淺析行政行為中的責(zé)令改正

〔摘要〕 責(zé)令改正作為行政命令的一種形式，是行政機(jī)關(guān)依法命令行政相對(duì)人在合理期限內(nèi)消除違法行為帶來(lái)的一切后果，使其恢復(fù)到合法狀態(tài)。實(shí)務(wù)中，責(zé)令改正呈現(xiàn)規(guī)范內(nèi)容不夠明確、執(zhí)法程序不夠完善、救濟(jì)途徑不夠多元等現(xiàn)狀，導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法正確理解責(zé)令改正的要求，司法審查缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)。為此，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步明確責(zé)令改正的立法規(guī)范、完善責(zé)令改正的執(zhí)法程序以及拓展責(zé)令改正的救濟(jì)途徑等多項(xiàng)措施彌補(bǔ)現(xiàn)有不足。

〔關(guān)鍵詞〕 責(zé)令改正；行政機(jī)關(guān)；行政相對(duì)人；明確化；規(guī)范化

〔中圖分類號(hào)〕D922.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2024）02-0087-05

2023年8月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》，要求“堅(jiān)持執(zhí)法為民，努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”；“堅(jiān)持注重實(shí)效，立足基層行政執(zhí)法實(shí)際，增強(qiáng)措施的針對(duì)性和實(shí)效性，穩(wěn)步提升行政執(zhí)法質(zhì)量”。責(zé)令改正作為行政機(jī)關(guān)最常采取的執(zhí)法措施之一，與其他行政行為相比，在一定程度上缺乏法律的效力性、強(qiáng)制性規(guī)定，執(zhí)行效果不佳。以“廣東‘最頑強(qiáng)違建”〔1〕為例，行政機(jī)關(guān)下發(fā)13次責(zé)令改正仍不被理會(huì)，責(zé)令改正通知書(shū)在違法行為人面前成為無(wú)法律約束力的一紙空文。也有部分行政機(jī)關(guān)忽視責(zé)令改正的重要性，直接對(duì)違法行為人“以罰代管”，其欠考慮的執(zhí)法方式可能會(huì)激起官民矛盾，產(chǎn)生不必要的糾紛。另外，對(duì)于責(zé)令改正通知書(shū)的內(nèi)容，各地方、各執(zhí)法部門(mén)的規(guī)定并不統(tǒng)一，有些規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，以致違法行為人無(wú)法及時(shí)尋求救濟(jì)、保障自己的權(quán)益。因此，筆者認(rèn)為，有必要在即將制定的行政法總則中對(duì)責(zé)令改正進(jìn)行系統(tǒng)性和明確性規(guī)定；規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，在執(zhí)法過(guò)程中保證責(zé)令改正程序合法、法律適用準(zhǔn)確，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的公信力和確定力，提高行政執(zhí)法質(zhì)效；拓展責(zé)令改正違法行為人的救濟(jì)途徑，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的優(yōu)勢(shì)，保障行政相對(duì)人的權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)力，從多方面規(guī)制責(zé)令改正行政行為。

一、責(zé)令改正的行為性質(zhì)認(rèn)定

由于責(zé)令改正常以行政處罰先行行為的形式出現(xiàn)，其性質(zhì)問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。修訂后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第9條并沒(méi)有把責(zé)令改正直接列為行政處罰的種類，而是在第28條對(duì)責(zé)令改正作了規(guī)定。學(xué)界對(duì)責(zé)令改正的性質(zhì)更是眾說(shuō)紛紜，大體可歸為行政命令說(shuō)、行政處罰說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)和性質(zhì)混同說(shuō)等四種學(xué)說(shuō)。關(guān)于行政命令說(shuō)，胡建淼認(rèn)為責(zé)令改正的目的是糾錯(cuò)〔2〕；姜明安認(rèn)為責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，正是命令的典型〔3〕；李孝猛認(rèn)為責(zé)令改正符合行政命令的內(nèi)涵和外延特征，是行政命令的一種形式〔4〕。關(guān)于行政處罰說(shuō)，江必新、周衛(wèi)平認(rèn)為責(zé)令改正的法律屬性應(yīng)歸為行政處罰〔5〕；馮軍認(rèn)為，基于非難性和譴責(zé)性，責(zé)令改正屬于行政處罰中的申誡罰〔6〕；葉曉川也認(rèn)為責(zé)令改正的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政處罰〔7〕。關(guān)于行政強(qiáng)制說(shuō)，陳新民認(rèn)為責(zé)令改正不具有獨(dú)立性，而是作為一種附帶性質(zhì)的義務(wù)出現(xiàn)，所以是行政強(qiáng)制行為〔8〕。關(guān)于性質(zhì)混同說(shuō)，黃锫認(rèn)為責(zé)令改正是具體化違法者第一性法律義務(wù)的體現(xiàn)，可以與其他處罰種類并肩而立，應(yīng)當(dāng)按照不同階段區(qū)分，不能簡(jiǎn)單歸類〔9〕；夏雨認(rèn)為任何單一的性質(zhì)認(rèn)定說(shuō)都無(wú)法充分釋明這種特殊行政行為的性質(zhì)〔10〕。實(shí)務(wù)界法官對(duì)責(zé)令改正的定性基本上也是處于行政處罰與行政命令的判斷上，比如，在“五通橋區(qū)環(huán)境保護(hù)局與四川樂(lè)山川本電器制造有限公司上訴案”（參見(jiàn)四川省樂(lè)山市中院（2017）川11行終173號(hào)行政判決書(shū)）中直接指明了責(zé)令改正的決定系行政命令，該行政行為會(huì)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響。在“莆田市荔城區(qū)大橋頭畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)與莆田市荔城區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政復(fù)議再審案”（參見(jiàn)福建省高院（2018）閩行申611號(hào)行政判決書(shū)）中也直接認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政命令，其行為性質(zhì)與行政處罰不同。在“王元合訴山東省淄博市人民政府案”（參見(jiàn)最高人民法院（2018）最高法行申4718號(hào)行政裁定書(shū)）中不但直接闡釋了責(zé)令改正與行政處罰的區(qū)別，即行政處罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁，而責(zé)令改正是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過(guò)程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令，而且其從兩者的性質(zhì)、規(guī)制角度、形式等不同方面，對(duì)責(zé)令改正并非屬于行政處罰進(jìn)行了詳細(xì)論證。

通過(guò)對(duì)上述學(xué)者的觀點(diǎn)和司法案例裁判情況的分析，筆者更認(rèn)同責(zé)令改正屬于行政命令的觀點(diǎn)，原因如下：違法行為產(chǎn)生之后，行政機(jī)關(guān)命令行政相對(duì)人在合理期限內(nèi)將違法現(xiàn)狀恢復(fù)至合法狀態(tài)，并未增加行政相對(duì)人的義務(wù)，也沒(méi)有減損行政相對(duì)人的權(quán)益，僅是責(zé)令行政相對(duì)人履行恢復(fù)原狀的義務(wù)，故不構(gòu)成行政處罰。而且，行政相對(duì)人所需的付出僅與恢復(fù)原狀的成本相等〔11〕。行政機(jī)關(guān)既沒(méi)有指導(dǎo)的任意性，也沒(méi)有輔以行政強(qiáng)制措施〔12〕，對(duì)行政相對(duì)人作出只能適用一次的行政行為，故歸為行政命令。當(dāng)然，也有法律將責(zé)令改正類似措施歸為行政處罰，例如《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）中的“責(zé)令限期拆除”被定性為行政處罰，而該法第78條中規(guī)定的“責(zé)令退還非法占用的土地”，因不具有懲戒性和制裁性，則不屬于行政處罰。相較于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為，行政命令缺少單行法的規(guī)制，導(dǎo)致責(zé)令改正在行為構(gòu)成要素、具體規(guī)定上并不明確。且與責(zé)令改正類似的立法表述有責(zé)令停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償損失、責(zé)令補(bǔ)償?shù)龋涫欠穸紝儆谪?zé)令改正的范疇，實(shí)踐中因難以認(rèn)定而產(chǎn)生大量爭(zhēng)議，這也是需要進(jìn)行深入理論探討的重要原因。

二、責(zé)令改正的行為現(xiàn)狀分析

責(zé)令改正經(jīng)常出現(xiàn)在各類規(guī)范性文件中，截至2024年3月23日，直接以“責(zé)令改正”為關(guān)鍵詞在“北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”中可以檢索到現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件共2 561部，其中法律182部、行政法規(guī)237部、部門(mén)規(guī)章高達(dá)1 900部，這還不包括與具體管制領(lǐng)域結(jié)合而產(chǎn)生的如責(zé)令賠償損失、責(zé)令暫停、責(zé)令退還、責(zé)令停止銷(xiāo)售等屬于責(zé)令改正范疇的行政行為。可以說(shuō)，責(zé)令改正已經(jīng)遍布在社會(huì)管理的各領(lǐng)域各方面。盡管責(zé)令改正的范疇龐雜，并不統(tǒng)一，但按照適用主體不同可將其分為兩類：一類是針對(duì)行政相對(duì)人，如上述《土地管理法》第78條責(zé)令的對(duì)象是非法占用土地的行為人；另一類是針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部違紀(jì)人員的責(zé)任追究處分，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。由于針對(duì)的主體不同，執(zhí)法方式和救濟(jì)途徑也不相同，筆者只將針對(duì)行政相對(duì)人的責(zé)令改正作為研究對(duì)象。通過(guò)對(duì)上述規(guī)范性文件和實(shí)務(wù)案例的分析，不難發(fā)現(xiàn)目前存在行政立法對(duì)責(zé)令改正的規(guī)范內(nèi)容不夠明確、行政機(jī)關(guān)適用責(zé)令改正的執(zhí)法程序不夠完善、行政相對(duì)人選擇責(zé)令改正的救濟(jì)途徑不夠多元等問(wèn)題。

（一）責(zé)令改正的規(guī)范內(nèi)容不夠明確

根據(jù)法的安定性思想和法律明確性原則，行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，應(yīng)明確說(shuō)明行政行為的事實(shí)依據(jù)、行為、主張、認(rèn)定方式、期限、救濟(jì)途徑等，以至于排除其他的主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)〔13〕，保證執(zhí)法行為風(fēng)清氣正、執(zhí)法決定公平正義。行政行為內(nèi)容的明確性影響其效力的有無(wú)，如果行政行為內(nèi)容不明確的情形達(dá)到明顯程度時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政行為無(wú)效；行政行為欠缺其他明確性的情形時(shí)，則屬于可撤銷(xiāo)的行政行為。行政行為是否明確，需要達(dá)到行政相對(duì)人可了解可預(yù)見(jiàn)、司法機(jī)關(guān)可審查〔14〕的程度。行政機(jī)關(guān)責(zé)令行政相對(duì)人改正的目的是消除違法行為，恢復(fù)至合法狀態(tài)，部分責(zé)令改正通知書(shū)貫徹明確性原則，寫(xiě)明了改正的行為、達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、采取的方式、救濟(jì)的途徑。對(duì)于只責(zé)令改正卻沒(méi)有任何法律依據(jù)、未告知行政相對(duì)人改正的方式標(biāo)準(zhǔn)的命令，有違明確性原則的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其無(wú)效。有些行政機(jī)關(guān)表面上不直接指明需要改正的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)，而是通過(guò)援引法規(guī)的方式提出要求，但是諸多法律規(guī)定中又存在大量的不確定法律概念。例如，在“茶陵縣恒旺煙酒經(jīng)營(yíng)部訴茶陵縣城市管理行政執(zhí)法局案”（參見(jiàn)湖南省茶陵縣法院（2015）茶法行初字第38號(hào)判決書(shū)）中，該執(zhí)法局認(rèn)為行政相對(duì)人的戶外廣告違反《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第36條的規(guī)定，要求其三天內(nèi)按照有關(guān)規(guī)定自行整改。按照第36條法律依據(jù)的構(gòu)成要素是“擅自設(shè)置”“影響市容”“大型戶外廣告”，該執(zhí)法局作出的責(zé)令改正行為內(nèi)容不明確，導(dǎo)致行政相對(duì)人根本無(wú)法了解“影響市容”的程度標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法判定何種尺寸的廣告規(guī)模為“大型”，不僅給行政相對(duì)人帶來(lái)困擾，也給執(zhí)法機(jī)關(guān)驗(yàn)收、法官司法審查帶來(lái)障礙。鑒于經(jīng)常出現(xiàn)責(zé)令改正的內(nèi)容是否明確依賴于法律規(guī)范構(gòu)成要件明確與否的情形，需要從行政行為本身的法律規(guī)定出發(fā)，由上而下考慮行政立法的明確性，以及從行政機(jī)關(guān)解釋論的角度規(guī)制責(zé)令改正。

改正期限作為責(zé)令改正的內(nèi)容之一，常因缺乏明確性而引起行政爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的違法程度不同，責(zé)令其恢復(fù)至合法狀態(tài)的期限也不同。目前沒(méi)有一部法律規(guī)定責(zé)令改正期限的時(shí)長(zhǎng)，主要由行政機(jī)關(guān)自由裁量。在“北京安捷鑫德混凝土有限公司訴北京市昌平區(qū)生態(tài)環(huán)境局責(zé)令限期改正、罰款及北京市昌平區(qū)人民政府一案”（參見(jiàn)北京市第一人民中院（2021）京01行終654號(hào)行政判決書(shū)）中，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)未對(duì)行政相對(duì)人改正違法行為的期限、形式予以明確，內(nèi)容確有欠缺，予以指正，但不能據(jù)此認(rèn)定該行政命令構(gòu)成違法，亦不足以導(dǎo)致昌平區(qū)生態(tài)環(huán)境局依法作出的罰款處罰被確認(rèn)違法或撤銷(xiāo)。無(wú)獨(dú)有偶，在“仙游縣輝煌漁港服務(wù)公司訴仙游縣自然資源局和仙游縣人民政府案”（參見(jiàn)廈門(mén)海事法院（2019）閩72行初22號(hào)判決書(shū)）中，法院也認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中作出行政處罰決定書(shū)時(shí)，不應(yīng)簡(jiǎn)單寫(xiě)“責(zé)令限期改正”，而應(yīng)綜合個(gè)案具體情況，寫(xiě)明責(zé)令被處罰人改正的明確期限（如期限長(zhǎng)度或截止日期），沒(méi)有寫(xiě)明責(zé)令改正期限的處罰決定屬于法律適用錯(cuò)誤。總之，不管是行政處罰決定還是責(zé)令改正決定，文書(shū)中的具體內(nèi)容不明，都會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法確定行政義務(wù)的履行期限，難以合理安排履行工作和降低相關(guān)損失。

（二）責(zé)令改正的執(zhí)法程序不夠完善

責(zé)令改正屬于事后補(bǔ)救性措施，根據(jù)行政相對(duì)人的違法情形不同，行政機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)令改正形式的選擇也不同。一般情況下，行政機(jī)關(guān)先對(duì)違法行為人作出責(zé)令改正的行政命令，在違法行為人沒(méi)有達(dá)到行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正的要求時(shí)處以行政處罰。通過(guò)對(duì)上文檢索的182部現(xiàn)行有效法律的分析，可知目前責(zé)令改正出現(xiàn)的情形主要分為三種：一是單獨(dú)適用；二是“責(zé)令改正+沒(méi)收違法所得”“責(zé)令改正+罰款”等并列適用；三是選擇性適用。不管行政機(jī)關(guān)適用責(zé)令改正哪種情形，責(zé)令改正的違法認(rèn)定都必然要與違法者在特定法律法規(guī)中的先定義務(wù)相一致〔15〕，責(zé)令改正的內(nèi)容也需結(jié)合法條規(guī)定針對(duì)具體情形進(jìn)行文義解釋。然而，由于每部法律條文適用情況不同，解釋也會(huì)千差萬(wàn)別，也就是說(shuō)，若想通過(guò)規(guī)范責(zé)令改正的程序?qū)崿F(xiàn)法律解釋的統(tǒng)一性，仍需從法律規(guī)定的一致性進(jìn)行考量。

行政機(jī)關(guān)單方面作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政決定時(shí)，按照正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述、申辯，乃至允許其申請(qǐng)聽(tīng)證。責(zé)令改正與行政處罰相比，雖不具有懲戒性和強(qiáng)制性，但可能會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)額外的非物質(zhì)方面的不利影響，對(duì)于這些不利影響的消除，行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對(duì)糾正違法行為的付出。由于我國(guó)沒(méi)有現(xiàn)行法律對(duì)行政命令作出程序方面的相關(guān)規(guī)定，也缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的規(guī)定，所以對(duì)于沒(méi)有行政相對(duì)人參與作出的行政決定，行政相對(duì)人因無(wú)機(jī)會(huì)通過(guò)陳述、申辯、聽(tīng)證等方式與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行意志上的交流，而難以維護(hù)自身的合法權(quán)益。在“五通橋區(qū)城管局與四川樂(lè)山川本電器制造有限公司上訴案”（參見(jiàn)四川省樂(lè)山市中院（2017）川11行終173號(hào)判決書(shū)）中，法院就認(rèn)為責(zé)令改正與行政處罰屬于聯(lián)系緊密的行政行為，其作出時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)與行政處罰程序類似的正當(dāng)程序，并按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》，將對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，行政機(jī)關(guān)未給予行政相對(duì)人陳述和申辯權(quán)利的行政行為認(rèn)定為程序違法。

（三）責(zé)令改正的救濟(jì)途徑不夠多元

行政救濟(jì)制度規(guī)定，只有合法權(quán)益被行政行為侵犯，公民才有提起救濟(jì)程序的資格。行政命令是行政行為的一種形式，責(zé)令改正又是行政命令的一種形式，所以當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響時(shí)，行政相對(duì)人應(yīng)該享有行政救濟(jì)的權(quán)利。目前，對(duì)于責(zé)令改正的救濟(jì)途徑主要以行政復(fù)議和行政訴訟為主，過(guò)于單一。而實(shí)務(wù)中，行政相對(duì)人以撤銷(xiāo)責(zé)令改正提起訴訟，司法機(jī)關(guān)基本不予受理。只有當(dāng)行政相對(duì)人提起撤銷(xiāo)行政處罰的訴訟附帶主張責(zé)令改正違法，司法機(jī)關(guān)在受理時(shí)才會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正通知書(shū)予以審查。在“賀其軍訴韶山市城市管理和行政執(zhí)法局案”（參見(jiàn)湖南省韶山市法院（2017）湘0382行初34號(hào)裁定書(shū)）中，法院認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法理論的行政行為成熟原則，行政程序中行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)未受到實(shí)際影響，責(zé)令改正只是行政處罰的過(guò)程性、階段性行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但上文提到的“五通橋區(qū)城管局與四川樂(lè)山川本電器制造有限公司上訴案”，法院則以行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響為由予以受理。可見(jiàn)，行政相對(duì)人同是對(duì)責(zé)令改正提起訴訟，法院受理情況卻明顯不同。法院主要以責(zé)令改正是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)考慮是否受理，復(fù)議機(jī)關(guān)也是基于同樣標(biāo)準(zhǔn)判斷是否受理該類型的案件。除此之外，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正難以享有行政救濟(jì)權(quán)，這就意味著難以維護(hù)行政相對(duì)人特別是受責(zé)令改正影響的額外付出的利益。

三、責(zé)令改正的行為規(guī)制建議

責(zé)令改正的作出逐漸具有準(zhǔn)司法化色彩，有必要從立法、執(zhí)法、救濟(jì)等全方位予以補(bǔ)足，嚴(yán)格規(guī)制責(zé)令改正行政行為，從而維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，提高行政機(jī)關(guān)的公信力。

（一）明確立法規(guī)范

目前，行政命令、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)等行政行為缺少單行法的規(guī)定，所以在內(nèi)容的明確化等方面存在巨大發(fā)展空間。行政法規(guī)是行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正決定的依據(jù)和行政相對(duì)人參照的改正標(biāo)準(zhǔn)，所以立法應(yīng)盡可能將不確定的法律概念明確化，以減少后續(xù)適用的解釋爭(zhēng)議。如《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號(hào)）規(guī)定，“《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》應(yīng)當(dāng)記載下列內(nèi)容：（1）違法行為人的姓名或者名稱；（2）簡(jiǎn)要違法事實(shí)和法律依據(jù)；（3）其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)”，直接列明了行政行為的內(nèi)容清單。此外，地方行政立法可以進(jìn)一步細(xì)化，如江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局出具的責(zé)令改正通知書(shū)還列明不履行責(zé)令改正義務(wù)的不利后果，以及對(duì)責(zé)令改正不服的救濟(jì)途徑。行政機(jī)關(guān)引用這些明確性較高的法條責(zé)令行政相對(duì)人進(jìn)行改正時(shí)，行政相對(duì)人直接按照責(zé)令改正通知書(shū)指明的違法事實(shí)進(jìn)行改正，執(zhí)法人員執(zhí)法或者法官司法審查時(shí)，也只需按照規(guī)定對(duì)照列表進(jìn)行核驗(yàn)即可，這樣可以極大提高行政效能。

與責(zé)令改正內(nèi)容的明確化相比，對(duì)責(zé)令改正期限的規(guī)制要容易些。從上述案例可知，責(zé)令改正期限的指明與否并不必然影響其行政決定的效力，法官都是在審慎分析具體案情、考慮責(zé)令改正期限對(duì)行政相對(duì)人造成實(shí)際影響的程度后作出判決。筆者認(rèn)為，責(zé)令改正的期限由法律法規(guī)直接規(guī)定并不現(xiàn)實(shí)，立法機(jī)關(guān)可以規(guī)定責(zé)令改正期限的區(qū)間，以便于規(guī)制行政行為，但明確的責(zé)令改正期限應(yīng)由行政機(jī)關(guān)綜合類案的具體情況制定裁量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善執(zhí)法程序

行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正時(shí)，對(duì)法律依據(jù)中不確定法律概念應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解釋義務(wù)。法律規(guī)定的模糊性在行政行為階段應(yīng)當(dāng)具體化，否則該行政行為可能因行政相對(duì)人無(wú)法理解而產(chǎn)生爭(zhēng)議，最終可能被認(rèn)定為無(wú)效或可撤銷(xiāo)。如上述案例提到的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第36條中“大型戶外廣告”的尺寸標(biāo)準(zhǔn)、“影響市容”的合格標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)于這些可能產(chǎn)生爭(zhēng)議的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向行政相對(duì)人解釋說(shuō)明。當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正提出解釋請(qǐng)求時(shí)，確實(shí)不明確的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行當(dāng)然解釋義務(wù)，否則該行政行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定無(wú)效或可撤銷(xiāo)。若對(duì)于內(nèi)容明確的責(zé)令改正，行政相對(duì)人仍請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)解釋，除去行政相對(duì)人惡意情形，在不影響正常工作的情況下，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)積極回應(yīng)，這樣更有利于行政相對(duì)人對(duì)責(zé)令改正內(nèi)容的理解、改正效率的提高乃至法秩序的快速恢復(fù)。

行政機(jī)關(guān)回應(yīng)行政相對(duì)人的法律解釋請(qǐng)求權(quán)，其實(shí)也是履行告知義務(wù)。聽(tīng)取陳述和申辯制度是與告知制度緊密銜接的一項(xiàng)行政程序制度。行政機(jī)關(guān)無(wú)論作出何種行政決定之前，特別是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定前，更應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，并加以認(rèn)真的、充分的考慮，如其合理、適當(dāng)，則應(yīng)予采納；如不合理、不適當(dāng)，雖不應(yīng)予以采納，但應(yīng)向行政相對(duì)人予以解釋、說(shuō)明〔16〕。行政機(jī)關(guān)履行聽(tīng)取陳述和申辯程序，既有利于提高行政決定的正確性，也便于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，更是尊重正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)。

（三）拓展救濟(jì)途徑

由上述案例可知，行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)責(zé)令改正的受理主要依據(jù)行政行為的成熟原則，從形式上判斷責(zé)令改正是否形成最后的決定，從實(shí)質(zhì)上判斷責(zé)令改正的作出是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際不利影響。雖然司法救濟(jì)可以監(jiān)督和糾正錯(cuò)誤的行政行為并為行政相對(duì)人合法權(quán)益提供保障，但基于司法受案要求，并不能受理所有因責(zé)令改正產(chǎn)生糾紛的案件。對(duì)于責(zé)令改正行政爭(zhēng)議，可以采取多元化解行政糾紛的方式予以解決。現(xiàn)多地出臺(tái)化解矛盾糾紛的地方性法規(guī)，如《重慶市促進(jìn)矛盾糾紛多元化解條例》《天津市矛盾糾紛多元化解條例》《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》等，可以通過(guò)非訴訟糾紛解決機(jī)制解決行政糾紛，多方面化解因責(zé)令改正產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2024-02-25

〔基金項(xiàng)目〕 安徽省高校“三全育人”綜合改革和思想政治能力提升計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（sztsjh-2023-6-18）；安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（2022sxzzjy022）。

〔作者簡(jiǎn)介〕 周帆帆（1995-），女，安徽臨泉人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院2023級(jí)行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部編務(wù)，警察系助教，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。