環境保護公益訴訟案件的行刑銜接機制探析

〔摘要〕 針對生態環境和資源保護領域犯罪的上升趨勢，對環境保護公益訴訟案件行刑銜接機制予以優化顯得極為迫切，具體應從正向銜接、反向銜接、雙向銜接三個方面入手。行刑正向銜接應堅持刑事優先原則，兼顧相關例外情形；行刑反向銜接應堅持行政處罰必要性原則，同時探索以檢察意見書的方式推進環境治理；行刑雙向銜接應注重細化證據的轉化適用，提前固定不易保存的證據。

〔關鍵詞〕 環境保護公益訴訟案件；行刑銜接；刑事優先；反向銜接；證據轉化

〔中圖分類號〕D925 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）02-0092-04

良好生態環境越來越呈現出無可比擬的重要性。嚴厲打擊環境污染行為，守護好生態文明，加強環境與資源保護，需要各級生態環境和資源保護機關承擔起自身的行政責任，同樣也需要檢察機關承擔起自身的司法責任，以法治力量推進美麗中國建設。2023年8月國務院辦公廳發布的《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》指出，要大力推進行政執法協作，健全行政執法與刑事司法銜接機制（以下簡稱行刑銜接機制）。《國務院關于打擊生態環境和資源保護領域犯罪工作情況的報告》總結了加強依法打擊環境資源犯罪能力建設的主要做法，其中包括突出部門聯動，不斷凝聚協同治理合力，健全行刑銜接機制。由此可見，針對生態環境和資源保護領域犯罪的上升趨勢，對環境保護公益訴訟案件行刑銜接機制進行分析，對其正向、反向及雙向銜接機制予以優化，具有非常重要的現實意義。

一、完善行刑正向銜接機制

行政執法與刑事司法是行政機關和司法機關遵循憲法和法律規定履行各自職權的活動，也是不同場域下法律的貫徹實施。但是各部門由于權力行使的規范不同，實踐中容易出現越位現象。越位現象在行刑銜接中大多表現為“以罰代刑”，這是由于行政機關工作人員執法能力不足，無法正確處理專業性、技術性強的環境犯罪案件，導致案件雖已違反刑事法律規范，但最終處理結果僅為行政處罰。除此之外，有些地方出于經濟效益和政績考核的考慮，對環境犯罪的單位或個人僅處以罰款，即表明“案結事了”〔1〕。這樣的做法違反了刑法的罪責刑相適應原則，未能實現“罰當其罪”，為此，行刑正向銜接應堅持刑事優先原則，并兼顧相關例外情形。

（一）堅持刑事優先原則

環境保護公益訴訟行刑銜接案件屬于行刑銜接案件的一種類型，研究行刑銜接案件的運行程序，可以輻射環境保護公益訴訟行刑銜接案件。關于行刑正向銜接的過程，應當堅持刑事優先于行政，還是行政優先于刑事，在學界存在爭議。陳興良認為，“在對行政犯罪實行雙重處罰的時候，應當遵守刑事優先原則”〔2〕。方世榮認為，“兩種訴訟程序的運用必須堅持刑事訴訟優先原則”〔3〕。周佑勇、劉艷紅認為，“在適用程序上銜接行政處罰與刑罰處罰的關系，首先必須遵循刑事優先原則”〔4〕。有些學者提出了反對觀點，練育強認為，“追究刑事責任是‘兩法銜接的目的，但不是為了‘優先追究刑事責任”〔5〕。田宏杰認為，應“以行政優先為原則、刑事先理為例外”〔6〕。張澤濤認為，應以“先行后刑”為原則，并以“刑事在先”為例外〔7〕。綜合分析上述觀點，筆者認為，應當遵循刑事優先原則，并兼顧相關例外情形。行刑正向銜接堅持刑事優先原則主要基于以下幾點原因：第一，刑事犯罪比行政違法對于社會的危害程度更大。在環境保護案件中，涉嫌犯罪需要達到“嚴重污染環境”“致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康”等結果。采用刑事優先原則，有利于先行懲罰重罪，以實現特殊預防的效果。第二，法律明文規定了刑事訴訟程序的優先性。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第27條明確規定了關于行政違法行為涉嫌犯罪時的移送程序。涉嫌犯罪的案件必須予以移送，是辦理環境保護公益訴訟案件的一項必然要求。第三，刑事處罰較行政處罰程度更重。比如關于人身自由刑，管制、拘役、有期徒刑以及無期徒刑懲罰程度均重于行政拘留。由于先行羈押可以折抵管制、拘役和有期徒刑的刑期，因此先對犯罪分子予以刑事處罰，再進行行政處罰，可以縮短羈押時間，有利于保障犯罪分子的人權。可見，行刑正向銜接堅持刑事優先原則，是平衡公平與效率價值、協調社會利益與個人利益的現實選擇。

（二）兼顧相關例外情形

刑事優先原則確立了行刑正向銜接的總基調，但同時還應兼顧相關例外情形，以提升法律的適應性與靈活性。例外情形具體包括以下兩個方面：第一，行政機關已作出行政處罰決定的案件。對此類案件，若仍堅持刑事優先原則，就會造成相關行為人在行政環節與刑事環節間來回流轉，不利于行為人人權的保障。但是檢察機關應對此類案件進行嚴格監管，堅決杜絕后續類案中環境保護部門已經發現案件有足以證明犯罪或者疑似犯罪的證據線索，而基于地方保護主義、部門利益等因素不對案件進行移送的情形再次發生。第二，行政處罰必須先行作出的案件〔8〕。行政機關辦理案件在價值取舍上更強調效率價值。涉及環境保護公益訴訟的復雜案件，若依托刑事訴訟程序，則會受到法律規定的時間限制，難以快速有效地打擊違法犯罪行為，會造成不特定多數人受到的損害持續擴大。因此，破壞環境的行為人在適用刑事處罰之前，可以先行適用行政處罰，比如罰款、暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件等，但這些行政處罰應當嚴格依據法律和案件事實作出。

二、優化行刑反向銜接機制

對于環境保護公益訴訟案件，除關注行刑正向銜接外，還應關注反向銜接的實際適用，否則僅為單向性移送。《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《環保行刑銜接辦法》）第17條為行刑反向銜接機制提供了范式，即破壞生態環境的行為在尚不構成犯罪時的處置方式包括以下兩個方面：第一，行為人的行為不構成犯罪，但是可能構成行政違法時，司法機關應當通過反向銜接機制將案件轉交給行政機關。第二，行為人的行為不構成犯罪也不構成違法時，司法機關在反向銜接時應當將行為人免予任何形式的處罰的相關線索、材料移送至行政機關，從而得出公正合理的結論〔9〕。筆者認為，加強環境治理、優化行刑反向銜接路徑，應著重從以下兩個方面入手：第一，堅持行政處罰必要性原則。公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，由行政機關決定是否應當給予行政處罰。若仍應當給予行政處罰，則應當堅持必要性原則，即檢察機關應當及時審查被告人的羈押狀態及其履行生態環境修復責任的情況。若被告人履行了生態環境修復責任，檢察機關可以建議行政機關在進行行政處罰時從寬處理〔10〕。第二，積極探索以檢察意見書的方式推進環境治理。在浙江省杭州市張某等44人非法捕撈水產品案〔11〕中，錢塘區檢察院對被不起訴人進行不起訴公開宣告后，邀請錢塘區綜合行政執法局到場，通過現場送達檢察意見書的方式，建議對被不起訴人予以行政處罰。在我國司法權大于行政權，若檢察機關針對環境保護公益訴訟案件向行政機關發出“命令”等，則有可能使行政機關在個案當中的主觀能動性無法發揮，且為了規避自身責任而敷衍了事。采取送達檢察意見書的方式則可以促使行政機關對案件信息進行整合，并作出公正合理的最終決定，有利于實現環境保護違法犯罪的一體化治理〔12〕。

三、細化行刑雙向銜接機制

行刑銜接除正向和反向外，還包括證據材料由行政環節到刑事環節，或由刑事環節到行政環節的雙向銜接。在環境保護公益訴訟案件中，無論是執法環節還是司法環節所收集到的證據材料，均是為了證明破壞生態環境、礦產資源等事實的存在，具有同向性。但是行政法規范與刑事法規范規定的證據種類不一致，會導致證據的轉化適用存在困難，且環境保護案件中部分證據存在稍縱即逝的特殊性，需要構建雙向細化路徑，以確保證據移送有效促進行刑雙向銜接的貫通。

（一）細化證據的轉化適用

規范性文件對于行刑銜接的證據作了規定，其中，《中華人民共和國刑事訴訟法》）（以下簡稱《刑事訴訟法》）第54條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《刑訴法解釋》）第75條以及《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《檢察規則》）第64條對于行刑銜接的證據規定均只涉及“物證、書證、視聽資料、電子數據等”；《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱《公安刑事規定》）第63條附加規定了“鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄”的證據種類；《環保行刑銜接辦法》第20條還附加規定了“監測報告、檢驗報告、認定意見”的證據種類。可見，各個規范性文件關于行刑銜接證據規定的范圍不盡相同，而且僅限于證據種類的羅列，并未規定證據移送的相關程序。因此，有必要細化行刑銜接證據的轉化適用規定，以發揮證據在行刑雙向銜接中的重要作用。

行刑證據銜接在我國現有法律規范中已經有了宏觀架構，具體而言，《行政處罰法》第27條第2款規定，行政機關與司法機關應當加強協調配合，加強證據材料移交、接收銜接。《中華人民共和國行政訴訟法》第33條規定的書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人陳述、鑒定意見以及勘驗筆錄、現場筆錄這八類證據與《刑事訴訟法》第50條規定的八類證據呈現一致性。上述法律規范為行刑證據銜接提供了可能，但是《刑事訴訟法》《刑訴法解釋》《檢察規則》《公安刑事規定》和《環保行刑銜接辦法》僅對物證、書證、視聽資料和電子數據的轉化適用作了統一規定，關于監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄和檢查筆錄的轉化適用則存在爭議。筆者認為，判定上述六類證據是否能夠作為行刑銜接證據轉化適用，關鍵在于其客觀性程度，具體可從以下兩方面進行分析：一方面，監測報告、檢驗報告、認定意見和鑒定意見屬于客觀性程度較低的證據，應嚴格限制其作為行刑銜接證據轉化適用的條件。行政環節與刑事環節有所不同，刑事案件收集證據的程序比行政案件更嚴格，刑事案件對于證據證明能力的要求也比行政案件更高。由于這四類證據的特殊性以及內容上的主觀性，再加上行政機關辦理案件時缺乏必要的監督，導致司法機關對于這些證據的轉化適用存在顧慮。另外，《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第16條規定，案件中難以確定環境污染問題的，根據鑒定意見和有關報告，結合其他證據作出認定。從中可以看出，司法機關對于行政機關移送的這四類證據的轉化適用非常謹慎。因此，行政機關制作的監測報告、檢驗報告、認定意見和鑒定意見應當由司法機關進行形式審查和實質審查。形式審查一般是對證據材料的收集主體以及證據材料是否符合法律所規定的要求等進行審查。實質審查一般包括兩部分：一是審查證據來源的可靠度，即證據的生成過程是否受到外部環境的影響及其受影響的程度；二是審查證據內容的可信度，即根據證據所反映的內容，審查其可能性、合理性以及詳細性等〔13〕。經形式審查和實質審查后，上述證據若符合刑事訴訟法關于證據的要求，則可以作為刑事環節的證據材料；若不符合，則應由司法機關重新收集制作證據。另一方面，勘驗筆錄和檢查筆錄屬于客觀性程度較強的證據，應適當放寬其作為行刑銜接證據轉化適用的條件。勘驗筆錄、檢查筆錄僅是行政機關對于客觀現象的記載，主觀方面介入的程度是極其有限的。以王某某污染環境案〔14〕為例，案件中的證據材料包括一項檢查筆錄和一項勘驗筆錄，檢查筆錄用以證明“采樣探頭的箱子里一根采樣管路與采樣探頭未連接，采樣探頭左側的一根管線對折，使用綠色膠帶纏繞”，勘驗筆錄用以證明“案發現場的位置、取樣設施等情況，沿煙囪底部樓梯上至距離地面30米處可見一處方形鐵盒取樣設備”。該案所涉及的檢查筆錄、勘驗筆錄，均為辦案人員對于客觀現象的反映，并未摻雜辦案人員的主觀因素。因此，行政機關制作的勘驗筆錄、檢查筆錄僅須由司法機關進行形式審查，審查合格之后就可以作為刑事環節的證據材料。

（二）提前固定不易保存的證據

證據是行刑銜接的關鍵。在環境違法案件中，行政機關收集證據應當迅速，因為“相關證據稍縱即逝，今天的污染環境樣本與明天的樣本可能相差很大，而此證據對于案件事實認定起著重要作用”〔15〕。具體而言，生態環境保護部門對于破壞環境、破壞生態的行為享有直接的行政管理權，為防止證據的損毀滅失，會第一時間對環境或資源被破壞的現場進行勘驗、檢查或者鑒定。之后，生態環境保護部門會對案件證據材料進行審查，若認為行為人的行為構成犯罪，案件將轉入刑事程序。在刑事程序中，即使犯罪嫌疑人、被告人對證據的客觀性或證據收集程序的合法性產生質疑，司法機關也無法進行二次取證。因此，對于涉及疑難、復雜、公共利益以及人數眾多的案件，或者是行為人的行為構罪可能性較大的案件，檢察機關在綜合考量后，可以主動介入行政環節以引導案件的辦理〔16〕。檢察機關提前介入，在行政環節以司法目光進行審視，可以引導行政機關科學、合法、合理地收集和固定證據，增強行政機關辦理案件的規范性。然而，在司法實踐中僅有少部分環境保護公益訴訟案件有檢察機關提前介入，檢察機關的法律監督作用被限縮。另外，行政機關在辦理案件遇到困難時，也可以主動邀請檢察機關介入，以提升案件辦理的質量與效率。但是行政權與司法權是兩項外延并不相同的權力，要時刻注意不能突破二者的邊界，提前介入絕不意味著二者混同。在行政機關執法環節中，檢察機關應將自己定位為“消極”的參與者和積極的監督者，其與行為人之間并沒有直接的法律關系。但若行為人的行為構成犯罪，檢察機關即發生角色轉變，可以對犯罪嫌疑人采取積極的行動〔16〕。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕宋 歌.我國環境公益訴訟行刑銜接理論與實踐完善研究〔J〕.法學雜志，2021（07）：74-85.

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〔3〕方世榮.行政訴訟與刑事訴訟的沖突及處理〔J〕.法學研究，1994（05）：91-96.

〔4〕周佑勇，劉艷紅.論行政處罰與刑罰處罰的適用銜接〔J〕.法律科學（西北政法學院學報），1997（02）：88-91.

〔5〕練育強.“兩法”銜接視野下的刑事優先原則反思〔J〕.探索與爭鳴，2015（11）：75-79.

〔6〕田宏杰.行政優于刑事：行刑銜接的機制構建〔J〕.人民司法，2010（01）：86-89.

〔7〕張澤濤.構建認定行政違法前置的行政犯追訴啟動模式〔J〕.中國法學，2021（05）：124-140.

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〔12〕周佑勇.行政執法與刑事司法的雙向銜接研究——以食品安全案件移送為視角〔J〕.中國刑事法雜志，2022（04）：47-63.

〔13〕何家弘，劉品新.證據法學（第五版）〔M〕.北京：法律出版社，2013：373-376.

〔14〕王某某污染環境罪一審刑事判決書〔EB/OL〕.（2022-11-03）.https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/1810

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〔15〕趙旭光.環境執法與刑事司法銜接中的取證資格問題〔J〕.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2017（05）：89-92.

〔16〕周 全.環境治理中行刑銜接機制的現實困境與完善路徑〔J〕.湖北大學學報（哲學社會科學版），2023（02）：130-139.

責任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2024-02-06

〔作者簡介〕 胡彭飛（2000-），男，山西運城人，山西大學法學院2023級訴訟法學專業博士研究生，主要研究方向為刑事訴訟法學。