深刻認識新時代我國應急管理體系的建設全貌

收稿日期：2023?08?12

作者簡介：林煒（1995?），男，浙江溫州人，中國人民大學馬克思主義學院博士生，主要從事馬克思主義中國化時代化與應急管理研究。

基金項目：國家社會科學基金項目“新時代黨的政治規范基本問題研究”（21CKS020）；中國人民大學2023年度拔尖創新人才培育資助計劃成果（2022000584）

摘要： 新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系建設，把維護人民安全健康和國家安全貫穿中國共產黨治國理政的各方面及各環節。新時代我國應急管理體系建設既面臨著機遇與挑戰，也有成就與不足。具體而言，不僅適逢應急管理體系專業化、應急管理體系信息化和應急管理體系法治化的新機遇，也面臨著自然災害常態化、社會風險復雜化、技術風險多樣化等新挑戰；雖然構建起了強大的社會動員體系、超強的社會組織體系、高效的資源配置體系和完善的風險化解體系，但仍存在應急管理意識僵硬化、應急管理方式零碎化、應急管理工作行政化等不足。因此，在新時代新征程上，要固根基、補短板、強弱項，以中國式應急管理體系和應急能力現代化推進中國式現代化，為強國建設、民族復興筑牢堅實的安全屏障。

關鍵詞： 新時代； 應急管理體系； 機遇和挑戰； 成效； 現代化

中圖分類號： D035.29； C931

文獻標識碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671?6477.2024.01.001

新時代以來，面對千頭萬緒的社會風險、人民群眾日益增長的公共安全需求和應急管理體系的變革壓力，黨和國家以習近平關于應急管理體系建設的重要論述為指導，牢牢把握習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，始終堅持人民至上、堅持自信自立、堅持守正創新、堅持問題導向、堅持系統觀念、堅持胸懷天下，我國應急管理體系在組織治理、治理機制法制、效能發揮等多個方面表現出了新的特點，迎來了新的發展機遇，也在應急管理的實踐中取得了歷史性成就。但也要看到，伴隨應急管理體系的現代化轉型及突發公共事件對我國應急管理體系的考驗，新時代我國應急管理體系建設會遇到諸多挑戰，也在應急管理的實踐中存在著諸多不足之處。

一、 新時代我國應急管理體系建設的機遇

為有效推進國家治理體系和治理能力現代化，黨和國家堅持深化機構改革。面對日益多元化的安全需求，國務院在開展機構改革中堅持總體國家安全觀，統籌消防、救災、地質災害、水旱災害、救援等多項職責并于2018年3月設立應急管理部，以實現有效防災減災。自國家應急管理部組建以來，相關部門及工作人員認真貫徹習近平關于公共安全、應急管理的重要論述精神，現已形成了縱向到底的應急管理部門。同時，應急機制法制的不斷健全，再加之大數據、人工智能等信息技術與應急管理的深度融合，應急管理體系正在發生深刻變革，其現代化建設迎來了發展機遇。

（一） 機構整合促進應急管理體系專業化

應急管理部由多個部門及國家指揮機構整合而成。在議事機構方面，有國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部、國務院抗震救災指揮部等5個機構；在機關司局方面，有應急指揮中心、防汛抗旱司、安全生產綜合協調司等22個機構，涉及防災減災救災的方方面面；在部屬單位方面，有中國地震局、消防救援局、森林消防局等5個機構，統一集成了應急管理人力、物力、財力等要素，推動應急管理體系專業化發展，主要體現在以下三個方面：

其一，統一了應急管理的對象。由應急管理部統一應對各類突發公共事件，為應急管理體系的專業化發展提供了著力點。這表明由先前特定機構單向管理某類事故或災害的運作方式將逐漸轉變成多因多果的系統管理模式，為充分應對各類突發公共事件以及其造成的各種社會影響奠定了良好基礎。其二，統一了應急管理的職能。應急管理部以全災種管理模式涵蓋了各類突發公共事件及風險，為應急管理體系的專業化發展提供了立足點。各級應急管理機構均已成立，同時消防等部隊業已轉制，這為應急常態化管理和應急管理體系的長效化發展、專業化發展提供了新的發展契機。其三，統一了應急管理的過程。我國現以應急管理部為抓手統一了物資保障、預判預警、指揮應對和善后恢復等多個環節，為應急管理的事前準備、事中應對、事后恢復、總結調整提供了新的增長點，也為應急管理體系向著專業化方向發展提供了發展機遇。

值得一提的是，應急管理部通過理順中央與地方、政府與市場的關系，推動了應急管理體系的健康發展。在理順中央與地方關系方面，應急管理部不斷加強中央的統一管理，尤其是加強對應急管理體系總體方向、頂層設計等方面的宏觀管理；也充分賦予地方自主權，引導政府能夠自主應對一般性公共事件。另外，在發生重大突發公共事件時，應急管理部通過科學分工、權責協調、跨省互助等方式推動應急管理體系專業化發展，充分發揮我國應急管理體系優勢，激發應急管理體系的內生動力。在理順政府與市場方面，黨和國家以政府為主導，通過引導市場發展應急管理產業、社會組織有序捐款捐物等手段，發揮多主體協同參與應急管理的優勢，有效整合全社會可利用資源，推動應急管理與經濟社會的良性互動。

（二） 技術發展促進應急管理體系信息化

信息化是引領社會發展的重要動力，推動著人類文明不斷向前演進。同樣，深處于信息化社會的應急管理體系必須順應信息化潮流。因此，推動我國應急管理體系信息化發展是應急管理體系現代化的必然要求。為此，應急管理部于2018年就發布了相關的信息化戰略規劃框架，為推動體系信息化發展提供了路線圖。文件指出，要通過大數據、云計算等最新的信息技術牽引應急管理體系變革，搭建起縱向到底（包括標準規范體系、運行保障體系等）、橫向到邊（包括大數據支撐體系、應急通信網絡等）的系統化、立體化、智能化的應急管理信息化體系[1]18。

與此同時，應急管理體系在信息化的應用實踐中得到了高質量發展。以杭州市為例，該市2022年年初突發疫情，為精準防控疫情，杭州市利用信息技術，調整健康碼賦色規則，把健康碼顏色具體分為綠色（可正常通行）、橙色（需三次核酸檢測才可轉綠）、黃色（需排查、健康監測等）、紅色（需集中隔離等）四種，引導相關人員及時做好相關檢測，助推疫情防控，為社會穩定作出了貢獻。再比如溫州市，開發溫州防疫碼，將健康碼與行程卡整合到防疫碼中，市民可通過微信小程序或支付寶等應用快速打開防疫碼，既為市民出行提供便利，也為應急管理人員開展排查節省時間，推動精準防控。可以看出，信息化的發展關乎應急精準管理，關乎人民美好生活，關乎社會秩序穩定。

因此，面對應急管理體系建設的新形勢新任務，應緊緊抓住信息技術這個動力引擎，化危為機。在思想上、理念上要充分意識到信息化對應急管理體系乃至整個應急管理事業的重要性，要主動順應信息化的歷史潮流，錨定應急管理體系信息化的發展目標。在行動實踐中，要不斷探索應急管理體系與信息技術的融合方式，發揮信息技術在預判預警、智能決策、精細管理、社會自查、公眾互救等多方面的作用，以應急管理體系信息化推動新時代應急管理體系現代化發展，助推我國應急管理能力現代化。

（三） 法案完善推進應急管理體系法治化

新中國成立70多年來，我國相繼出臺發布了關于應急管理的相關法律法規或政策，為我國應急管理體系走向規范化、制度化、法治化創造了良好機遇，也為應急管理體系的良性運轉提供了重要保障。

在法律法規層面，我國以2007年的《突發事件應對法》為基礎不斷完善應急管理法律體系。例如，在消防安全方面，我國于2009年實行新的《消防法》，健全消防工作網絡；2018年，實行《中華人民共和國消防救援銜條例》，加強了對應急管理人員的管理，培養了他們的組織紀律意識，保證其依法履責。在防汛抗洪方面，《防洪法》《自然災害救助條例》等法律法規的相繼出臺為我國應對具體的突發公共事件提供了法治保障。截至當前，我國已出臺《國家安全法》《應急管理法》《網絡安全法》《野生動物保護法》《自然災害防治法》等系列法律法規，涵蓋了公共安全的方方面面，構建了應急管理法律體系的四梁八柱，把應急預警、應急響應、善后恢復等應急管理活動全都納入法治軌道，以應急管理體系法治化推動應急管理有法可依。

在政策策略層面，我國已經建立起較為系統的應急預案體系，涵蓋了核應急預案、突發重大動物疫情應急預案等20種左右的國家預案，出臺了草原火災應急預案、鐵路火災事故應急預案等50余種部門預案。這些預案與專項應急預案、地方應急預案一道構成了橫向覆蓋、縱向貫通的應急預案體系，為指導應急管理部門及工作人員從事應急管理活動提供了具體可操作的建議。

二、 新時代我國應急管理體系建設的挑戰

當今社會，人類活動日益頻繁、極端天氣日益增多，“黑天鵝”“灰犀?！鳖愋偷淖匀粸暮γ黠@增多。同時，整個人類社會日趨復雜，工業化、現代化的高度發展使得人類社會更具不確定性，社會風險不斷交織，突發公共事件發生頻率較以往明顯上升，人民對安全健康的需求較以往更加凸顯。正如習近平所說，“國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富……內外因素比歷史上任何時候都要復雜”[2]。雖然我國應急管理體系建設迎來了重大發展機遇，但也必須認識到我國應急管理體系仍面臨著不少挑戰。

（一） 自然災害常態化

我國地域面積遼闊，自然災害種類多，發生率高，災害損失位居全球前列。近年來，我國各類自然災害頻繁發生，同時也相互影響、相互疊加，使得災害更加頻發復雜，其主要表現在以下幾個方面：

其一，“黑天鵝”自然災害事件頻發。特別是東南沿海地區常受臺風侵擾；同時，我國各地經常發生不同層級的地震災害。近年來，局部地區的強降雨如2021年河南洪澇災害，更是讓人防不勝防。其二，自然災害分布廣泛。我國緯度經度跨度大，災害類型復雜多樣，各行政區域均發生過不同程度的自然災害，特別是生態環境脆弱區災害更加頻發，給當地經濟社會發展造成了嚴重威脅。其三，次生災害容易發生。我國臺風地震等災害容易引起泥石流、水土流失等次生災害，甚至會引起生產安全、人民安全等突發事故，形成災害鏈。此外，各類災害與當地道路交通、供水供電等基礎設施相互聯系交織，相關災害也容易引起社會混亂甚至癱瘓。其四，災害損失嚴重。21世紀以來，平均每年的自然災害都給我國帶來了千億元直接損失，更是造成了人員傷亡。尤其是自然災害風險區與人類活動密集區相互疊加重合，使得災害發生常態化，損失也較為嚴重。其五，社會輿論層出不窮。隨著社會信息化的不斷演進，自然災害也容易引發輿論危機，可能使得災害影響更甚從前，影響了黨和政府的公信力。自然災害的常態化演變態勢，“正由點狀轉變為鏈狀，由空間尺度擴大為生態尺度”[1]20，這為新時代我國應急管理體系建設帶來了巨大挑戰。

（二） 社會風險復雜化

除了自然災害，社會風險也在人類活動的加劇下不斷演化。全球化、城市化、后工業化不斷疊加交織，社會風險更顯錯綜復雜。

從國際社會角度看，大國博弈日趨白熱化，各國大都在謀求自身利益，而忽略共同利益，國際社會環境撲朔迷離，社會隱患層出不窮，社會風險不斷加劇。如“一帶一路”沿線國家人口密度大，基礎設施有待改進，存在安全漏洞。這些國家的公共衛生水平不高，再加之傳統風俗或陋習影響，多發傳染病，給我國的平安中國建設帶來隱藏風險；這些國家又多處于局勢動蕩地區，傳統安全與非傳統安全相互交錯，給我國海外應急管理體系建設也帶來了不少挑戰。同時，放眼整個世界，恐怖主義頻發、資源匱乏、環境惡化等各類問題，都將引起更加復雜的社會風險。因此，在全面推進中國式現代化的進程中，我國抵御國際社會風險的壓力也在不斷加劇。

從我國發展角度看，我國進入新發展階段，新老矛盾交織、新老問題交錯、新舊觀念交互，再加上自媒體的作用，使得經濟社會發展更趨復雜多元。如近些年來，各類傳染病、重大安全事故給社會穩定造成了不少危害，使我國應急管理體系經歷著前所未有的大考。同時，經濟社會發展的失衡帶來社會關系緊張、社會公德失范，引起了勞資矛盾、醫患矛盾、政企矛盾等各種矛盾，使得人民內部矛盾更加復雜。除此之外，各類社會矛盾沖突的加劇滋長了公眾的相對剝奪感，必須時刻警惕人民內部矛盾的轉化。因此，加強新時代應急管理體系高質量發展是應對社會風險挑戰的必由之路。

（三） 技術風險多樣化

技術是一把雙刃劍，既為應急管理體系的轉型發展帶來了前所未有的發展機遇，也為其帶來了多樣化的潛在挑戰。

在傳統技術領域，城市化、工業化、農業化與技術相互影響，潛藏著諸多風險。其一，自改革開放以來，我國城市發展一路高歌猛進，城市基礎設施建設明顯滯后于城市化的發展步伐。如商貿綜合體、軌道交通、橋梁管道、供水設備等基礎設施仍缺乏完備的維護技術，再加之人口密度不斷增大，其潛在風險愈來愈大。其二，工業化的不斷發展導致經濟生產活動日益頻繁。為滿足各種生產需要，新技術層出不窮，如化工企業生產技術、運輸技術、倉儲技術等，這些技術在擴張化的生產活動中反復運用，也無形增加了技術風險。如2015年天津爆炸事故給社會帶來了嚴重的人員傷亡和經濟損失。其三，農業化的機械生產也或多或少存在著技術風險。由于農民自身綜合素質問題及農業技術的復雜性，會帶來技術上的操作失誤，再加之些許農民對農業技術風險缺少長遠預估，可能會對農業生產帶來風險甚至會帶來不可挽回的環境污染、生態破壞等嚴重傷害。

在新興技術領域，技術發展所帶來的公共風險更加難以預料。比如數據被拷貝泄露、個人信息被售賣。尤其身處大數據時代，一不小心每個人都可能會曝光于陽光之下，給個人生活乃至社會造成諸多麻煩。這無疑告訴我們，網絡并非安全之地，與新技術如元宇宙、區塊鏈相關的網絡應急管理體系正面臨著巨大挑戰。正如習近平所說，新科技革命蓄勢待發、方興未艾，但新舊轉換正在進行，其治理體系仍然滯后[3]。因此，必須要重視技術風險給新時代應急管理體系帶來的潛在挑戰，要做到防微杜漸、正確引導。

（四） 組織管理面臨新挑戰

內因對事物發展起著重要的決定作用。應急管理部是應急管理體系的重要組成部分，新時代應急管理體系除了需要應對外部風險，還需要高度重視組織管理內部所面臨的挑戰。

其一，就應急管理部內部而言，應急管理部脫胎于多個部門、多個機構，其職權范圍脫離了原先的行政環境。那么，行政權力的重新調整必然會重塑隨之帶來的社會關系、人際關系、利益關系。因此，實現多職能的重構整合是應急管理部所面臨的重要挑戰。尤其當突發公共事件、非傳統安全事故增多，應急管理部亟需根據經濟社會運行狀況及時進行職能設計，引導原先部門機構的工作人員適應當前的制度環境、工作環境，轉變工作思維。其二，就應急管理部與外部機構而言，在橫向協調多個職能部門、縱向協調多個層級方面面臨著不少挑戰。隨著城市化的不斷推進，牽一發而動全身，突發公共事件往往具有系統性、連鎖性、演變性等特征，影響人類社會生活的多個方面。因此，僅靠某個部門不能完全應對突發公共事件，亟需由部門牽頭，統一指揮、統一調度，協同應對危機。但因為應急管理部與公安、衛生等部委屬同一層級，在協調方面仍然存在挑戰。

值得一提的是，自2020年新冠肺炎暴發以來，從德爾塔再到奧密克戎，給我國應急管理體系建設帶來了嚴峻挑戰。一方面，此次疫情使得我國高度重視應急管理體系建設，在實踐中提高了處理急難險重任務的應急管理能力，尤其是近兩年來，我國發揮制度優勢，厚基礎、強弱項、補短板，已經形成了較為完備的應急管理體系，取得了諸多成就。但另一方面也要看到，各類突發公共事件一直在考驗著我國的應急管理體系，人民群眾對公共安全的高質量需求日益增長。長期以來，我國應急管理方式、應急管理意識等還未實現根本性轉變，再加之國際環境的影響，應急管理體系的不平衡不充分發展始終存在，這對我國應急管理體系的轉型升級提出了更高要求。因此，在歷史的新起點上，黨和國家要堅持系統觀念，提高辯證思維能力，仔細審視新時代我國應急管理體系建設的成就與不足；要常懷憂患意識，貫徹習近平關于應急管理的重要論述精神，推動我國應急管理體系高效運轉與高質量發展。

三、 新時代我國應急管理體系建設的成就

我國進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系建設，大刀闊斧地推進機構改革，推進應急管理體系現代化，著力提升我國的應急管理能力，及時應對了一個又一個突發公共事件，保障了人民的生命健康與財產安全，促進了經濟與社會的平穩運行?？梢哉f，新時代我國應急管理體系在繼承先進經驗的基礎上守正創新，在積極發揮我國思想先進、制度優勢、人民偉力的基礎上取得了諸多成就，建立起了強大的社會動員體系、超強的社會組織體系、高效的資源配置體系和完善的風險化解體系。

（一） 強大的社會動員體系

“動員”一詞原來主要用于軍事活動，是為了鼓舞軍隊士氣，后來多廣泛用于集中人力、物力、財力等活動。中國共產黨自成立以來就有動員群眾的光榮傳統，靠團結群眾、動員群眾贏得了許多戰役。例如，在社會主義革命和建設時期，我國就發起過自上而下的愛國衛生運動，通過群眾運動等方式開展系列活動，集中體現了我國的制度優勢。正如周恩來總理當年對國家地震局作出的重要指示時指出的，要“專群結合，土洋結合，依靠廣大群眾”[4]，以正確做好地震預防。新時代以來，中國共產黨帶領全國各族人民在應急管理中鍛煉鍛造了強大的社會動員體系，特別是在抗擊新冠肺炎疫情的偉大斗爭中，中國社會動員體系更是取得了重大進展，彰顯了偉大的人民偉力，這主要體現在以下諸方面：

其一，社會動員體系更趨立體化，現已建立起自上而下與自下而上相結合的社會動員體系。一方面，政府通過社會動員，發揮各級各類機構與人民群眾的有生力量，積極動員人民群眾從事相關應急活動。如在抗擊新冠肺炎疫情中，積極動員各省政府以“一省包一市”等方式前往湖北，有力地遏制了疫情蔓延。另一方面，人民、社會機構等通過自發行為積極從事應急行為。隨著我國治理現代化的不斷演進，治理理念的不斷革新，社會組織隊伍的不斷擴大，社會自下而上的動員體系更趨完善，已不斷吸收了社會團體、青年志愿者協會、民辦非企業單位、慈善基金會等在內的各類組織，使得社會動員更加立體、更加系統、更加全面，全鏈條提升了社會應急能力。

其二，社會動員體系信息化，現已利用信息技術更有效地發揮了社會動員能力。在社會動員中，公眾可以借助微博、微信（公眾平臺、群接龍）等互聯網、移動網絡平臺及時響應并展開社會救助，以自己獨有的社會優勢集中了應急資源。例如，2021年11月，浙江大學因疫情需臨時“封校”，師生火速集結，通過“校內物資需求互助文檔”進行有效互助，老師們通過直播講課等方式為學生授課。在信息技術的幫助下，學校沒有因疫情陷入混亂，而是開展了一場迅速、有序、溫情的應急救援戰。社會動員體系也正是在與信息技術的有機耦合中，實現了應急社會動員的智能化、有效化。

其三，社會動員體系常態化，應急社會動員已從臨時突發應急轉為常態應急，已建構起了從預警、準備、響應、恢復等各個階段的社會動員機制。突發公共事件愈發具有復雜性和不確定性，可以跨越區域、地域和領域[5]242，社會動員體系在應急管理組的組織領導下已建構起有效的無縫隙的社會動員網絡。應急管理部與地方政府通過社會動員廣泛吸取民智民力，已能夠及時響應并有效應對一般性災害，社會力量在應對各類災害中也更具靈活性，更能適應臨時突發的公共事件。

其四，社會動員體系基層化，社會動員重心已下沉到基層社會等基本單元?！盎A不牢，地動山搖”[6]，應急管理的成效取決于基層安全體系的成效。許多突發公共事件都產生于基層。只有將危機消滅于基層、將危險預防于基層，才能最大程度地減少社會損失。目前，行政村和社區干部通過點對點向公眾普及公共安全知識，已經成為社會動員的最大主戰場。如在疫情阻擊戰中，社區和村通過自我動員、自我管理等方式，有效地防止了疫情擴散。隨著疫情進入常態化管理，基層在預防突發疫情中的作用將更加突出，如相關村干部通過走訪每一戶家庭，了解返鄉人員動態，動員各戶家庭健康監測，助力安全基層建設，筑牢了基層應急動員的銅墻鐵壁。

（二） 超強的社會組織體系

社會組織是社會動員的有機載體，社會組織的發展程度在一定程度上決定著社會動員效能的發揮。在計劃經濟時代，公眾是被政府有序地分配到各個單位以要求他們各司其職、及時應對突發公共事件。改革開放以來，在市場經濟作用下，社會組織不斷增加，公眾已轉變成了“社會人”，社會組織已經成為有效應對公共事件的主體力量。經過應急實踐的發展，我國已建構了超強的社會組織體系。

其一，從橫向上看，已構建起各類社會團體共同參與應急管理的組織網絡。應急管理團體眾多，如企業等經濟組織、青年志愿者協會等非政府組織。社會團體的組成成員來自各行各業，能夠最大程度地聚集人力、物力與財力，最大限度地利用了社會有效資源，以有效滿足了應急管理需求。同時，應急社會組織來自于民間，與人民有著天然的聯系，能在輿論引導、動員民眾等方面發揮著獨特的作用。

此外，我國的應急組織網絡不僅僅限于國內，其組織觸角已延展至國外。如在疫情開始席卷全球時，中國民間團體積極響應，發揮專長，如組成紅十字志愿者專家團隊、公益基金會、生態協會等，為塞爾維亞、日本、意大利等國家提供了應急醫療物資和智力支持，得到了受助國家的贊譽，也凝聚起了海內外共同抗疫的民間力量。

其二，從縱向上看，已構建起層層齊響應、人人共同擔當的應急管理模式。在國家層面，已經建立比較健全的縱向延伸的社會組織體系，在黨中央的掌舵領航下，各級各類應急管理部門能夠快速集結，能夠在最短時間內統籌各類應急資源。當發生人、財、物等資源調配等問題時，黨中央的高效領導能夠協調各方應急訴求。同時，在各級應急管理機構下都有防災減災學會、應急救援隊和應急管理研究會，為應急管理提供了必不可少的理論和實踐支持。以北京市為例，截至2020年10月，就已經注冊登記應急管理社會組織107家。在基層方面，基層黨組織始終在應急管理中發揮著戰斗堡壘作用，如建立起由黨員干部擔任網格員，村（社區）成員、村（社區）干部共同參與的專兼職應急管理社會隊伍，共同應對一般性的突發事件，宣傳公共安全知識等。此種模式在流調排查中就作出了重要貢獻，實現了落實到戶、具體到人，建立起了安全高效的安全屏障。

縱向貫通的社會組織體系能夠有效滿足應急管理需求。從宏觀層面來看，社會組織可以對接屬地政府，能夠展開跨區域進行救援，更具靈活性與操作性。如湖北省慈善總會通過接收省內外各類捐款物資，并通過自己的運作機制，層層落實到市、區（縣）、街道（鎮）各級慈善分會，實現了物資的合理分配與人員的合理分工，為打贏湖北疫情戰爭作出了重要貢獻。從微觀層面來看，社會組織能精準把握當地實際需求，通過進校園、進家庭、進企業、進機關等多種方式開展應急管理工作，如有醫護人員自發組成的醫療隊伍赴社區開展核酸檢測，為疫情防控奉獻了自己的力量。

其三，從機制上看，社會組織已經能夠通過機制運行全過程參與應急管理。在應急響應階段，社會組織以法律法規、體制為基礎，協調政府、企業和公眾之間的關系，以不斷壯大的社會力量來實現資源整合，以自下而上的應急行動配合政府自上而下的應急行動，實現應急管理地全鏈條運行。在應急應對階段，社會組織貼合公眾，了解公眾需求，使公眾信息與社會組織精準對接，利于在應急管理中凝聚社會共識。與此同時，政府借助社會組織這一中介平臺，能夠快速多維度地向多個主體展開互動，打破行政體制束縛，增強應急管理的協調性與有效性。在善后恢復階段，社會組織能促進社會各類資源的有效流轉，能較好地聯合政府力量與社會力量，對接屬地政府，及時處理在此階段出現的問題，如公眾有效溝通、公眾情緒安撫、資源合理調配。此外，社會組織的整合資源機制能夠降低政府應急救災成本，提高應急效率，激發社會與個人的主人翁意識，使遭受災難的區域盡早恢復正常秩序，對于穩定人心、安定秩序有著不可替代的作用。

（三） 高效的資源配置體系

“巧婦難為無米之炊”，如果缺少資源后勤保障，再強的社會動員體系和社會組織體系也難以發揮其最大作用，應急管理的效能將大打折扣。因此，高效的資源配置體系作為應急管理體系的有機組成部分，對應急管理至關重要。隨著應急管理常態化，實現資源的供需精準對接才能有效應對突發公共事件。近年來，我國不斷調整政企關系、強化科技作用、統一調配資源等手段，加強了資源配置體系建設，貫通了應急資源的生產、交換、分配等全過程，提高了應急資源配置的高效性。

其一，調整政企關系加快應急資源生產。應急管理不僅需要政府的宏觀調控，也需要企業的生產活力，只有加強政府與企業的良性互動，才能保障應急資源的及時供應。近年來，政府大力支持應急產業發展。從國家層面，通過設立應急產業示范基地、安全產業示范園區等各項政策引導企業從事應急產業，尤其是支持中小微應急企業的發展，引導企業安全應急產品，從供給側入手，提高國家防災、減災、救災能力。從地方政府層面來看，各地紛紛響應中央號召，加大應急示范基地建設，為應急產業提供稅收、土地、金融等政策支持，引導地方應急產業做大做強做優。如在2020年新冠疫情初期，面對醫療等資源短缺，各地政府集中力量支持醫療企業發展，提供一條龍服務，不斷調整政企關系，增強雙方協同作用，為疫情防控總體戰的最終勝利贏得了先機。

其二，強化科技作用實現資源精準對接。新時代以來，我國科學技術實現了高質量發展，大數據、云計算等新興技術席卷全球。在應急資源配置中，科學技術能及時、準確地了解供需雙方需求，從而實現資源精準對接。尤其是移動網絡平臺的蓬勃發展，能夠最大程度地跨越時空局限，需求方能夠及時發布資源需求；資源供給方能夠集中收集有效信息，實現無縫對接，能夠在第一時間送達應急資源，引導應急資源的合理流動，減少因信息不暢、滯緩等問題造成的資源浪費。如國務院客戶端設置防汛服務、冷鏈食品追溯服務等專門版塊，精準服務各類突發公共事件?？梢哉f，科技不僅為應急管理作出了突出貢獻，也促進了經濟社會的健康發展。如2020年疫情蔓延全球以來，我國借助線上平臺，通過“互聯網+”“直播帶貨”等方式，拓寬了農產品、工藝產品的銷路，推動了經濟業態的轉型升級，為鄉村振興、共同富裕增添了助力。

其三，統一調配資源發揮我國獨特優勢。統一調配資源是高效配置資源的關鍵，我國具有“全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢”[7]，為統一調配資源奠定了堅實的制度基石。以近兩年應對新冠肺炎為例，疫情發生后，國家立即啟動一級應急響應，由中央成立專門領導小組并奔赴災區，通過中央的統一垂直領導，調配各省有限資源應對突發情況；協調各部門關系，強有力地協同各部門共同應對疫情，確保應急物資以最短時間送達湖北地區，減少了其盲目流動。同時，在黨中央的指導下，根據湖北各市具體情況，統一管理、統一分發應急物資，確保資源得到合理利用。尤其是對武漢等重災區，舉全國之力抗擊疫情，向其輸送各類物資。除應急物資外，黨中央靠前指揮，抽調各類醫護人員馳援湖北，從2020年2月5日到2月12日，僅用一周時間，湖北醫護人員就增加1萬余人，我國的舉國體制大大緩解了醫療資源緊張的壓力。僅用76天，武漢就結束“封城”，經濟社會秩序逐步得到恢復，與世界共同見證了中國速度、中國力量，更向世界彰顯了我國的制度優勢，創造了“風景這邊獨好”的新形態。

（四） 完善的風險化解體系

“世界進入新的動蕩變革期，人類面臨多重挑戰”[8]，人類社會風險不斷增加，以習近平同志為核心的黨中央高度重視風險研究，重視關口前移，重視在源頭處化解各類風險，減少災害擴大化，在系列實踐中完善了風險化解體系，為我國的應急管理體系增添了新的時代內涵。其主要體現在以下三個方面：

其一，完善了各類風險的內容體系。任何風險的擴大化都有可能衍變成事故，甚至導致致命危機。從國內環境看，我國面臨政治、經濟、意識形態、社會、黨的建設等系列風險。近年來，我國加強群眾路線教育、理想信念教育、黨史學習教育、廉潔自律教育，清除了諸多潛在風險?！鞍踩前l展的保障”[9]，尤其當前，我國正朝著第二個百年目標大步邁進，社會矛盾更加復雜，社會風險疊加交織，如仍需要警惕返貧問題、科技帶來的醫療倫理及隱私泄露等問題。從外部環境來看，影響國際社會不穩定不安全的因素不斷增加，有自然因素也有社會因素、政治因素，如氣候變化、火山爆發、各類傳染疾病增多、恐怖主義等。但以習近平同志為核心的黨中央準確把握歷史大勢，在維護國家安全與利益的基礎上積極推動構建人類命運共同體，幫助沿線周邊受災國家。如2022年湯加火山爆發，中國勇擔國際責任，中國政府、中國紅十字會火速集結應急物資，馳援湯加，彰顯了國際人道主義精神。

其二，完善了化解風險的責任主體。人是風險化解的主導因素。面對與日俱增的各類風險，只有厘清各責任主體之間的關系，才能有效地化解風險。新時代以來，習近平反復強調，“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責”[10]。在實踐中，黨中央加強了黨的領導作用，并積極發揮政府和社會力量的作用，為化解風險積累了許多成功經驗。一方面，黨的領導是化解風險的根本保證。近年來，中國共產黨不斷加強自身建設，把化解風險作為“國之大者”來抓，在重大立場原則問題上能站穩政治立場、堅持人民至上，“不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力”[11]，不斷加強黨對應急管理的領導作用。黨中央召開多次會議，多次研究關于防范化解風險的理論和實踐問題；各級黨委和政府提升應對突發公共事件的能力，有效化解各類政治風險、公共安全風險。另一方面，政府作為化解風險的執行主體，承擔著應急管理的重要職責。近年來，各級政府始終在黨的領導下，始終將以人民為中心的發展理念貫穿始終，始終堅持依法行政，把化解風險的責任落到實處。如杭州市為應對2022年年初的突發疫情，對部分地區采取封控措施，又及時免費給封控區居民分發生活物資，切實將“隔離疫情不隔離愛”的工作要求落實到位。與此同時，社會力量也越來越多地參與到化解風險中來，與相關行政部門及時溝通對話并主動提供幫助，為行政部門減輕了不少應急管理壓力，風險化解的現代化能力不斷提升。

其三，完善了化解風險的方法策略。風險化解不僅需要各責任主體的協同發力，還需要采取正確的方法策略。新時代以來，中國共產黨將風險化解作為治國理政的重要組成部分來抓，形成了系列方法策略，其主要表現在以下方面：

一是堅持底線思維。黨和國家始終做到居安思危，對于事關人民利益與國家安全的任何風險都作為頭等大事來抓，對于事關人民美好生活的民生工程長抓不懈，確保國家安全與發展。二是堅持人民至上。在防范化解各類風險時，始終將人民擺在最高位置，強化黨員干部的擔當意識，如在應對突發公共事件中，對思想懈怠的工作人員、防治災害不力的相關領導人員及時予以黨內警告、撤銷黨內職務、撤銷職務等處分，贏得了民心。三是堅持依法治國。各級黨委和政府及工作人員始終在法治軌道上化解各類風險，出臺與應急管理、突發公共事件的相關法律法規與條例，填補法治漏洞，為化解風險提供了法律依據。四是堅持從嚴治黨。加強黨內主題教育，加強黨的自身能力建設，注重從黨的百年歷程中汲取化解風險的經驗，在動態治理中修復完善了預警機制、應急管理法制、應急決策機制、應急保障機制和善后修復轉化機制，提高了黨在化解風險方面的頂層設計能力。

四、 新時代我國應急管理體系建設的不足

任何事物的發展總是要經歷從不完善到比較完善的過程。應急管理體系的建設也要歷經從無到有、從有到優的過程。新時代以來，在中國共產黨的領導下，我國應急管理體系建設得到了飛躍式發展，取得了許多成績。但也必須看到，新時代我國應急管理體系還存在一些不足，一定程度上影響了我國應急管理體系和應急能力的全面提升。

（一） 應急管理意識僵硬化，科學性有待進一步提高

“理念是行動的先導”[12]，只有樹立科學的理念，認識才能正確地引導實踐。但在應急管理的實踐中，仍然存在應急管理意識淡薄，被原有的僵硬化意識束縛，使得應急管理不充分、不及時、不高效。具體來看，其體現在以下幾個方面：

其一，對突發公共事件的認識不到位。任何突發公共事件都是萌發于小風險。面對習以為常的“灰犀牛”事件，或是不可預料的“黑天鵝”事件，人們往往會缺乏警惕之心，會心存僥幸心理。如面對2021年7月鄭州發生特大暴雨，相關領導人主觀上認為此次暴雨不會造成嚴重內澇，對相關災害認識不足，對人民安全缺乏敬畏，導致應急準備滯后[13]?？梢园l現，這種經驗主義、形式主義錯誤在一些北方城市的相關責任人身上也存在。輕視風險是最大的隱患，正如習近平所說：“要堅決克服麻痹思想、厭戰情緒、僥幸心理、松勁心態”[14]。

其二，對突發公共事件存在瞞報情況。信息的公開透明是有效應對危機的重要手段。信息越公開透明，社會恐慌的發生概率就會越小。相反，如果信息公開不及時不透明，不僅會阻礙應急效率，不能動員社會力量共同參與應急，也會引起社會恐慌，不利于社會穩定。但在一些突發公共事件中，相關領導干部仍然沒能樹立正確的政績觀，對危機認識不到位，可能在危機初期會選擇瞞報或者延遲上報等做法，耽誤了應急行動的最佳時間。同樣地，此次鄭州特大暴雨，鄭州相關領導干部在不同階段瞞報百余人[13]。這也證明了我國當前應急管理體系仍然存在薄弱環節，首先就表現在應急管理意識理念上。那么，亟需將正確科學的應急管理意識，即將以人民為中心的發展理念，融入新時代應急管理體系建設的全過程全方面。

（二） 應急管理方式零碎化，系統性有待提高

進入新時代，我國應急管理體系建設取得了重大進展，已經能夠整體發力應對突發公共事件。但在實踐中，我國面對系統性危機時，仍力有不逮。應急管理方式仍然存在“零碎化”傾向，其系統性有待進一步提升。這主要體現在以下幾個方面：

其一，參與主體“零碎化”。新時代以來，社會聚合力取得空前發展，各個主體都體現出積極參與應急管理的熱情，但各方聯動合力還需進一步提高。一是應急管理內部還存在統籌問題，即應急管理部成立至今才滿五年，應急管理部在制度建設、應對系統性危機方面還存在提升空間。二是軍地統籌問題。眾所周知，軍隊在應急管理中扮演著重要角色，能有效緩解應急壓力。但“由于軍地雙重領導體制的事實”[5]203，軍隊力量還亟需與應急管理部門、地方政府等深度融合，否則會使應急力量大打折扣。三是政、企、社統籌問題。企業與社會組織掌握著豐富的應急資源，在應急管理中起著不可替代的作用。但是由企業、社會組織自發救援會使應急秩序失衡、應急管理失效。如在汶川大地震發生后，被組織派遣的志愿者不到二十分之一，社會力量被大大浪費。目前我國尚未建立共治的應急救援制度與平臺。四是區域統籌問題。當發生重大突發公共事件時，靠單打獨斗是難以取勝的，我國仍缺少從國家層面統籌各區域統籌應對危機的機制，區域流動能力還需整體性躍升。五是國際統籌問題。在全球化浪潮中，沒有一個國家能獨善其身，世界已經耦合成一個復雜的系統。無論是我國，還是世界其他國家，在面對突發公共事件方面，合作交流機制還不健全，如還存在救援信息不暢通、災區通行不暢達、重要物資難流通等問題。

其二，應急資源“碎片化”。應急資源的有效供給和流通是應對突發公共事件的物質保障，尤其是重大災難發生后，災情發生所在地資源會嚴重匱乏。因在資源供給或運輸時，不了解各個地區的實際情況，會使資源供需不平衡，難以快速滿足應急需求。另外，在生態脆弱區、災害多發區，再加之氣候、地形等惡劣條件的影響，會使得應急難度陡升。如2017年，林芝發生6.9級地震，當地經濟條件、醫護條件等比較落后，再加上應急資源儲備沒有跟上救災需求，應急資源又難以及時運輸，使得災難發生時在統籌應急資源時顯得十分吃力。

（三） 應急管理工作行政化，協同性有待提高

各級行政部門是應急管理工作的執行主體，具有保障國家長治久安和組織社會主義社會建設的國家職能。但各級行政部門在銜接應急管理職責方面缺少協同性，各部門在共同應對突發公共事件上還處于相對模糊狀態。若上下級之間存在職責交叉，那么各層級部門在應對突發公共事件時難免會對危機程度把握不準，出現協同不足、管理脫節的情況。同樣，同級各部門之間也會存在職責交叉，各部門可能出現各行其是、溝通不暢的情況，造成危機擴大化。如國務院對2021年7月河南鄭州特大暴雨進行專門調查并由應急管理部牽頭，在答記者問時指出：鄭州應急響應滯后，應急管理與相關信息發布存在脫節；相關領導和負責人大都在點上奔波，存在行政交叉；相關部門監管不力，鄭州地鐵集團沒有及時響應應急行動，造成人員傷亡。同時，調查組指出了鄭州應急管理存在的重要問題，即應急管理行政改革不到位，設立了多個部門，導致機構交叉、職能重復、工作不到位[13]。另外，也要看到此次應急行動依然沒有理順基層公眾與應急管理的關系，仍然拘囿于單一行政依賴，沒有積極發揮基層公眾自救、社會媒體及時報道宣傳的作用，使得災害初期有較大損失。

據此可以看出，常態化的行政體系不能較好地適應極端事態下的應急管理工作，凸顯了當前應急管理工作行政化的短板。再加之各部門仍存在“各管一段”的錯誤認識，各行政權力又互不隸屬，使得在應對突發公共事件時面臨巨大壓力，出現梗阻現象，進而耗費了大量時間成本用于部門協調，大量行政成本用于資源配置。只能依靠高一層級的行政力量干預才能處理科層制下帶來的應急協調難題，這就影響了應急速度與人民生活狀況。同時，行政壓力的傳導容易引發形式主義、官僚主義等不良作風，部門之間會形成利益角力，使得信息、物資、人力等資源不能快速流通。另外，不及時不公開傳遞或者報道應急信息，也會給協調不同區域共同應急造成阻礙，這在一定程度上不利于動員與協調社會力量參與應急行動。

五、 結語

“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提?！盵15]在新的歷史征程上，安全越來越成為制約中國式現代化發展程度的重要因素。黨的二十大對提高公共安全治理水平、應急能力建設、完善應急管理體系等作出重大戰略部署，這為做好應急管理工作和推進國家安全體系和能力現代化提供了根本遵循。因此，要辯證看待新時代我國應急管理體系的機遇與挑戰、成就與不足，要堅持在守正的基礎上創新，在創新的過程中發展，抓住應急管理體系建設的機遇，正視我國應急管理體系建設的挑戰和不足，堅持科學治理、系統治理、協同治理，著力建設大安全大應急框架，不斷穩固中國式現代化的安全基座，確保人民安全健康與國家安全更有保障。

［參考文獻］

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[11]習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答[M].北京：學習出版社，人民出版社，2021：198.

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[13]國務院調查組相關負責人答記者問[N].新華每日電訊，2022?01?22（01）.

[14]習近平關于統籌疫情防控和經濟社會發展重要論述選編[M].北京：中央文獻出版社，2020：150.

[15]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022：52.

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