黑龍江省水土保持方案質量抽查實踐與思考

［關鍵詞］ 水土保持方案；質量抽查；黑龍江省

［摘 要］ 為加強水土保持事中事后監管，基于工作實踐，黑龍江省采用專家打分法，綜合考慮數量、行業類別、監管重點、方案級別、許可方式等，抽取2018—2022年市、縣批復的116個生產建設項目水土保持方案進行了質量抽查。結果表明：方案總體質量較好，中等及以上方案有111個，合格率達到95.69%，不合格方案有5個，不合格率為4.31%；2021—2022年的水土保持方案質量優于2018—2020年的，2021—2022年大部分方案存在缺少現場調查情況、水土保持措施針對性不強等問題，但在表土保護、土石方綜合利用、取棄土場選址等方面的質量明顯高于2018—2020年的；市、縣兩級水土保持方案質量情況基本一致，建議在水土保持方案評審中，邀請至少3位以上的省級專家進行質量把關；鐵路、輸變電、機場、水利等項目水土保持方案質量整體優于其他行業項目，大型項目的方案質量較高，建議對方案質量不高的項目，加強質量把控，即前期嚴格審查、后期加強監管。

［中圖分類號］ S157" [文獻標識碼] C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.007

隨著我國經濟的進一步發展，人們對生態環境及水土保持的要求也越來越高[1]。水土保持方案是生產建設項目在建設過程中切實做好人為水土流失防治的最初環節，水土保持方案是確保生產建設項目涉及水土保持相關工作高質量完成的根本保障。近年來，隨著水土保持方案資質放開及方案審批權限下放，方案總體質量出現了下滑趨勢和大幅波動現象，一些水土保持方案的質量堪憂，簡單、雷同，甚至與實際脫節，缺乏針對性、指導性和約束性，給生態文明建設留下了嚴重隱患[2]，尤其是市、縣批復的部分項目，其水土保持方案審核過程不夠嚴謹，僅是作為項目前期要件之一，并未充分發揮源頭預防作用[3]。筆者結合黑龍江省水利廳組織開展的水土保持方案質量抽查實踐，分析存在的問題，提出相應的建議，以提升方案編制質量。

1 抽查方案

以黑龍江省各市（地）、縣（市、區）錄入全國水土保持信息管理系統中的水土保持方案為基數，抽取2018—2022年以來批復的水土保持方案報告書（表）。全省13個市（地）按照“一市一縣”抽取，年際間抽取的縣（市、區）原則上不重復，抽取數量不少于100個，本次抽取數量為116個（見表1）。綜合考慮數量、行業類別、監管重點、方案級別、許可方式等，確定抽查對象和抽查比例。抽查的行業類別主要為易造成人為水土流失，且工程規模較大、需重點監管的行業，如公路、鐵路、水利、風電、輸變電、火電、露天煤礦、露天金屬礦、露天非金屬礦、機場等工程，涵蓋27個行業類別。水土保持方案報告書與方案報告表抽查比例為7∶3，其中方案報告書78個、方案報告表38個。按照許可方式分類，審批制項目72個、承諾制項目44個。

2 抽查要點

內業審核是水土保持方案抽查的重要手段，在審核中以6個“是否存在”作為重點關注內容。

1）是否存在基礎資料明顯不實、內容重大缺陷遺漏情況。基礎資料是編制水土保持方案的基礎，其不詳實或存在重大缺陷遺漏，如占地面積、挖填土石方量、防治責任范圍等相關數據存在矛盾、不合理等問題，直接影響水土保持方案的質量，進而影響項目實施時的水土保持措施布設、土壤侵蝕量預測，從而影響水土流失面積的控制。

2）是否存在拆分項目、“以大報小”情況。通過核查項目立項文件（或項目前期工作情況說明）與水土保持方案中的主體工程建設內容的對應關系，分析是否存在項目拆分、“以大報小”問題。該問題的存在會直接影響項目水土流失防治責任范圍界定、水土保持補償費繳納、水土保持監測等工作的正常開展，進而影響水土保持設施驗收，造成生產建設項目投產滯后。

3）是否存在拷貝抄襲、張冠李戴等明顯錯誤。主要查閱是否引用非本省的規范性文件作為編制依據、出現其他項目名稱或項目類型、出現與本項目無關的行政區劃名稱或水土流失防治分區、數據前后不一致、報告格式不規范等。這類錯誤的出現會直接影響水土保持方案的許可受理、審批行文數據的合理性等。

4）是否存在水土流失防治措施體系不完整情況。水土保持措施體系主要包括棄渣場攔擋、截排水等防護措施、邊坡綠化及防護措施、表土剝離與保護措施、土地整治及植被恢復措施、臨時防護措施等。生產建設單位是生產建設項目水土流失防治的責任主體，應當加強全過程水土保持管理，減少地表擾動和植被損壞，及時采取水土保持措施，有效控制可能造成的水土流失。

5）是否存在水土保持措施工程量和投資明顯不合理情況。主要查閱措施設計與工程量是否明顯不符，投資概（估）算原則和方法是否與計算一致。生產建設單位是水土保持資金投入的主體，若水土保持投資計算與實際存在較大偏差，則會直接影響各項水土保持措施的落實，防治效果也會打折扣。

6）是否存在取土場、棄渣場選址及土石方綜合利用方案不合理、不可行情況。主要核查棄渣場是否設置在對公共設施、基礎設施、工業企業、居民點等有重大影響的區域，是否涉及河道、湖泊和建成水庫的管理范圍；涉及水土保持生態敏感區是否論證充分合理，文件依據充分；取土場選址是否符合水土保持法律法規及標準要求；土石方綜合利用方案是否合理。取土場、棄土場及因取棄土為基礎產生的土石方平衡問題是水土保持方案的核心內容，關系到整個水土保持方案措施體系布設，以及減少地表擾動、土石方挖填等關鍵性制約因素的合理性。

3 評價方法

按照評審專家與抽查專家回避、抽查專家與所在單位回避、專家回避本地市審批項目的原則[4]，本次抽查選取12名省級水土保持方案評審專家，分為6組，每組2名專家。按照抽查要點，每個方案由2名專家分別打分，以平均分給方案賦分，其中＜70分的方案評定為不合格，70～＜80分的方案評定為中等，80～＜90分的方案評定為良好，≥90分的方案評定為優秀。

4 抽查結果

1）此次抽查的116個水土保持方案中中等及以上的有111個，合格率達到95.69%，總體質量較好。其中，＜70分的不合格方案5個，占比4.31%；70～＜80分的中等方案13個，占比11.21%；80～＜90分的良好方案49個，占比42.24%；≥90分的優秀方案49個，占比42.24%。

2）從抽查的時間節點來看，2020年是一個時間分水嶺。2018年、2019年的方案整體現場調查資料較完整，但存在表土保護方案不明確，臨時堆土方案及防護措施體系不完整等相關問題；2021年、2022年大部分方案存在缺少現場調查資料、水土保持措施針對性不強等問題，但在表土保護、土石方綜合利用、取棄土場選址等方面水土保持相關設計質量明顯高于2018—2020年的。黑龍江省地處東北黑土區的核心地區，保護好珍貴的黑土資源、嚴控水土流失是水土保持工作重中之重。2021年，黑龍江省發布《黑龍江省黑土地保護利用條例》《黑龍江省耕地保護條例》《建設占用耕地耕作層土壤剝離利用技術規范》（DB23/T 2913—2021）等法律法規及技術標準；2022年，《中華人民共和國黑土地保護法》發布實施；2023年，黑龍江省市場質量監督管理局分別對建設占用林地、草地、河道、湖泊等分地類立項編制了表土剝離技術規范。以上從不同行業角度更加詳細地規范了黑土表土剝離、保護及利用，從而提高了水土保持方案編制質量。

2020年后方案總體質量有所提升，分析原因：一是印發了《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》（水保監〔2020〕63號）；二是水利廳調整了省級水土保持專家庫，同時制定了水行政主管部門專家動態管理考核細則，使專家在評審環節有據可依，強化了專家責任，加強了水土保持方案質量把控。

3）從抽查的行政等級來看，116個方案中市級52個、縣級64個，其中：獲優秀等級的市級項目22項，占抽查市級項目的42.31%，獲優秀等級的縣級項目27項，占抽查縣級項目的42.19%?？梢钥闯?，市、縣兩級水土保持方案質量情況基本一致。建議在水土保持方案評審時，邀請至少3位以上的省級專家進行質量把關。

4）從抽查的行業來看，鐵路、輸變電、機場、水利等項目水土保持方案整體優于其他行業項目，大型項目的方案質量較高。這是由于大型項目建設單位對項目前期工作的重視程度較高，對方案編制單位能力水平的要求均有相應的制約性評價機制。各級水行政主管部門應根據抽查的結果，加強分類管控，對方案質量不高的項目，要加強質量把控，即前期嚴格審查、后期加強監管。

5 結束語

生產建設項目水土保持方案是預防和治理因生產建設活動造成的人為水土流失的源頭所在[5]，是水行政主管部門全鏈條監管的起點，其編制質量是能否科學防治人為水土流失的關鍵。自2022年開始，全國年度水土保持重點工作任務中均提到了要常態化開展水土保持方案質量抽查工作，這足以證明水土保持方案編制在水土保持監管中的重要地位。本次抽查中發現的問題是一定時期以來存在的共性問題，在今后的生產建設項目水土保持方案編制工作中可重點關注，并逐漸杜絕。

[參考文獻]

［1］ 姜德文.落實生產建設項目水土保持修訂標準的新要求[J].中國水土保持，2019（4）：2-4.

［2］ 趙永軍.關于水土保持方案質量抽查的幾點建議[J].中國水土保持，2022（4）：4-7.

［3］ 劉金鵬，周自強，陳豫津.生產建設項目水土保持方案編制工作的思考[J].中國水土保持，2019（2）：10-13.

［4］ 劉艷琴，馬建剛，王克勤.云南生產建設項目水土保持方案編制存在問題及對策[J].中國水土保持，2019（3）：9-11.

［5］ 何長虹，嚴云杰，沈文忠，等.水土保持方案質量抽查算法研究[J].浙江水利科技，2014，42（3）：73-75，77.

基金項目： 水利部重大科技項目（SKS2022095）

第一作者： 劉建新（1981—），男，河北玉田人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持監管研究工作。

通信作者： 孫和強（1968—），男，山東東平人，正高級工程師，學士，主要從事水土保持研究工作。E-mail： 41252526@qq.com

（責任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 劉建新，孫和強，侯淑艷，等.黑龍江省水土保持方案質量抽查實踐與思考[J].中國水土保持，2024（5）：20-22.