縣級國土空間總體規劃中的“雙評價”研究

張更堯， 王建華

（蘭州交通大學建筑與城市規劃學院）

1 引言

在我國前幾十年以經濟為中心發展模式下，我們的城鄉建設取得了巨大的進步，但同時對于環境方面的忽視也給我們帶來了生態環境失衡、資源承載力超載等問題。在此背景下我國開始了以資源、環境為主要約束條件的國土空間規劃，以期能夠更好地保護環境、開發資源[1]。因此，作為優化國土空間格局的基本依據和編制國土空間規劃的前提條件，資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）的重要性日益凸顯[2]。

雖然自然資源部已在2020年1月印發“雙評價”指南，但在具體實踐過程中，“雙評價”工作仍存在難點有待進一步的研究與完善；從實施情況來看，當前的“雙評價”工作中指標確定不夠靈活，需要進一步研究既科學高效、又能因地制宜地簡化“雙評價”流程的評價方法。此外，指南中所指的“雙評價”是市縣一體的，并未說明市縣不同尺度下各自的做法[3]。

2 雙評價作用

資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價并非一個新產生的概念，但在國土空間規劃體系中作為規劃工作的前提之后，各界學者對其研究才逐漸增多?！半p評價”演變至今，其評價目標已從單純的資源要素評價轉向空間約束與指引，從而支撐國土空間規劃的編制[4]。而在國土空間規劃的大背景下，其主要作用就是以下三點。

1）劃定空間底圖

“雙評價”工作中的一項重要工作就是重要性、適宜性評價以及規模承載評價，主要包括生態保護重要性、農業生產適宜性、城鎮建設適宜性評價等，主要作用是確定生態保護極重要區和重要區、農業生產的適宜區以及進一步明確農業優勢空間、城鎮建設及海洋開發適宜區以及通過水資源、土地資源等條件確定城鎮發展規模，劃定開發邊界。并在開發邊界內結合農業、城鎮發展的適宜性，確定發展方向，所以雙評價中的這項工作的作用簡單來說就是劃定空間底圖。

2）明確功能格局

然而生態重要性、農業發展城鎮建設適宜性以及規模承載評價主要的作用還是在于確定開發邊界也就是規劃中的約束條件，其對于發展方向的評價權威性還不夠。這就需要“雙評價”中的另一項關鍵工作綜合分析評價來指引空間發展。綜合分析評價是指對空間進行資源環境稟賦分析、潛力分析風險識別等，以此對農業生產、城鎮建設等方面的發展方向及布局作出指引，所以說是起到明確功能格局的作用。

3）厘清資源要素

最后，單項及集成要素的評價是以上評價的基礎，只有在識別土地、水資源、生態環境等要素的基礎上，才可識別生態保護極重要區和生態敏感區，以及確定農業發展和城鎮建設的規模，所以說對于單項、集成要素的評價是對資源要素使用、評價等的基礎。

在實踐層面的規劃內容上“雙評價”在各個層面上也能夠與其進行關聯，在空間底圖層面的作用可作為規劃目標、發展戰略等內容的指引；在功能格局層面通過對發展布局的指引，可作為主體功能區劃定的依據；在資源要素層面，通過對于各類資源要素的評價，可對應耕地保護、生態修復等專項規劃的編制[5]。

3 縣級“雙評價”的特點與挑戰

3.1 市縣“雙評價”的關系

市縣兩級“雙評價”在各級國土空間規劃中的功能作用大致相同，但在內容上還是有所差別，下面分別從適宜性和承載力兩方面來論述。首先在國土開發適宜性方面，我們要清楚縣級的國土開發適宜性評價是對市級的細化，這就要求縣級的國土開發適宜性評價需要更加特色、精細的指標選取以及相關閾值的確定來對市級的評價進行優化。在指標方面，如果縣級的評價指標與實際指標相同的話，那么由于相關數據來源的一致性，那么縣級的適宜性評價就會與市級出現相同的結論，起不到深化的作用，此外若是市域過大，市級相關指標放在縣級評價上則會過于籠統，所以我們就要選取縣域中較為特色的指標[6]。

在資源環境承載能力方面，縣級的承載力評價也是對于市級承載力評價的細化，有些市轄區范圍較大會導致內部限制性資源要素差異較大，在這種情況下市級選取的限制性資源要素與下轄各區縣并不完全相同，所以需要在市級評價的基礎上，對于縣級的限制性資源進行選取。其次縣域內限制性資源要素（如水資源、土地資源等）在農業生產、城鎮建設等不同用途之間的配置情況也會影響縣級層面承載力的評價結果。因此對于縣級的環境承載力評價也需要在市級評價的基礎上進行深化。

3.2 縣級雙評價的現實挑戰

3.2.1 區域差異影響下各縣“雙評價”的重點問題不同

我國區域遼闊，各地的自然地理差異也是巨大，在此影響下，各地的“雙評價”重點自然有所不同[7]。例如在評價土壤侵蝕工作的過程中，可采用水力侵蝕、風力侵蝕等指標，但結合各縣的地理條件，有些縣單單評價其中一個侵蝕強度即可，所以存在工作重點不同的問題[8]。這種情況下如果不能因地制宜，采取合適的指標，那么評價準確性就會降低。在此情況下，對于資源承載力而言，需要從當地資源稟賦出發，明確稀缺資源和環境短板，才能開展好資源承載力評價。對于生態適宜性而言，因地制宜，制定當地特色評價指標，并研究各指標權重，方能得到準確的評價結果。

3.2.2 評價結論約束性不足

資源環境承載能力結果側重對于資源環境承載能力的監測，評價結論指向現有發展是否超載，偏向于主體功能區等相關體系[9]，雖設置了較多人口、環境等方面指標，但對于“最大合理規模”認定較為模糊，這就導致了在實踐的過程中，往往追求“雙評價”程序性的價值，將其結論后置，作為規劃方案的反向印證，起不到對于資源開發等的約束作用。

3.2.3 縣級層面評價指標的獲取較為困難

在縣級層面的“雙評價”中，由于縣域層面技術、制度等約束，其基礎數據的獲取較為困難。其大對數的資源環境指標較為匱乏或者精度較差，雖然在實踐過程中可以通過一些技術方法例如空間插值等將數據分布，但其本質上的精度并未得到提升。例如在進行水資源涵養的評價時，降雨量是評價的一項重要指標，但是某個縣域可能沒有或者只有一個氣象觀測點，那么其測出的數據精度方面并不能達到要求。這就需要考慮，如何因地制宜制定更加科學、可獲取的指標來對其進行評價[10]。

4 縣級“雙評價”成果的實踐思路

4.1 向上承接細化市級評價結果

想要連接好市縣級“雙評價”的關系，首先需要在縣級層面承接市級“雙評價”的底線約束。市級雙評價明確了國土空間規劃的底線空間，也就是生態保護極重要區等，而這些底線空間要從市級貫穿到縣級[11]。其次要結合縣域的環境特征對于市級的評價結果進行完善，將不適應縣域本土條件的指標去除，再加上一些本土的特色化因子，在此基礎上對于城鎮建設、農業發展適宜區的開發邊界進行調整，優化發展格局。

其次，基礎數據也是“雙評價”工作中重要的一項內容，但數據的獲取也是各地在實踐中面臨的難題，在縣級雙評價的過程中，我們要在對市級數據處理的基礎上，找尋其他相關可獲取的數據進行替代，多途徑獲取數據，補齊“雙評價”基礎數據庫[12]。

4.2 向下落實縣域核心要素及發展格局

縣級“雙評價”應在市級“雙評價”的基礎上考慮當地發展條件，結合當地資源稟賦等，根據城鎮建設區、生態功能區、農業發展區等不同特征，落實發展的核心要素，對于重點開發區要明確其產業功能，對于生態保護區要明確生態服務價值及生態敏感性。將評價結果切實與本地實際情況相結合，落實發展的核心要素后，為發展指明方向。

“雙評價”還應評判每一個單元各自對于城鎮建設、農業生產及生態保護等功能的適宜程度。其通過潛力評估、情景預判等確認每個網絡單元的主體功能，以支撐空間布局?？h級國土空間規劃應在市級“雙評價”的基礎上，通過職能定位、區域特征、發展動能、重大項目和核心要素等影響空間組織的因子加權，更加細化農業發展與城鎮建設潛力評估的相關內容，提出科學合理的國土空間開發保護格局預判。

5 結語

本文首先通過對“雙評價”的作用介紹，明確了“雙評價”在國土空間總體規劃中劃定底圖、明確格局、厘清要素等重要作用，是國土空間總體規劃的基礎和支撐。其后通過對于縣級“雙評價”的特點及實踐中的問題介紹，指出了縣級雙評價需要在市級的基礎上細化指標、明確特色，因地制宜制定符合其自身特征的評價指標，還指出了縣級“雙評價”在實踐中存在指標隨地方存在差異、約束性不足以及數據獲取困難等問題。最后提出縣級“雙評價”應承上啟下，在承接市級“雙評價”的基礎上，向下落實縣域發展格局，將縣級“雙評價”結果更好地應用于實踐。