，可以安排學生做作業、自主閱讀、體育、藝術、科普活動，以及娛樂游戲、拓展訓練、開展社團及興趣小組活動、觀看適宜兒童的影片。在形式上，鼓勵學校融合社會資源，如博物館、圖書館、公園、社區等開展社會實踐活動。課后服務作為學校課堂教學的延伸，對單一、程序化的學科教學做了有益補充，能夠實現學生發展過程中多樣化需求與供給的有效對接，促進學生的個性化發展。馬克思主義關于人的全面發展學說指出“教育與生產勞動相結合是培養全面發展的人的根本途徑”。社會實踐活動作為一種狹義的勞動，可以促進學生腦力勞動與身體勞動的結合，促進知識與實踐的互動融合，并且在同社會的交流互動和相互作用中實現學生個體的社會性生成。

二、城市小學課后服務供給的現實困境

自《指導意見》吹響規范課后服務的號角以來，各地展開了積極探索，取得了諸多成效。對武漢地區的中小學校調查發現，課后服務的參與率很高，基本是全班同學統一參加[9]。江蘇省義務教育階段學校課后服務實現全覆蓋，學生參與率達90%。2021年底，教育部發布的一系列課后服務數據可以看到，“課后服務基本實現有需求對象的全覆蓋，各地各校‘一校一案制定了課后服務方案，普遍開展了課后服務，基本實現了‘5+2全覆蓋”[10]。以上調查結果表明，城市小學課后服務已經實現了數量上的基本供給，然而要滿足大眾的“享受需要”和“發展需要”，做到優質供給，審視當下的課后服務供給體系，仍存在以下困境。

1.供給主體責任邊界模糊

由誰來供給是課后服務運行保障的首要問題。然而目前仍無法從我國現行的法律或政策文件中探明關于課后服務責權歸屬的問題。各方利益主體無法聚焦在一個公共視點上來明晰自己的相關責任和權利享有。

（1）政府和學校責任讓渡

《指導意見》要求中小學要“主動承擔起課后服務責任”，同時政府做好指導協調工作。這似乎意味著學校具有極大的課后服務自主權，然而，在政府監管為主的話語體系下，學校實際上處于被動的劣勢地位。在課后服務實踐推動進程中，政府及教育行政部門以倡導性話語為主，缺乏明確的指導和有力的保障使學校在自主摸索高質量課后服務的道路上筋疲力盡。

（2）校外機構的引進存在爭論

學校課后服務能否引進市場化的校外培訓機構一直是一個具有爭議性的話題。雖然，引進校外非學科類培訓機構對緩解學校課后服務資源供給有重要現實意義，但是，在校外機構進學校的實際過程中困難重重。引進價格和收費標準如何確定？人員管理和學生安全誰來負責？如此困惑使學校陷入該不該、能不能、好不好的躊躇無措中。

（3）學校和家長邊界不明

課后服務是一種義務教育延伸性的教育服務，具有普惠性。但廣大家長對其存有誤解，認為課后服務完全是學校的事，從認知上淡化了自身的主體地位。學校責任邊界擴大，現有的資源配置卻有限，尤其是作為課后服務直接供給主體的教師工作負擔過重，不僅壓縮了教師的休息、學習、教研時間，更容易造成教師職業倦怠危機。

2.供給內容和形式缺乏靈活性

（1）課后服務內容貧乏

除缺乏豐富的課程體系之外，甚至存在“權宜性執行”，豐富有趣的課后服務課程只存在于課表上，學校仍以自習、作業輔導等基礎性服務為主。有研究對某市縣的一所小學調研發現，該校課后服務最初啟動時設置了16個特色社團，但囿于校園安全、家長施壓以及學校收支等問題最終被室內自習所取代[11]。有研究者調研發現某學校實際開設的課后服務課程僅有“閱讀、科普、音樂、美術”四項，且采取低、中、高年級學生集體上同一節課的方式，適宜學生的個性與發展的需求無從兼顧[12]。

（2）課后服務供給形式缺乏多樣性和靈活性

為保障學生在完成學校義務教育課程后到家長接走學生前這段時間的人身安全，多數學校采取一刀切等保守的組織形式，主要依托學校場域，借助學校設施來開展課后服務，缺乏與校外諸如圖書館、博物館、科技館或社區等場所的合作和融合[13]。課后服務供給形式總體上重校內而輕校外，重室內而輕室外，《指導意見》所提倡的學校聯合校外場所開展綜合實踐活動難以得到執行。

3.供給質量參差不齊

就目前城市小學課后服務實施的狀況來看，無論是校際間還是區域之間，課后服務供給質量都參差不齊，存在較大差距。山東省課后服務推行“政府主導，學校組織”“學校主導，自愿參加”“家長主導，學校配合”等供給模式。對于“政府主導，學校組織”的區域而言，雖然有政府的經費保障，但由于學校的責任意識淡薄，課后服務開展的效果仍不理想。而在“學校主導”的區域，學校在缺乏政府支持的前提下，自身的辦學條件、資源配置等就成了保障課后服務質量的首要因素[14]。條件好的學校自然在優質的課后服務供給保障上存在優勢，自身條件差的學校則對高質量的課后服務無力支撐。觀察教育部給出的課后服務典型案例可以發現，所列舉的區域大都是北京、天津、廣州、山東、江蘇等經濟發達地區或教育大省，其他西部地區、偏遠地區則基本榜上無名[15]。這從側面也可以反映出即使是城市學校，在課后服務供給質量上也存在不均衡的現象。究其原因，大致可以分為經費缺乏、師資短缺以及監督評估機制不完善等幾個方面。

（1）經費缺乏

經費保障是優質課后服務供給的首要前提。然而，地區間經濟財政實力本身存在差異，致使課后服務質量差異較大。此外，經費保障機制不完善，導致政策層層落實到校時并不能滿足學校成為優質供給方的需求。

（2）師資短缺

師資是保障課后服務優質供給的攻堅力量。但是僅依靠學校現有師資力量保障課后服務供給是否足夠，這存在疑問。一方面，為滿足民眾“享受”和“發展”需求必須要開設類型豐富的課后服務課程，這就意味著教師要在課堂教學之外繼續充當課后服務的“服務者”。教師可能會被要求上與自己專業不符的服務項目，不僅給教師造成壓力，而且一些專業性較強活動的質量也難以得到保證。對于一些師資本就緊缺的地區，課后服務可能都難以為繼。

（3）監督評估機制不完善

監督評估體制是課后服務優質供給保障的重要抓手。但目前尚未建立可普遍推行的系統化的監督評估體制機制，各地自主探索建立的體系也存在差異，因此，課后服務在執行過程中難免存在虛假、惰怠等消極態度。

三、城市小學課后服務優質供給的突破路徑

1.明確供給主體責權分配

（1）堅持政府主導地位

《指導意見》明確提出“各地教育行政部門要加強統籌規劃，指導轄區內中小學校具體做好課后服務工作，幫助解決實際困難”。首先，中央政府部門應盡快完善課后服務相應的政策法規，以明確各供給主體責任，避免課后服務由于主體互相推諉而消磨供給成效。其次，各省市有關部門應建立自上而下的服務供給機制，以及自下而上的需求反饋機制，形成一個動態的供需平衡保障體系，使高層決策能落實，底層需求有回應。政府不再是發布行政命令的“旁觀者”，而是依靠協議、契約進行“參與互動式”的管理者[16]。

（2）明確學校主要責任

學校作為課后服務主要供給責任主體，既是實施課后服務的主陣地更是“優質”課后服務供給的擔當者。然而要明確的是學校并非“無限責任”主體，教師也不應該是“義務工作者”。以適當的制度設計界定學校在課后服務中的主體責任和合理范圍，具有必要而積極的意義[17]。此外，要保障教師的合法權益，尊重教師選擇參與課后服務與否的意愿，并對教師的勞動給予合理補貼。

（3）鼓勵校外協同參與

課后服務作為一種準公共服務產品[18]，決定了其政府和市場共同參與供給的機制。政府應當發揮好導向作用，鼓勵和引導校外培訓機構開發更加優質豐富的非學科類課程資源，作為學校課后服務的有力補充。同時，要加大對校外培訓機構的監管力度，制定完備的校外機構進學校準入制度，形成良好的學校、校外課后服務資源協同供給體系，保障學生享受課后服務的豐富性和多樣性。

（4）引導家庭積極配合

家庭是課后服務的受益者，同時也有“實效參與、情感陪護、成本支付”的職責[19]。政府要加大宣傳力度，糾正家長對課后服務的觀念偏差，明確自身的相關責任。在此基礎上，家長通過與學校協商、協議，進而協同參與到課后服務的供給保障中。

2.優化供給內容和形式

（1）建立符合學生預期的課后服務課程體系

課后服務的主要服務對象是學生，那么課后服務相關課程和活動就要圍繞學生的真實需求來構建。在設計課后服務內容之前應當深入學生群體，采用問卷、投票、調查表等方式了解學生的需求，生成備選名單，最后綜合傾向性、可行性、科學性等因素構建學生真正期待而不是學校或家長要求的課后服務課程體系。

（2）吸納組織線上資源豐富課后服務內容

步入教育信息化2.0時代，我們可以輕而易舉的通過網絡獲取海量的學習資源。除了學科知識的補充資料外，還可以根據小學生的身心發展特點挑選、吸納優秀影片、紀錄片，以及一些藝術類、益智類、操作類教學視頻組建線上課程，從而豐富課后服務內容，提高學生參與課后服務的興趣和積極性。

（3）充分利用本地特色文化或資源

“教育改革要堅持文化自信”，課后服務作為義務教育的延伸同樣要堅持文化自信的理念。多樣、深厚的地域文化是中華文化的重要組成部分，也是值得小學生了解、繼承和發揚的內容。因此，學校要積極探索和發掘本地特色文化，在遵循教育基本原理和學生發展規律的基礎上，開發人文性與科學性相結合、傳統與現代性相統一的具有地方特色的課后服務課程。

（4）促進學校與社會組織機構深度合作

要促進學生智慧與實踐力相統一的綜合素養的提升，校內校外結合是必要途徑。可供利用的校外社會資源可以分為三類：一是圖書館、博物館、科技館等室內公益性科普教育機構；二是公園、動物園、植物園等親近大自然的活動場所；三是從事生產營利的企業和公司。政府有責任牽線搭橋，幫助學校與社會相關機構達成合作，學校定期地組織學生參觀學習，不僅有利于促進學生理論與實踐的結合，還有利于學生“為未來的生活做準備”。正如陳鶴琴先生所提倡的“大自然、大社會都是活教材”，將校外的社會性資源融入課后服務內容供給體系，是實現課程服務價值宗旨，培養現代社會所需要的具有綜合素養的人的有效途徑。

3.健全供給質量保障

（1）增加經費是優質供給的前提

課后服務是一種準公共產品，從理論上講，準公共產品的供給應當由政府和市場共同承擔，即采取“公共生產，混合提供”的供給模式，平衡獲益者和非獲益者的負擔。首先要視具體情況來確定課后服務經費供給完全由政府財政撥款，還是政府和受益人即家長共同承擔。建議有條件的地區課后服務經費供給可由政府全額補貼，財政有困難的地區可在國家相關要求允許的范圍內，適當向家長收取部分課后服務費用[20]。其次要在堅持課后服務公益性、非營利性的前提下確立合理的收費標準。根據公共產品定價的受益原則，只有當某項公共產品給消費者帶來可以用貨幣度量的具體受益，而且收費的標準不超過受益量時，對此項產品的定價才是合理的，并且需要考慮受益者的付費意愿[21]。此外，要考慮到貧困家庭、殘障子女、烈士子女等特殊情況，為其減免費用，保障這類學生平等享受課后服務的權益。最后，政府有責任加大宣傳，鼓勵企業、社會機構、愛心團體等積極參與，募集捐款，擴充課后服務資金保障的來源。

（2）充盈師資是優質供給的關鍵

優質的課后服務要有優質的課后服務師資保障。其一，設置課后服務教師專項崗位。我國的課后服務事業剛剛起步，未來還將長足發展，由學校現有教職工值班輪崗屬于權宜之計，可以設置課后服務專職教師，通過返聘退休教師、鼓勵師范學校學生實習、選聘具有相關從業經歷或相應資質的人員豐盈課后服務教師資源。其二，引進第三方教育機構。英國學校通過與地方政府、社會體育組織和本地體育俱樂部建立密切聯系和合作關系來推進學校體育合作項目給我國帶來了啟示[22]。對于一些專業性較強的課后服務項目，如體育類、藝術類等，可以引進第三方機構，不僅解了師資缺乏的燃眉之急，還能夠保障“術業有專攻”。其三，鼓勵家長積極參與。通過家長教師協會、家長互助中心、家長接待日等形式，促動家長群體發揮其不同的職業優勢，擴充課后服務協同治理的營壘[23]。

（3）監管評估是優質供給的保障

做好監督評估工作是使課后服務朝優質軌道行駛的重要保障。其一，各級政府建立健全監督評估機制。政府相關部門制定科學合理的評估細則，完善評估體系，加強對課后服務的背景評估、輸入評估、過程評估以及結果評估[24]。同時，政府應當成立監督評估小組，不僅對學校課后服務實施質量進行定期督導和評價，而且面向家長及社會進行課后服務滿意度調查。其二，學校自我評估常態化。學校組建課后服務質量專督小組，以公平公正為首要原則定期進行監督評價。基于領導評價、教師評價、學生評價以及家長評價等多方評價進行整體綜合評估，對課后服務課程的開發、課后服務的實施過程以及服務質量嚴格把關。其三，第三方機構參與評估。可邀請包括高校、科研院所或社會專業機構等在內的第三方評估機構對學校提供課后服務的資源投入、服務效率、信息公開等，以及學生和家長對課后服務的滿意度進行評估[25]。其四，學校建立健全公開透明的課后服務公示及監督機制，主動接受家長及社會的監督。

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[作者：惠文妮（1999-），女，甘肅慶陽人，寧夏大學教師教育學院，碩士生；顧玉軍（1977-），男，寧夏同心人，寧夏大學教師教育學院，教授，碩士生導師，博士。]

【責任編輯 郭振玲】