緊急情況下國家監護制度的行政法建構

敖雙紅 朱珂

〔摘要〕 《民法典》第34條第4款增設了緊急情況下國家監護制度。其作為私法公法化的典型制度，在防止被監護人陷入監護困境等方面發揮著重要作用。然而，對于緊急情況下的國家監護制度，《民法典》只是規定了原則性條款，行政法領域尚未建立相應的運行機制，導致該制度在實施過程中存在國家監護介入機制難以啟動、介入標準難以確定和介入缺位難以追究等問題。為此，應從探索國家監護的啟動機制、明確國家監護的介入標準和完善國家監護的責任制度等方面入手，促進緊急情況下國家監護制度的準確適用和規范發展。

〔關鍵詞〕 《民法典》；緊急情況；國家監護制度；私法公法化；行政法

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）02-0102-04

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第34條第4款規定，“因發生突發事件等緊急情況，監護人暫時無法履行監護職責，被監護人的生活處于無人照料狀態的，被監護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應當為被監護人安排必要的臨時生活照料措施”。該條款填補了家庭監護在緊急情況下的救助缺位，但總體規定較為宏觀，未形成完整的制度體系，只能說是留下了與行政法領域的立法接口〔1〕。鑒于此，如何在行政法視角下促進國家監護與家庭監護的有效銜接，保證監護義務的順利實現，是進一步完善緊急情況下國家監護制度需要思考的問題。

一、緊急情況下國家監護介入的正當性

傳統公私法二元論中，監護往往是監護人的私法職責，而非國家責任，因此國家對私法領域的介入需具備一定的正當性。

（一）保障被監護人權益的價值考量

緊急情況下國家監護制度是立法機關保障被監護人生存權的主動之治，也是落實“國家尊重和保障人權”憲法原則的內在要求。生存權是指人的生命安全及生存條件獲得基本保障的權利〔2〕。就重要程度而言，生存權是首要的基本人權之一。就內容而言，生存權是一項不斷發展的綜合性人權，但無論內涵如何發展，生命權始終居于生存權的核心和基礎地位。《民法典》中的被監護人包括未成年人和無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人，他們的生存需求是國家監護介入的邏輯起點。

（二）回應家庭監護困境的現實需求

家庭屬于個人生活的私領域，國家本不應介入。家庭監護中，被監護人大多生活自理能力不足，其生存保障由監護人提供。緊急情況下，監護人暫時無法履行監護職責，一旦被監護人處于無人照料狀態，便會直面生存危機。根據輔助性原則，國家責任以個體不能負責為限〔3〕，即個人責任窮盡時，國家負有提供給付幫助的責任。緊急情況下，家庭保障功能失效，家庭自治已無法化解被監護人面臨的生存風險，因此面對該項風險的責任便落入國家責任的范疇。

（三）履行國家給付責任的應有之義

《民法典》第34條第4款為國家保障被監護人的生存需求提供了民法上的規范依據，帶有私法公法化色彩。該法條既賦予了被監護人在緊急情況下尋求國家救助的權利，也設定了國家積極作為的義務，即國家應履行為被監護人提供生存照顧的給付責任，為處于無人照料狀態的被監護人提供必要的臨時生活照料措施。同時，《民法典》所呈現的私法公法化色彩引發了學界對公私法邊界的探討和對公法思維過度擴張的隱憂〔4〕。筆者認為，就緊急情況下國家監護條款而言，不必產生過多憂慮。緊急情況下國家監護義務的產生前提是家庭監護自身的缺位，此時國家干預的目的不是肆意擴張公權力，而是為了履行對被監護人的給付責任。

二、緊急情況下國家監護制度的行政法檢視

緊急情況下國家監護制度的目標是為處于無人照料狀態的被監護人提供響應及時、貼心到位的救助與保護。目前，《民法典》雖規定了原則性條款，搭建起了民法與行政法銜接的橋梁，但行政法領域尚未建立相應的運行機制，導致公權力介入私法領域時會面臨不少難題。

（一）國家監護介入機制難以啟動

1.國家監護實際介入主體不明確。在緊急情況下，被監護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門均能夠成為國家監護主體，負責為被監護人提供必要的臨時生活照料措施。但必要的臨時生活照料措施的實際提供主體并不明確，不同部門的職責與分工也無法確定。理論上居民委員會等多個國家監護主體共同牽頭的立法模式將有助于集思廣益，發揮各部門優勢，但實踐中往往背道而馳，出現“九龍治水”的尷尬局面。尤其在緊急情況下，不同部門之間更容易相互推諉，以此來規避潛在風險，這將導致國家監護制度運轉效率低下甚至被虛置，從而帶來損害被監護人合法權益的嚴重后果。

2.國家監護介入主體與其他家庭監護主體銜接不暢。當監護人因緊急情況而無法履行監護職責時，現實生活中可能還存在其他具有監護能力的人（如其他近親屬）可以代為臨時照顧被監護人，此時便產生了國家監護與其他家庭監護的救助沖突。二者之間既無先后順序，又無具體的溝通協商機制，便加劇了國家監護的啟動難度。

3.國家監護介入條件難判斷。國家監護介入的條件包括突發事件等緊急情況的出現和被監護人處于無人照料狀態，其中“突發事件”的概念和類型已被《中華人民共和國突發事件應對法》所明確，但對于“被監護人處于無人照料狀態”卻存在較大判斷難度。緊急情況出現時，在監護人或者被監護人未主動尋求幫助的情況下，居民委員會等國家監護主體往往難以及時、準確掌握被監護人的狀態，這將導致國家監護啟動滯后，無法迅速滿足被監護人急于尋求救助的訴求。

（二）國家監護介入標準難以確定

國家監護介入主體需為被監護人安排必要的臨時生活照料措施，但究竟什么是必要的臨時生活照料，缺乏具體的適用標準。“必要”一詞較為抽象，需對其進行解釋并制定相應的標準，否則容易導致被監護人在緊急情況下生存權保障的落空。我國其他法律規范中存在類似表述，如《北京市突發公共衛生事件應急條例》第42條要求居民委員會和村民委員會對無人照料的兒童、失能老人等特殊人群予以臨時生活照料，但該條例沒有對“臨時生活照料”作出進一步解釋。學界對于必要的臨時生活照料措施的標準探討不多，有學者認為制定必要性標準需要考慮被監護人的身心健康、特殊性和當地實際情況〔5〕，這為實務部門開展工作提供了參考，但在建構標準方面仍顯得不夠具體細致。實踐中某些實務部門的做法則較為隨意，僅將必要的臨時生活照料解讀為“確保被監護人能夠正常生活”，這將影響國家監護制度的實施效果。因此，從法律規定適用的可操作性來看，民政部門對被監護人的臨時生活照料制定相應的必要性標準迫在眉睫。

（三）國家監護介入缺位難以追究

國家監護在監護制度中發揮著兜底作用，其一旦缺位將直接涉及被監護人的生存權。然而，國家監護缺位后卻難以追究相關主體的法律責任。

1.監督措施的缺乏。制度的生命力在于執行，但執行效果往往需要監督措施加以保障，否則制度將難以落地。針對《民法典》規定的緊急情況下國家監護條款，我國行政法領域并未規定相關的監督程序，因此實踐中國家監護缺位幾乎難以預防。

2.居民委員會和村民委員會的行政主體地位不明確。居民委員會、村民委員會屬于基層群眾性自治組織而非行政機關，只有通過法律、法規或者規章給予特殊授權，他們才能獲得行政主體資格。盡管《民法典》在調整民事法律關系之外，還發揮著國家治理層面的公法功能〔6〕，但其仍無法授予居民委員會和村民委員會行政管理職權，因此不能將《民法典》第34條第4款視為行政授權。行政主體地位的不明確，意味著居民委員會、村民委員會并不當然能夠成為行政主體，這可能導致因國家監護缺位而產生的糾紛會被排除在行政救濟程序之外，使得國家監護缺位成為“法外之地”。

3.法律責任條款缺失。《民法典》第34條第4款僅規定了國家監護的行為模式而沒有明確居民委員會、村民委員會和民政部門不作為、亂作為后的法律責任，這就增加了追究國家監護責任缺位的難度。有學者認為，《民法典》隱去行政責任是為了交由行政法規范予以專門細化〔7〕，從而保持民法與行政法領域之間必要的邊界，筆者贊同這一觀點。但當前行政法領域尚未對此作出回應，因此出現了行政法與民法銜接不暢的尷尬局面。

三、緊急情況下國家監護制度的行政法回應

緊急情況下國家監護制度涉及國家公權力對傳統私人領域的介入，需要我們認真平衡公共利益和私人利益，做好民法與行政法領域之間的有效銜接，以便在家庭監護缺位的情況下充分發揮國家監護的救助價值。當前《民法典》第34條第4款提供了公法介入的管線通道〔8〕，將完善相應制度體系的任務交給了行政法領域。尤其在國家監護的責任制度方面，亟需行政法規范作出回應，形成極具操作性的緊急國家監護制度體系，實現保障被監護人權益這一立法目的。

（一）探索國家監護的啟動機制

代表行政公權力介入家庭監護的主體包括居民委員會、村民委員會和民政部門，《民法典》以并列的形式予以列舉，意味著三者在承擔國家監護義務方面地位平等，不是下級與上級的關系，而是分工與合作的關系。探索國家監護制度的啟動機制，關鍵在于促進三者發揮各自優勢。

1.明晰民政部門兜底監護主體地位。根據《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，民政部門下設未成年人救助保護機構（包括救助管理站、未成年人救助保護中心），對特定的未成年人承擔臨時監護責任。突發事件發生時，民政部門負有提供生活保障、引導社會力量參與應急工作等職責。可以看出，民政部門在提供臨時監護方面已具備固定場所和豐富經驗。相較之下，村民委員會與居民委員會面臨基層財政壓力和專業人員不足等制約，因此將民政部門作為必要的臨時生活照料措施的主要實際提供主體和兜底負責主體更為合理。

2.確定化解監護沖突的基本規則。突發事件具有緊急性，因此應將高效及時作為國家監護制度規定的價值導向。原則上國家監護的啟動無須考慮其他家庭監護的情況，一旦發現被監護人處于監護困境，便可為其提供必要的臨時生活照料措施。值得注意的是，若其他家庭監護在國家監護啟動前便已就位，那么被監護人實際上已不再處于“無人照料的狀態”，不應啟動國家監護。但由于此時的其他家庭監護也具有臨時性，因此國家監護主體仍需要采取一定措施隨時查看被監護人的狀態，直至監護人可以繼續履行監護職責。

3.強化村民委員會和居民委員會的及時發現、報告義務。村民委員會和居民委員會作為基層群眾性自治組織，與群眾聯系密切，在深入群眾方面相較于民政部門具有得天獨厚的優勢。基于此，村民委員會和居民委員會應定期走訪記錄轄區內相關特殊人群的基本情況，為完善緊急情況下國家監護制度做好預防性調查工作。當突發事件發生時，村民委員會與居民委員會應率先重點關注以上特殊人群，主動排查，以便第一時間發現監護困境苗頭，切實保障被監護人權益，如此便能夠有效降低國家監護主體判斷被監護人是否處于無人照料狀態的難度。

（二）明確國家監護的介入標準

緊急情況下，國家監護介入主體為被監護人提供必要的臨時生活照料措施是國家保障其生存權的直接體現。因此，民政部門在制定臨時生活照料措施的必要性標準時，要以保障被監護人的生存權為價值導向。

1.必要性標準要貫徹生存權的基本要求。對于“必要的臨時生活照料措施”，不能簡單地將其界定為提供最低物質生活保障，而應貫徹生存權的基本要求。二者的區別在于，生存權的基本要求不僅在于活著，而且要體面地活著。也就是說，必要性標準要保障被監護人能夠維持具有人性尊嚴的生活。

2.必要性標準要具備科學性。民政部門要合理行政，因地制宜，充分考慮不同地區之間的經濟文化水平差異，制定遵循客觀規律的必要性標準。同時，為了提高必要性標準的適用性，可以結合當地最低生活保障標準等初步制定必要的臨時生活照料措施的最低保障標準。這里的最低保障標準應當作為必要的臨時生活照料措施的底線，以保證被監護人的生命健康。

3.必要性標準要體現差異化。除上述最低保障標準外，民政部門還應在此基礎上進一步完善，在可行的前提下考慮到不同特殊人群之間差異化的生活需求，基于被監護人的特殊性給予不同的特殊照顧。比如，針對患有疾病的被監護人，在安排必要的臨時生活照料措施時要格外注意其健康問題。同時，無論是民政部門、居民委員會還是村民委員會的工作人員均不是專業的醫護人員，因此在面對極為特殊的被監護人或工作人員數量不足時，還可以考慮引入“國家+社會合作”的模式，以共同提供公共服務的思路來保障必要性標準的實施〔9〕。

（三）完善國家監護的責任制度

1.增設全過程制度監督程序。要想實現國家監護制度的立法目的，離不開設置相應的制度監督手段。對緊急情況下國家監護制度的監督應貫穿事前、事中和事后全過程，主要監督工作應交由民政部門開展。民政部門總體上應當結合居民委員會、村民委員會的日常工作，建立“事前預防監督、事中過程監督、事后評價監督”三位一體的系統化監督機制，具體可通過建立事前走訪調查、事中檢查和事后效果評估等機制來達到國家監護制度的理想實施效果。

2.明確居民委員會、村民委員會的行政主體資格。《民法典》以并列式列舉的形式規定了居民委員會、村民委員會與民政部門共同承擔國家監護的公共職責。基于此，授予居民委員會、村民委員會在國家監護制度范疇下的行政主體資格并無不妥。由于《民法典》無法完成對居民委員會、村民委員會的行政授權，因此需要行政法領域完成相應授權，明晰其授權性行政主體地位。

3.規定國家監護缺位的法律后果。行政法領域應當根據不作為、亂作為等不同情形以及情節嚴重程度來明確民政部門、居民委員會和村民委員會不履行國家監護義務的法律責任。同時，鑒于緊急情況具有特殊性，立法部門還應考慮一定情形下免責的空間。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕陳 明.嬰幼兒照護領域中輔助性原則的引入與展開〔J〕.浙江學刊，2020（05）：29-36.

〔4〕姚建龍，申長征.私法公法化的邊界：主要以《民法典》涉未成年人條款為例〔J〕.時代法學，2020（06）：1-10.

〔5〕張夢蝶.論緊急狀態下的國家監護制度〔J〕.行政法學研究，2021（02）：164-176.

〔6〕冉克平，譚佐財.《民法典》發揮公法功能的法理邏輯與基本路徑——以《民法典》中行政主體規范為中心〔J〕.浙江學刊，2022（01）：86-95.

〔7〕張國敏，郝培軒.公法與私法的融合性社會治理——以民法典中行政主體義務性規范為視角〔J〕.河北法學，2021（06）：121-132.

〔8〕章志遠.行政法治視野中的民法典〔J〕.行政法學研究，2021（01）：42-52.

〔9〕謝鴻飛.《民法典》中的“國家”〔J〕.法學評論，2020（05）：12-24.

責任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2024-02-03

〔作者簡介〕 敖雙紅（1968-），男，湖南常德人，中南大學法學院教授，法學博士，博士研究生導師，主要研究方向為憲法學、行政法學。

朱 珂（1999-），女，湖南常德人，中南大學法學院碩士研究生，主要研究方向為憲法學、行政法學。