地緣競爭與安全轉向：歐盟發展政策調整及現實挑戰

趙雅婷

【關鍵詞】歐盟??發展政策??發展援助??戰略自主??地緣競爭

歐盟/歐共體的發展政策也被稱為發展合作政策或發展援助政策，最初形成于1957年《羅馬條約》簽訂之時。經過半個多世紀的發展，歐盟發展政策在理念、規范、制度和行動等方面建立了較為完善的體系。發展援助作為歐盟實施發展政策的主要工具，是歐盟開展對外行動的重要支柱。長期以來，歐盟及其成員國是全球官方發展援助主要的提供方。在發展政策指導下，歐盟通過提供發展援助向“全球南方”輸出歐洲規范、塑造歐洲形象、擴大歐洲影響。

近年來，大國博弈和地緣政治競爭加劇，歐盟的共同外交和安全戰略正經歷深刻轉型。2016年，歐盟發布《共同愿景，共同行動：一個更強大的歐洲》，在共同外交和安全政策方面提出追求歐洲“戰略自主”。2019年馮德萊恩上臺后，提出將新一屆歐盟委員會打造為“地緣政治委員會”，被視作歐盟對國際秩序變革和地緣政治競爭的一種回應。歐盟的身份定位也由“規范性力量”逐步轉向“地緣政治力量”。在加速推進對外戰略地緣政治轉型的背景下，歐盟對發展政策進行相應調整，并配套實施相關舉措，試圖實現發展政策的升級與優化，為“戰略自主”提供助力。

歐盟發展政策的導向性變化

長期以來，歐盟發展政策的價值導向總體上與全球發展議程的規劃和官方發展援助政策的調整相匹配，但本質上仍堅守歐盟關于發展的基本認知和規范。2006年，歐盟發布首份發展政策文件——《歐洲發展共識》，聚焦支出承諾和促進歐洲內部援助方在既定規范和價值觀方面的合作，包括關注貧困和最不發達國家的需求。在大國博弈和地緣競爭加劇背景下，歐盟為拓展影響和實現戰略自主目標，逐步對發展政策作出調整。2017年歐盟新版《歐洲發展共識》重新定義歐洲為落實《聯合國2030年可持續發展議程》而開展發展合作的行動框架。2019年馮德萊恩主政歐盟委員會后，歐盟發展政策進入快速調整期。歐盟于2020年推出對非洲全面戰略，并分別于2021年和2022年與相關發展中國家達成全新《非加太地區國家與歐共體及其成員國伙伴關系協定》《第六屆歐盟—非盟峰會：2030聯合愿景》等重要區域發展政策文件。上述文件展現出發展政策內容一致性增強、綠色轉型和數字化議題優先性上升、發展問題進一步安全化，以及私營部門深度參與發展援助等導向性變化。

2024年4月15日，法國巴黎，在蘇丹武裝沖突爆發一周年之際，由法國、德國和歐盟牽頭，蘇丹及其鄰國國際人道主義會議在巴黎舉行。歐盟宣布認捐8.96億歐元，向蘇丹提供人道主義和發展援助。

一是增強發展政策內容的一致性，以新版《歐洲發展共識》引領區域性發展合作框架協議的制定。為匹配《聯合國2030年可持續發展議程》設置的具體目標，新版《歐洲發展共識》提出“5P”原則，即人（People）、地球（Planet）、繁榮（Prosperity）、和平（Peace）和伙伴關系（Partnership）。其中，人指人類發展與尊嚴、移民，地球指保護環境、管理自然資源和應對氣候變化，繁榮指包容性可持續增長與就業，和平指人人享有和平和普惠的社會、民主、有效可靠的機制、法治及普遍人權，伙伴關系則明確歐盟是實施《聯合國2030年可持續發展議程》的重要力量。此后，在制定與更新區域性發展合作文件的過程中，歐盟在重點合作領域選擇上強化與“5P”原則的協調和同步。例如，2020年3月，歐盟對非洲全面戰略提出五大優先領域，其中移民和人員流動屬于“人”的范疇，能源綠色轉型歸屬“地球”的范疇，和平與治理隸屬“和平”范疇，數字化轉型與可持續增長和就業則歸類于“繁榮”范疇。2021年通過的《與南部鄰國重新建立伙伴關系：地中海新議程》中，“人、地球、繁榮和安全”分別對應的合作內容為“推動人類發展、良治與法治，移民和人員流動；綠色轉型—氣候變化韌性，能源與環境；加強韌性，促進繁榮，抓住數字換轉型機遇；促進和平安全”。在全新《非加太地區國家與歐共體及其成員國伙伴關系協定》中，歐盟根據地區特性分設三份區域協議，在非洲地區協定中，和平與安全、移民和人員流動是歐非合作的重點領域，加勒比地區協定的重點是環境保護、氣候變化和自然資源的可持續管理，而太平洋地區則關注海洋和漁業發展等問題。上述文件提出的合作領域在不同程度上強調促進繁榮、綠色轉型、數字化、和平與安全、保護人權、社會發展等議題。由此可見，雖優先次序略有不同，但歐盟具體區域政策的發展目標均與新版《歐洲發展共識》的“5P”原則相匹配。

二是關注重點議題，在優先領域選擇上積極配合歐盟戰略導向。近年來，歐盟極為關注綠色轉型、氣候變化和數字化等議題。在應對氣候變化和環境保護領域，歐盟積累了較為豐富的治理經驗，擁有較大國際話語權。在地緣政治轉型背景下，歐盟試圖擴大在氣候變化領域的影響，在規范層面進一步提升領導力。為此，歐盟將環境和氣候議題加速融入發展政策中。新版《歐洲發展共識》中的“地球”原則，明確包含“確保健康的環境和應對氣候變化”與“可持續能源”兩大議題，并將強化全球環境和氣候治理以及歐盟政策規劃中的環境和氣候融合等作為主要目標。[1]2019年歐盟推出《歐洲綠色協議》，大幅增加對環境和氣候領域的資金投入，促進環境、氣候變化與援助議題的深度融合。在數字化領域，“技術主權”“數字主權”等話語近幾年來頻繁出現在歐盟的官方戰略文件中，成為歐盟制定數字化政策和推進新興領域發展的首要目標。為配合歐盟的戰略雄心，其發展政策愈發關注數字轉型的價值觀和基礎設施建設。歐盟頒布《非歐數字創新橋梁》倡議等文件，提出在非洲等發展中地區推進以人為中心和包容性的數字化，還通過推出“非洲數字治理歐洲團隊倡議”、建立非盟—歐盟數字促進發展中心等方式強化數字化領域對非影響力。2022年6月，歐盟發布《2022年戰略前瞻報告：在新的地緣政治背景下實現綠色與數字轉型》，明確指出在對外援助中加入對綠色和數字雙轉型的政策關切，不但能持續發揮歐盟的技術優勢，還能迎合“全球南方”國家的需求，以使歐盟在未來全球發展領域掌握更多話語權和主動權。

三是加大安全關切，注重維護歐洲地緣政治利益。一方面，管控移民以維護地區安全逐漸成為歐盟發展政策的重要目標。自2010年歐洲難民危機爆發以來，難民和移民問題日益成為歐盟發展政策關注的重點。該項內容調整被視為在歐盟發展政策中確立了“短期政治利益”的主導地位。[2]盡管歐盟也認同解決移民問題的關鍵在于受援國的發展，但其相繼推出的政策仍不斷收緊邊境管控，大力打擊非法移民。2023年底，歐洲議會就《歐洲移民與難民庇護公約》談判達成一致，同意收緊移民政策、解決難民安置問題。這也預示著歐盟發展政策將進一步偏離發展屬性，這一調整也遭到歐洲社會組織的嚴厲批評。另一方面，歐盟發展政策日益聚焦介入受援國安全事務。在新版《歐洲發展共識》中歐盟就提出利用綜合性方法應對受援國的安全危機。在此政策導向下，歐盟于2021年4月推出《歐盟在薩赫勒地區的綜合戰略》，試圖超越傳統發展援助，轉向“聚焦治理”的綜合干預方式。同年歐盟新設歐洲和平基金（EPF），該基金不再受限于歐盟預算不能用于軍事支持的規定，為歐盟利用發展援助介入受援國安全事務創造了更大空間。在2022年第六屆歐非峰會上，歐盟著重強調發展與安全之間的關系，提出將在非盟框架下加大對非洲安全事務的支持力度，包括提供軍事培訓和設備、增強維和與執法能力建設等。由此可見，當前歐盟愈發關注自身利益和安全，發展政策已轉向支持歐盟實現地緣政治目標。

四是平衡“援助—貿易—投資”間的關系，強化發展領域的地緣政治競爭。盡管歐盟是世界上最大的援助方，但這并沒有為其作為整體提升在受援國的影響力帶來相應助益。為在地緣政治競爭中獲得更多籌碼，歐盟積極運用貿易和投資工具，撬動更多資金以維護歐盟在發展領域的優勢與影響。在新版《歐洲發展共識》發布后，歐盟發展政策表現出試圖超越發展援助、同“全球南方”國家建立更加互利互惠的伙伴關系、陸續加強對鄰國和非洲地區的投資等特征。2017年歐洲可持續發展基金（EFSD）的推出被視為歐盟發展融資政策“私人轉向”的關鍵節點。[3]?在全新《非加太地區國家與歐共體及其成員國伙伴關系協定》談判過程中，歐盟努力維護與非加太國家的貿易關系，大力推進《經濟伙伴關系協定》的拓展與更新。作為歐盟加大發展領域投資的關鍵項目，2020年歐盟推出?“全球門戶”計劃，提出將出資3000億歐元促進發展中國家經濟的包容性增長，重點支持可持續和高質量的基礎設施建設項目。歐盟運用投資、貿易和援助相結合的混合發展援助工具，秉持“民主價值、高質量、良治、透明、平等伙伴關系、綠色清潔和安全”等原則，力爭將“全球門戶”計劃打造為歐洲發展合作的代表性工程，以持續輸出歐盟發展模式，增強其全球影響力。

歐盟發展政策的改革性舉措

為使發展政策調整順利推進和有效落實，歐盟不僅對相關機構進行改革完善，而且出臺一系列新舉措，這背后反映出歐盟內部相關主體間的博弈與協調。一方面，歐盟機構尋求更大發言權，通過主導發展政策提升歐盟整體在發展中伙伴國的知名度，在大國博弈中增強競爭力和影響力。另一方面，歐盟機構的角色變化也影響了新政策的具體實施。其中歐盟委員會主導發展政策與對外政策的融合，協調指揮作用得以加強，[4]歐盟理事會注重政策包容性和成員國利益，歐洲議會則更加積極與強勢，努力維護發展政策的本質屬性。從某種程度上看，歐盟發展政策相關執行機構改革和具體舉措的出臺，是歐盟機構復雜博弈和協調的結果。

一是對發展政策執行機構進行改革。歐盟發展政策在2011年之前主要由國際合作與發展總司（DG?DEV）和援助總司（DG?AIDCO）共同負責。發展總司的主要目標是減少并最終消除發展中國家的貧困，并促進可持續發展、民主、和平與安全。援助總司則代表歐盟委員會負責協調對外援助與管理援助過程中的所有行動。2011年1月，發展總司與援助總司進行機構合并，并在2015年正式更名為歐盟國際合作與發展總司（DG?DEVCO），推動歐盟發展政策制定與實施相統一。2019年起，歐盟發展政策開啟深度轉型，國際合作與發展總司在2021年轉變為國際伙伴關系總司（DG?INTPA），而且職能和地位得到提升。名稱的變化反映出歐盟更加注重國際伙伴關系建設，以期在全球消除貧困和促進可持續發展目標中發揮更大作用。同時，歐盟還對歐洲發展金融架構進行相應改革，以官方發展援助撬動更多私人資金的投入。為使歐洲發展金融架構更加強大、靈活，提升一體化、連貫性和戰略性，以應對氣候變化和發展需求，歐盟理事會于2019年通過一項名為《關于加強歐洲金融架構促進發展》的決議，再次明確歐洲發展金融架構應在世界范圍內促進歐洲價值和戰略優先事項，以實現歐盟對外行動的目標和原則。[5]此次改革的總體思路是發揮歐委會的核心管理職能，充分協調多邊國際伙伴的融資行動、公私部門的資金工具以及借鑒成員國金融機構和歐洲投資銀行、歐洲復興開發銀行的有益經驗，實現資源利用效率最大化。

二是整合發展政策資金工具。為解決歐盟發展政策工具碎片化問題，歐盟對既有發展政策工具進行了整合。在“2021年至2027年多年度財政框架”（MFF）中，歐盟正式推出“鄰國、發展與國際合作工具—全球歐洲”（NDICI-Global?Europe，簡稱“全球歐洲”）計劃。該計劃融合了歐盟11項資金工具，包括：歐洲發展基金（EDF）、發展合作工具（DCI）、歐洲睦鄰友好工具（ENI）、第三國合作伙伴關系工具（PI）、促進穩定與和平工具（IcSP）、歐洲民主與人權工具（EIDHR）、核安全合作機制（INSC）、宏觀金融援助、支持中小企業（基礎設施和氣候變化）、對外行動擔保基金（GFEA）、歐洲可持續發展基金及其擔保基金（EFSD?Guarantee）。“全球歐洲”是歐盟50年來首次實現對發展援助資金預算工具和融資工具的統籌實施與管理，增強了可持續發展目標與歐盟對外政策的有機統一。一方面，“全球歐洲”的推出加深了發展與安全議題的互嵌。歐盟自開啟戰略轉型以來，更加傾向于采取整體性思路應對安全議題，這為發展政策工具職能調整設定了方向。“全球歐洲”發展政策工具的推出，將“促進穩定與和平工具”納入發展領域，不但包含資助平民和平與安全相關行動的條款，還包括支持安全部門改革、快速反應行動和打擊暴力極端主義的計劃。此外，“全球歐洲”提出在應對氣候變化、公共衛生危機等方面加大支持力度，體現了歐盟對非傳統安全問題的關注。另一方面，“全球歐洲”力圖兼顧區域、主題以及應急反應等多方面需求。推出“全球歐洲”的一個重要考量是，提升區域發展政策和專項發展政策的一致性，避免歐盟在援助行動中因重疊而造成資源浪費。[6]此次工具整合將專項發展目標，如民主、人權和性別平等融入區域發展援助，試圖在國家層面實現上述目標，“全球歐洲”僅將8%的資金用于應對全球層面的議題。此外，“全球歐洲”設計了一項高達102億歐元的應急資金儲備，以通過快速調配助力歐盟應對移民和安全方面的挑戰。

三是推出“歐洲團隊倡議”（TEIs）。在發展政策執行和發展融資運作方面，歐盟創新推出“歐洲團隊倡議”，其目標主要有：在全球舞臺上加強歐洲團結并向伙伴國發出歐洲聯合的強烈信號；在國際伙伴關系和發展合作方面更具戰略性，建立具有明確歐洲特色的合作領域，使歐盟逐步統一歐洲發展模式；加強協調一致，利用集體資源產生可持續影響；宣傳歐盟及其成員國的干預措施，為歐盟集體身份創造更多的知名度和認可度。[7]“歐洲團隊倡議”的設想最初來自歐盟應對新冠疫情時采取的聯合行動，即通過集體力量對伙伴國給予支持，這一做法隨后延伸擴展到歐盟其他政策領域。當前，歐盟已將“歐洲團隊倡議”作為品牌項目向全球推廣。在行動主體上，“歐洲團隊倡議”提升了多主體的參與度和積極性。歐洲團隊由歐盟機構、歐盟成員國及其執行機構、發展金融機構以及歐洲投資銀行和歐洲復興開發銀行組成。“歐洲團隊倡議”創造了一種新的合作模式，要求多方力量發揮自身優勢，其實踐增強了歐盟機構（主要是歐委會）的領導地位、調動了歐盟成員國（尤其是此前較少參與對外援助成員國）的積極性，更鼓舞了政策性銀行等發展融資機構的投資信心，受到歐盟各方力量的普遍歡迎。在投入區域和領域上，“歐洲團隊倡議”充分體現歐盟的政策需求和戰略導向。截至2024年3月，歐盟總共宣布實施了168個“歐洲團隊倡議”項目，其中國家項目132個，區域項目32個，全球項目4個，投入撒哈拉以南非洲地區的項目占比達50%以上。從領域看，“歐洲團隊倡議”涵蓋了歐盟地緣政治的優先事項，其中綠色新政占比高達28.5%，其次是人類發展?（24%）以及可持續增長和就業（20.2%）。[8]在實施過程中，“歐洲團隊倡議”采取聯合干預政策對項目全過程進行監督和管理。聯合干預政策是指通過為項目設計總體實施框架，使各部分有機結合起來，進而增強合力。同時，歐盟及其成員國為“歐洲團隊倡議”建立了共同的監測、報告和評估框架（MORE框架），以此實現參與方之間經驗與教訓的快速共享。

歐盟發展政策面臨的現實挑戰

雖然歐盟出臺一系列舉措以推動發展政策取得實效，但在具體實踐中存在多重固有矛盾，包括發展目標與后續支持的失配、歐盟內部多層治理架構利益協調困境，以及歐盟處理利己與利他需求之間的兩難等，這些問題嚴重制約了歐盟發展政策的實施效果。

2023年12月18日，肯尼亞內羅畢，肯尼亞同歐盟簽署一項旨在促進彼此間商品流動的貿易協定，肯尼亞商品在進入歐盟市場時將享受免關稅、免配額的待遇，肯尼亞也將對歐盟商品逐步降低關稅。

第一，歐盟整體實力下降，發展援助資金支持后勁不足。在國際變局與危機交織共振背景下，歐盟整體實力與國際影響力有所下降是不爭的事實。歐盟整合發展政策工具，推出“全球歐洲”舉措背后的深層原因正是歐盟發展政策資金的短缺。2021—2027年歐盟“全球歐洲”計劃的預算總額為795億歐元，而2014—2020年度預算中，組成“全球歐洲”的11項政策工具預算總和為770億歐元，[9]這表明歐盟援助資金的增長幅度非常有限。2023年6月，歐盟在多年度財政框架（MFF）修訂案中指出，俄烏沖突、移民問題、通貨膨脹和供應鏈中斷等全球性危機已將歐盟預算資源推向枯竭的地步，阻礙了歐盟應對最緊迫挑戰的能力，必須對有限的優先領域采取針對性舉措，以確保歐盟預算能夠繼續實現最基本的目標。目前，“全球歐洲”80%的規劃資金已計劃使用到2027年，這將嚴重削弱援助工具的靈活性，甚至威脅歐盟對外政策目標的實現。此外，“全球歐洲”的快速反應資金已全部投入烏克蘭。外界普遍擔憂歐盟對烏克蘭的支持最終將以犧牲世界其他國家和地區的利益為代價。[10]

第二，歐盟內部多行為體之間利益和行動協調困難重重。歐盟發展政策調整的核心導向是加強政策統籌，減少利益分歧，集合多方優勢以擴大影響力。由此，在機構、融資、工具和方式方法的調整上歐盟均遵循上述導向。但更多行為體與機構的參與不可避免地給歐盟內部本就困難且龐雜的利益協調體系帶來新的挑戰，從長遠看可能損害部分行動者的利益，并給發展政策的實施制造更大麻煩。首先，歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會之間圍繞對發展政策施加影響的斗爭日趨激烈。歐洲議會運用其預算控制和監督方面的力量在博弈中愈發強勢。三者之間的利益協調仍將影響未來發展政策的實施效果。其次，“歐洲團隊倡議”實施過程存在固有局限，包括較小成員國能力有限、歐盟行政和官僚程序繁瑣、發展項目參與者之間存在競爭等問題。最后，歐盟發展政策加強對混合融資工具的使用，致使傳統發展援助機構與發展金融機構之間的協調問題凸顯。許多發展金融機構不太習慣與援助方機構合作，雙方在決策周期和運營時間安排、融資工具和運作方式等方面存在顯著差異。但在現實中，發展金融機構與私營部門間聯系更加密切，為調動更龐大的發展資金，歐盟仍需探索更有效的方式。

第三，歐盟強調地緣競爭導致發展政策偏離初始目標，與受援國實際需求脫節，政策效果大打折扣。在發展政策調整之前，歐盟的發展共識更加注重幫助受援國減少貧困，并對最不發達國家給予額外的資金支持。近年來，歐盟在發展政策中逐步建立起將發展、安全、經濟利益和移民問題聯系起來的新框架，努力推行以利益為導向的發展援助，采取混合金融工具，試圖以聯合行動方式打造歐盟發展援助新品牌。該政策引發相關學者、社會組織以及受援國的強烈擔憂。一方面，地緣競爭背景下歐盟發展政策的制定更多從自身利益出發，政策初始的發展訴求很可能讓位于歐盟的戰略追求。目前，歐盟對安全和移民的擔憂正逐步超越其對消除貧困和可持續發展的承諾。在“全球歐洲”的援助過程中，對歐盟戰略意義有限的最不發達國家可能面臨更加糟糕的境況。另一方面，作為招牌項目推進的“全球門戶”計劃，在項目選擇和實施過程中明顯追求歐洲利益，受援國民眾的相關權益可能受到損害。從“全球門戶”計劃已公布的項目情況看，歐盟控制戰略走廊和維護原材料供應鏈安全的企圖昭然若揭。[11]此外，該計劃試圖以混合融資發展工具撬動大量私人投資，鑒于資本逐利的本質，受援國的環境、人權等問題將遭到破壞。

總之，在地緣政治沖突和大國博弈日趨激烈的背景下，歐盟開啟戰略轉型，塑造“地緣政治歐洲”，同時應對諸多現實挑戰。為配合該戰略的實施，歐盟發展政策逐漸由發展導向轉向利益導向，政策手段的調整也旨在擴大歐盟整體影響力、積極配合地緣競爭。目前，發展政策已成為歐盟追求“戰略自主”的有力抓手，其地緣政治轉向將進一步加速。但歐盟發展政策從根本上背離了歐盟長期以來塑造的“規范性力量”這一國際形象，也無法解決與“全球南方”國家間的深層次、結構性矛盾，其前景仍待觀察。

[1]?張超、唐毓璇：《歐盟發展援助中的環境政策融合論析》，載《德國研究》2022年第4期，第102頁。

[2]?Patrick?Holden，?“Irreconcilable?Tensions？?The?EUs?Development?Policy?in?an?Era?of?Global?Illiberalism，”?Journal?of?Contemporary?European?Research，?Vol.16，?No.2，?2020，?p.109.

[3]?Erik?Lundsgaarde，?“The?European?Fund?for?Sustainable?Development：?Changing?the?Game？”?2017，?https：//www.idos-research.de/uploads/media/DP_29.2017.pdf.

[4]?匡舒嘯：《歐盟最新發展融資制度改革及其對“全球門戶”戰略的影響》，載《歐洲研究》2024年第1期，第57頁。

[5]?Council?of?European?Union，?“Council?Conclusions?on?Strengthening?the?European?Financial?Architecture?for?Development，”?December?2019，?https：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14434-2019-INIT/en/pdf.

[6]?Loes?Debuysere，?Steven?Blockmans，?“A?Jumbo?Financial?Instrument?for?EU?External?Action？”?February?18，?2019，?https：//www.bertelsmann-stiftung.de/en/publications/publication/did/a-jumbo-financial-instrument-for-eu-external-action.

[7]?Alexei?Jones，?Chloe?Teevan，?“Team?Europe：?Up?to?the?Challenge？”?January?2021，?https：//ecdpm.org/work/team-europe-up-to-the-challenge.

[8]?Alexei?Jones，?Katja?Sergejeff，?“Half-time?Analysis：?How?is?Team?Europe?Doing？”?September?2022，?https：//ecdpm.org/work/half-time-analysis-how-team-europe-doing.

[9]?Beatrix?Immenkamp，?“A?New?Neighbourhood，?Development?and?International?Cooperation?Instrument?-?Global?Europe，”?July?2021，?https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/628251/EPRS_BRI（2018）628251_EN.pdf.

[10]?Alexei?Jones，?“The?Mid-Term?Reviews?of?the?NDICI?and?MFF：?Navigating?Geopolitical?Consequences?of?the?War?in?Ukraine，”?August?30，?2023，?https：//ecdpm.org/work/mid-term-reviews-ndici-and-mff-navigating-geopolitical-consequences-war-ukraine.

[11]?Andreas?Bohne，?“The?‘Global?Gateway?Deception，”?March?2023，?https：//www.rosalux.de/en/news/id/51019/the-global-gateway-deception.