研究生教育省級統籌：現實意蘊、實施掣肘與優化路徑

孫健 臧志軍

DOI： 10.16750/j.adge.2024.05.002

摘要：在我國從研究生教育大國向研究生教育強國邁進過程中，省級統籌不僅是我國研究生教育發展的現實需求，也是我國研究生教育發展的必然結果。加強省級統籌是我國在研究生教育體制改革探索中權衡集權與分權利弊而作出的理性選擇。研究生教育省級統籌具有重大現實意義，有利于形成省域特色、理順主體關系、服務區域發展及建設研究生教育強國。認為我國研究生教育省級統籌總體處于探索階段，在職責權限、法律法規、組織架構等方面存在實施掣肘，有必要以明確職責權限為關鍵，以更新法律法規為保障，以完善組織架構為重點，設計省級統籌優化路徑，形成中國特色研究生教育省級統籌新格局。

關鍵詞：研究生教育；省級統籌；現實意義；實施掣肘；優化路徑

作者簡介：孫健，江蘇理工學院炎培學院教授，常州 213001；臧志軍，江蘇理工學院炎培學院院長，教授，常州 213001。

“研究生教育是現代最高層次教育，位于國民教育序列的頂端”[1]，是培養高層次人才的主要途徑，是建設創新型國家的核心要素。我國自1978年恢復研究生教育以來，始終堅持中國特色研究生教育發展道路，培養模式不斷創新，培育過程不斷完善，培養質量不斷提高，社會影響持續增強，正在從研究生教育大國向研究生教育強國邁進。與此同時，隨著研究生教育事業的蓬勃發展，省級政府研究生教育統籌作用的變遷遵循了由混亂到整合，由模糊界定到明確規范的發展過程。1981年《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱“《學位條例》”）開始實施，我國研究生教育實行中央政府和研究生培養單位兩級管理體制。隨著教育體制改革的深入，學位與研究生教育兩級管理格局被打破，1991年開始，江蘇、上海、湖北等省市率先建立省級學位委員會，隨后，各省（自治區、直轄市）紛紛建立了省級學位委員會。中央政府開始將學位與研究生教育管理部分權限下放給省級政府。“1995年第六次學位授權審核工作首次委托部分省自行審核本省區域內的碩士學位授權點，打破了中央一統天下的局面，2005年第十次學位授權審核，又把一級碩士學位授權點的審批權下放。”[2] 2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出省級政府統籌是教育管理體制改革的重點，也是國家教育體制改革試點的一項重要任務。2013年，黨的十八屆三中全會對教育領域深化改革提出了新的要求，指出要擴大省級政府的教育統籌權。自此，省級政府逐漸成為研究生教育發展的重要力量，在原先兩級管理體制的基礎上，形成了中央政府—省級政府—培養單位三級管理體制。

一、研究生教育省級統籌的現實意義

研究生教育省級統籌是研究生教育管理體制改革的重要戰略設計，是深化研究生教育綜合改革的重要抓手和關鍵環節。研究生教育省級統籌的關鍵是“統籌”。通過省級統籌，切實推進研究生教育與經濟社會發展的聯系，統籌推進研究生教育領域的各項改革。省級統籌強化省級政府在中央政府和研究生培養單位之間溝通協調的功能和作用，在保證國家研究生教育方針政策的貫徹執行前提下，根據省域經濟社會發展需求、省域研究生教育現狀自主確定研究生教育發展目標、實施路徑以及工作重點。

1.形成省域特色

區域非均衡發展是一個全球范圍內普遍存在的現象，也是任何一個國家在其發展進程中都不能忽視的。“研究生教育發展也存在明顯的區域分布不均衡問題。”[3] 我國各地區研究生教育發展的差異性和地方經濟和各項事業發展的不均衡，客觀上需要充分發揮省級政府對本省域研究生教育的統籌與管理作用。我國幅員遼闊，從區域發展差異來看，不同省份之間經濟、科技以及研究生教育發展不平衡。不同省域之間社會發展水平的差距，導致了研究生教育也存在明顯的區域差異，直接體現在不同省域的研究生教育資源、辦學條件、辦學經費的差距方面。同時，省域內研究生教育系統亦有部屬、省屬和市屬高校的梯度差異。因此，中央政府很難在全國范圍內細致地考慮各省在研究生教育發展上的具體要求，這就必須借助于省級統籌，依照相應的標準，從各省的社會經濟發展狀況出發來規劃研究生教育的規模，提出研究生教育人才規格要求，實現研究生教育與省域特色發展的結合。也就是說，研究生教育發展水平的省際差異，客觀上要求各省級政府從本省實際出發，充分發揮省級政府對本省域研究生教育統籌與管理的作用，因地制宜地推進研究生教育特色化發展，提出適合本省特點的研究生教育發展戰略目標、模式和路徑。因此，加強研究生教育省級統籌是我國具體的省域非均衡發展所決定的。這有利于我國各省級政府從本地實際出發，科學提出適應本省特點的研究生教育改革和發展目標，促進省域內的研究生教育特色發展。因此，推行研究生教育省級統籌需要省域研究生教育遵循教育外部關系規律，主動適應省域特點，在學科專業布局、發展規模和速度等方面形成省域特色。

2.理順主體關系

省級統籌進一步理順了中央與省級政府在研究生教育領域的責任與權力：中央政府承擔對研究生教育進行宏觀調控的職能，省級政府對省域范圍內研究生教育擁有一定的決策權和管理權。省級統籌要求中央簡政放權，改變過去“大一統”的領導方式，把中央政府從具體事務管理中解放出來。改變中央政府管理研究生教育的傳統方式，轉變工作職能，將一部分管理權力下放到省級政府，擴大省級政府對研究生教育的決策權和統籌權，以增強辦學靈活性和自主性。中央政府減少對省級政府管理研究生教育事務的直接干預，主要通過制定宏觀調控政策和發展規劃，增減經費投入等影響研究生教育省域布局、發展規模和速度，引導研究生教育健康發展。同時，省級統籌還進一步理順了省級政府與培養單位之間的關系。就省域研究生教育本身來看，它具有相對獨立性和較大的自主空間。在統籌框架內，省級政府在職責范圍內開展工作，培養單位的辦學自主權得到充分保證。省級政府以政策調控、規則制定、規劃指導、秩序維護為主，從直接管理轉為間接管理，從過程管理轉為目標管理。整體來看，也就是通過理順中央政府—省級政府—培養單位三級架構，形成中央政府統一領導和管理全國的研究生教育事業，省級政府統籌協調本省區域內的研究生教育事業，培養單位負責本部門研究生培養的分級管理格局。總體上進一步厘清各級主體在研究生教育發展中的權責關系。在統籌過程中實現各級政府各安其位，不錯位、不越位、不缺位。尤其是真正落實省級政府的責任并提升省級政府的積極性和主動性，提升研究生教育省級統籌能力和水平，實現省域研究生教育穩步發展。

3.服務省域發展

我國市場經濟的發展推動了經濟發展的區域化，經濟社會發展的重心下移至地方，省域成為一個相對獨立的經濟社會發展子系統。同時，省域化成為研究生教育發展的重要特征，這要求省域研究生教育適應省域經濟社會發展的需要，肩負著為省域發展提供高素質人力資源與技術支撐的歷史使命，為省域社會經濟發展服務。這既是研究生教育持續發展的未來方向，又是省域經濟社會發展和教育發展到新階段的客觀要求。省域研究生教育必須首先滿足地方經濟社會的發展需求和當地人民群眾的教育需求，這是由省域教育利益的相對獨立性決定的。省級政府作為權力主體，對轄區內研究生教育系統規模、結構、速度與效益進行通盤考慮、統一籌劃和安排，同時，又要從外部統籌好研究生教育與經濟社會發展的關系，滿足省域經濟社會發展的需求，最終達到使研究生教育內部規模、結構、速度、效益與外部關系達到和諧。整體來看，省級政府統籌研究生教育改革與發展，有利于加強研究生教育與省域經濟、科技、社會事務之間的互動協同，明確研究生教育與省域經濟社會的關系，堅持服務需求，使研究生教育與省域經濟社會發展全面銜接，在研究生教育布局、項目和建設內容上與省域經濟建設和社會發展的重大需求有機結合；有利于充分發揮研究生教育作為推進省域創新發展核心動力源的作用，推動研究生教育為經濟社會發展提供高水平的科技支撐和智力支持，提升省域研究生教育改革與發展的地方適應性。

4.建設研究生教育強國

加強省級統籌就是更多地從本省研究生教育的優勢著眼，省域內合理整合利用各類資源，提升省域研究生教育整體實力。但是，建設研究生教育強省不是省級統籌的最終目標，從根本意義上說，省域研究生教育的協調發展最終將促進和推動全國范圍內研究生教育的協調發展，通過強省建設，推動研究生教育強國建設才是最終目標。研究生教育強省是研究生教育強國宏觀戰略的重要組成部分，建設研究生教育強國應首先建設若干研究生教育強省，通過提升省域研究生教育的綜合競爭力，實現國家范圍內以強帶弱，優勢互補，合理配置資源，提升全國研究生教育整體實力，促進全國范圍內研究生教育的快速發展，推動研究生教育強國建設。2020年9月，教育部、國家發展改革委、財政部聯合印發《關于加快新時代研究生教育改革發展的意見》，提出到2035年，初步建成具有中國特色的研究生教育強國。當前，我國已進入建設研究生教育強國的關鍵階段，研究生教育面臨前所未有的發展機遇和挑戰，需要各省研究生教育不斷苦練內功，遵循研究生教育規律，進行內涵式發展，發揮省級政府統籌、規范、引導作用，通過規劃、政策、財政、評估、協調、監督等宏觀調控手段，為研究生教育發展創造條件和搭建平臺，大力提升各省高層次、高水平人才培養質量。“著眼未來規劃當下，適應高質量發展需要，全面深化改革，推動研究生教育體系調整升級。”[4] 同時，將各省研究生教育發展融入國家研究生教育強國總體戰略規劃中，進而整合優化研究生教育資源與結構，最終建立起能夠支撐研究生教育強國格局的省域特色研究生教育體系。

二、研究生教育省級統籌的實施掣肘

近年來，我國研究生教育發展迅猛，成就突出。在微觀層面，培養單位整體辦學實力有較大提升，具有國際水平的研究生培養單位或者學科數量逐漸增加；在宏觀層面，全國研究生教育迅速發展，整體實力快速上升。然而，相對于微觀和宏觀的成績，作為連接國家與培養單位的中觀層面省域統籌作用發揮卻并不明顯。我國研究生教育省級統籌總體處于探索階段，盡管取得了一些成效，但仍面臨諸多問題與困境。例如，省級統籌的能力薄弱、統籌落實不力。雖然目前全國各省均成立了省級學位委員會，加大了省級統籌力度，但不同省份之間水平差距還很大。江蘇、上海、湖北、陜西等省級統籌工作開展較早，積累了一些有益的經驗。但是，大部分省份省級統籌工作開展較遲、程度較淺，實際工作僅僅是傳達執行中央有關政策或者進行信息統計工作，未能實質性開展相關統籌工作。省級政府欠缺真正統籌的權限，省級統籌權的行使常常出現虛置現象。為了更好地探究研究生教育省級統籌工作的實施掣肘問題，課題組于2023年8月，對江蘇省和浙江省學位辦相關同志開展了半結構化訪談，對訪談結果進行歸納后發現，研究生教育省級統籌工作實施掣肘主要可以分為以下三個方面。

1.職責權限模糊

由于“擴大省級政府教育統籌權”提出時間不是很久，無論是理論研究還是實踐推進都處于起步階段，省級統籌的職責權限模糊，部分省級政府對于研究生教育如何統籌、統籌到何種程度，認識不一，并沒有達成共識。有學位辦的同志表示：“這些年，盡管國家文件一直在提省級統籌，但是，從省級政府層面來講，省級統籌工作到底如何進行，只有一個粗線條框架概念，還不是非常清楚，處于‘摸著石頭過河階段。”當前，中央政府的主要職責是加強對全國研究生教育事業的統一領導和宏觀管理，而國家方針政策的落實和日常事務的管理則由省級政府及研究生培養單位承擔主要責任。盡管這個劃分從邏輯上來看是合理的，但在實踐中依然存在界限不清晰的問題，中央政府與省級政府之間職責與權限交叉重疊現象依然存在。也就是說，中央政府與省級政府之間管理職能的配置錯位，統籌權限劃分不明，導致剛性職責分工的混亂。由于沒有明確細致地規定中央政府和省級政府職責與權限的分配界限，容易造成“越位”與“缺位”現象，例如，中央政府超越應有的權限，“越位”干預省級政府統籌工作，而省級政府也未能很好地履行自己的職責，造成管理“缺位”，這些問題阻礙了研究生教育省級統籌改革的深入推進。

2.法律法規滯后

完善的法律法規體系是指引和推動研究生教育省級統籌發展的保障。我國各級教育行政部門有必要頒布系列相關法律法規，為研究生教育省級統籌指明前進的方向和實施的舉措。但是從現實來看，立法工作的進度趕不上我國研究生教育快速發展的勢頭。從國家層面來看，盡管《中華人民共和國學位法》2024年4月26日由全國人大表決通過，并將于2025年1月1日起施行，但是該法對于省級學位與研究生教育管理職能的規定依舊比較模糊。而《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱“《高等教育法》”）雖然經過兩輪修訂，但是，對于省級政府高等教育管理權限的規定則相當籠統，后續也缺少相關的立法解釋。因此，就立法而言，盡管省級教育管理機構作為一級學位管理層次和部門的定位得到相關法律確認，但配套法規及實施細則亟須得到補充和強化。另外，當前我國研究生教育省級統籌多采取政府制定并下發文件形式，欠缺正式法律法規的保障。也就是省級統籌權來源于行政型分權而非法律型分權，主要是通過國務院或者是通過國家教育行政部門發布“指令”“規定”“意見”和“通知”等來進行，使得研究生教育省級統籌的權威性受到了很大影響，導致研究生教育省級統籌制度的法律剛性不強、約束力較弱。容易造成省級政府在開展統籌時依據不足、統籌實踐權限不明、隨意性大等現象，難以保證省級統籌的權威性、長效性、持續性和穩定性。

3.組織架構缺失

研究生教育省級統籌的具體承擔者是省級教育行政部門，省級教育行政部門在省政府的指導和授權下承擔了相應的研究生教育省級統籌的事務。研究生教育省級統籌框架要求省級教育行政部門和財政、國資、稅務、經信、發改、人社等職能部門之間相互配合，然而這些職能部門之間是平級關系，相互之間并沒有行政隸屬關系和業務指導關系。作為平級的教育部門難以協調各方關系，溝通不順暢，由于缺少一個協調省級政府各職能部門的省級統籌聯動組織架構，許多跨部門問題難以解決和落實。有學位辦領導表示：“本學位辦的日常工作，一旦跨出教育領域，和其他政府職能機構打交道時，難度很大，尤其是涉及利益協調問題時，更是難上加難。”省級政府不同職能部門之間缺乏組織協調，使省級統籌工作難以實質性開展，影響了省級統籌效能的發揮。同時，省級教育行政部門自身能力不足，對研究生教育統籌能力有限。部分地區的省級教育行政部門缺乏相應的人財物資源及相關權力，很難完成統籌本地區研究生教育工作的任務。另外，在研究生教育省級統籌組織架構中，省級專業學位研究生教育指導委員會缺位。盡管有少數省份已成立省級專業學位研究生教育指導委員會，例如山東省和海南省分別于2021年和2022年成立了第一屆省級專業學位研究生教育指導委員會，但是，其他省份跟進速度較慢，無法開展工作交流與經驗互鑒。省級統籌需要集聚廣泛的智慧，離不開專業機構和人員的智力支持，同時需要行業的參與，這離不開省級研究生教育指導委員會的牽線搭橋。部分省份專業學位研究生教育指導委員會缺位，極大地制約了研究生教育省級統籌工作的順利推進。

三、研究生教育省級統籌的優化路徑

省級統籌作為一項長期性、系統性、戰略性的改革，任重而道遠。省級政府在統籌研究生教育發展的過程中，需要科學研判省級統籌發展的環境，把服務需求、提高質量作為發展主線，推進省級統籌制度不斷完善，推動省級統籌各項改革的良性互動、協同配合。同時，完善省級政府的職責，突出體制機制創新，提升省級政府統籌效率，堅持從省域研究生教育改革發展的實際出發，遵循教育規律，提出適應省域特點的研究生教育改革舉措。針對現階段省級統籌實施掣肘，需要從以下幾個方面加以優化。

1.明確省級統籌職責權限

明確與落實研究生教育省級統籌的職責權限，是研究生教育管理體制改革的主要內容，也是研究生教育管理體制成熟與完善的主要標志。從研究生教育管理體制改革逐步發展的歷程看，欲增強省級政府部門對研究生教育的統籌管理，需要明晰省級政府的自身定位，明確省級政府部門在研究生教育統籌工作中的范圍、職責與權限。只有這樣，才能有針對性地優化研究生教育省級統籌頂層設計，提高研究生教育統籌改革的總體效果。

在研究生教育省級統籌過程中，要避免以下認識誤區：一是認為統籌就是權力高度集中，省級政府把所有權力都集中于自己手中；二是認為省級統籌就是全部放開，省級政府把相關責任、權力全部下放。這兩種極端的認識都不可取。研究生教育省級統籌必須進一步拓寬視野，深入思考縱向上下級關系的合理化。對于省級統籌來講，既要堅決地轉移、下放某些阻礙研究生教育改革發展的職能，同時又要堅決地健全和強化符合研究生教育改革發展要求的職能。①中央政府要進一步向省級政府縱向放權，給予省級政府更多的規劃、協調、組織省域研究生教育改革與發展的權力，并明確相應責任。中央政府在明確基本授權標準前提下，把相關權力下放到省級政府，從根本上消除“越位”“錯位”現象，確定各自的統籌對象和統籌空間，做到既不影響中央權威性，又不削弱省級統籌的效用。②省級政府要向研究生培養單位放權，將屬于培養單位自主權范圍內的事務徹底下放。省級政府需要認識到加強省級政府統籌與完善培養單位辦學自主權并不矛盾，而是相輔相成、協同共生的關系。省級統籌并不是干預培養單位內部事務，而是通過對省域研究生教育宏觀調控，為研究生教育競爭性發展提供公平的環境。③以綜合化思維優化省級統籌。省域研究生教育的發展有其局限性，容易陷入發展的誤區。如果片面地強調省域的獨立發展，容易導致地方保護主義，單純考慮地方利益，削弱中央宏觀管理能力。應樹立全國研究生教育“一盤棋”的觀念，局部的發展必須服從和服務于國家整體發展的需要。

整體來看，加強省級統籌，必然要求各省級政府部門從本地區實際出發，提出適應自身特點的研究生教育改革目標、模式和政策舉措，統籌推進研究生教育綜合改革，確定省域內研究生教育改革與發展的重難點問題，設計省域研究生教育統籌的總體方案、路線。只要有利于研究生教育與省域經濟社會協調發展而又不阻礙培養單位充分行使辦學自主權的事情，都可以納入省級統籌工作的范疇。省級政府通過政策指導、教育評估、財政撥款等間接調控方式對研究生教育進行管理，實現省級政府角色從“執行”到“統籌”的轉變。

2.更新省級統籌法律法規

隨著我國研究生教育管理體制改革的不斷深化和持續推進，加強省級統籌是研究生教育發展的內在規律和要求。要將省級統籌落到實處，不僅需要深化對省級政府統籌研究生教育發展的認識，明確省級政府統籌權，還需建立健全研究生教育省級統籌法律法規。研究生教育的發展不可能在法制真空環境中進行，必須加強法律法規建設，形成較為完善的法律法規體系。用法律形式確定省級統籌制度，提高省級統籌的法治化水平，提升省級統籌的權威性，規范統籌權運行，并加強配套法規制度建設，從根本上保障省級統籌的執行。也就是說，更新省級統籌法律法規就要基于現實發展，與時俱進地修訂相關法律條款來引導、激勵、約束和釋放省級教育管理部門在研究生教育中的活力與行為，引導省域研究生教育的發展方向，為省域研究生教育的和諧發展提供良好的法律環境，使省級統籌權得到明確的法律保障，在執行中得到全面落實。

一方面，國家層面應該加快進行《高等教育法》等相關法律的修訂工作，并加快相關實施細則的制定工作，將法律中的原則性規定具體化，提高可操作性。以立法的形式對省級政府研究生教育統籌職能進行系統建構，從而強化省級政府研究生教育統籌權的穩定性。另一方面，省級政府在遵循國家有關法律和政策的前提下，積極制訂完善省域研究生教育的地方行政法規。在中央統一法律法規的指導下，省級政府結合本省域的社會發展狀況和需求，就研究生教育的發展質量、資源使用、師資建設、科學研究、技術轉化、國際合作等關鍵性問題制定具體政策與法規。另外，省級政府應以相關法律法規的修訂為契機，推進省域教育政策、產業政策、科技政策的銜接配套，根據省級政府所承擔的提供省域研究生教育公共產品和公共服務的職責，確定省級政府相應的研究生教育管理的法律責任和權限，為實現省域研究生教育發展目標提供法律保障，為充分發揮省級政府統籌提供良好的法制環境。

3.完善省級統籌組織架構

省級政府在推進地方教育改革發展過程中，絕對不能僅僅依靠教育行政部門的努力，而應是舉全省之力，形成省級人民政府主導、各行政職能部門廣泛參與的組織架構。在加強省級政府研究生教育統籌的過程中，應借鑒國際經驗，立足中國國情，完善省級政府統籌協調、各職能部門聯動的組織機制，切實將省級政府研究生教育統籌綜合改革落到實處。

第一，加強省級政府各職能部門之間的統籌協調。研究生教育省級統籌要涉及不同的利益主體，分歧與沖突在所難免，因此，建立一個能夠統籌省級政府各職能部門的聯動組織機制是實現省域內研究生教育統籌的前提。探索建立聯席會議制度來統籌省內研究生教育發展，可以由省政府牽頭，包括教育、科技、財政、人社和發改等職能部門參與，形成省政府主導，各省級職能部門廣泛參與的組織架構。充分發揮各政府部門職能優勢，將有關工作統一到加強研究生教育工作上來，并落實到位。對研究生教育省級統籌中的重要事項、重大問題進行會商，確保各部門形成工作合力，提升省級統籌的效率，形成研究生教育省級統籌運行的長效組織機制。第二，完善省級專業學位研究生教育指導委員會建設。“專業學位是針對社會特定職業領域的需要，培養具有明確職業和應用導向的、具有較強的專業能力和職業素養、能夠創造性地從事實際工作的高層次應用型專門人才而設置的一種學位類型。”[5] 因此，應用性是專業學位研究生教育的重要特性，“專業學位研究生作為社會應用型的學位類型，其培養不能僅僅在高校中完成，更需要社會力量的廣泛參與”[6]。省級專業學位研究生教育指導委員會是社會力量的重要組成部分。為了加強對全省專業學位研究生教育工作的統籌，有必要按照專業類別相近的原則，完善由省內相關主管部門、高校和行業企業共同參與的省級專業學位研究生教育指導委員會建設。省級專業學位研究生教育指導委員會在省學位辦領導下，重點負責制訂和修訂專業學位研究生指導性培養方案、教學大綱和專業學位授予標準，制訂和修訂專業學位研究生教育評估標準等事務。

總之，研究生教育省級統籌是一項長期而艱巨的系統工程，做好省級統籌工作的關鍵是明確職責權限，基礎是更新法律法規，重點是完善組織架構。省級政府有必要遵循國家對研究生教育的宏觀指導和頂層設計，依據國家研究生教育發展戰略規劃、法律法規、方針政策和基本標準，建立健全省級統籌協調機制。省級政府結合國家對應用型高層次創新性專門人才的更高期望，要擔當更多的統籌省域內研究生教育協同發展的責任，真正把省級統籌落到實處。在國家統一領導下逐漸形成以省域為支點、“中央政府—省級政府—培養單位”之間多元互動、協同創新的中國特色研究生教育省級統籌新格局。

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（責任編輯? 周玉清）