榆林市生態領域風險的潛在矛盾防范化解之道

［關鍵詞］ 生態風險；水土流失；防范；化解；榆林市

［摘 要］ 自改革開放以來，榆林市經濟社會持續快速發展，創造了可喜的“榆林速度”，但在新時代加快推進能源城市轉型過程中，還面臨著諸多急需解決的問題，如生態領域仍存在著以水土流失為首的潛在性風險。通過分析榆林市經濟社會發展中生態風險的表現及其成因，提出榆林經濟社會發展的生態風險治理對策，即以嚴密的制度推進生態保護和修復、構建榆林市生態防范化解機制、實現產業低碳化發展新格局、建成綠色生產生活方式，從而使得生態防范化解機制真正能夠為榆林市可持續發展保駕護航。

［中圖分類號］ S157" [文獻標識碼] A" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.020

自改革開放以來，特別是進入21世紀，榆林在陜西經濟發展中迅速崛起，取得了令人矚目的成就。然而，在這一發展過程中卻出現了一定程度的生態環境惡化現象。榆林是一個經濟發展較快但落后的地區，這意味著人們在追求經濟發展的同時，也面臨著更高的生態風險。當前，榆林正處于碳達峰碳中和承壓期、轉型發展陣痛期、高質量發展攻堅期“三期疊加”階段，生態風險的防控和治理已經成為擺在榆林發展面前的重大挑戰。因此，分析榆林經濟社會發展中生態風險的表現及成因，探析榆林經濟社會發展的生態風險及治理對策，可為榆林市建立生態風險管理機制提供參考。

1 榆林市生態領域風險的潛在性矛盾

1.1 經濟下行沖擊與生態內部脆弱性交織

榆林市是能源資源富集區，同時也是生態極為脆弱的區域，其主要經濟支柱產業是煤炭、石油、化工等資源型產業，這些產業雖然在一定程度上促進了當地經濟的發展，但是也存在著產能過剩、結構單一、過度開采等問題，經濟社會發展與環境保護的矛盾仍然十分尖銳，生態脆弱與資源富集共存，經濟下行與生態內部脆弱性交織[1]，進一步導致榆林市環境問題的加劇，其中最嚴重的便是水土流失問題。

據榆林市水利發展“十二五”規劃報告，截至2015年，榆林市水土流失面積約36 900 km2，多年平均侵蝕模數12 200 t/（km2·a），局部地區甚至高達44 800 t/（km2·a），年輸沙量2.9億t（20世紀50年代為5.3億t），是黃河粗泥沙的主要來源區。后經過3 a治理，榆林市整體水土流失情況有較大改善。據陜西省水利廳統計數據，截至2018年，榆林市各個縣（市、區）水土流失問題均有較大改善，但仍存在不同程度的水土流失情況，水土流失面積最多的前5個縣（市、區）分別是神木市、定邊縣、靖邊縣、橫山區、府谷縣（見表1）；按侵蝕強度劃分，榆林市強烈侵蝕及以上區域占總侵蝕面積的31.5%（見圖1）。由此可見，榆林市水土保持與生態恢復之路仍然艱辛。

除去自然因素所導致的水土流失外，社會因素也會對榆林市水土流失產生很大影響。為了緩解經濟下行帶來的壓力，政府在生態保護和經濟發展之間往往存在矛盾，對生態環境保護沒有給予足夠重視。企業為緩解經濟下行及資源開采規模縮減所帶來的生產經營壓力，可能會忽略對生態環境的保護，出現不當的資源開采方式。如神府煤礦大開發時，建起了萬崖村村辦錦盛煤礦，該煤礦在開采過程中對萬崖村的地質環境造成了嚴重破壞，致使村子出現采空區，地質塌陷隨處可見，村民房屋裂縫成為危房無法居住，地下水位下降，水井干涸，村民無水可吃。隨著礦區開發進程的加快，榆林市水土保持壓力越來越大，河流水質斷面有一半以上遭到不同程度污染，河道來水日益減少、淤積不斷加劇，水土流失和水污染防治任務艱巨繁重，甚至導致榆林市農田可灌溉面積不斷減少、土壤質量下降，增加了洪澇、干旱等自然災害的風險，對保證糧食持續增長造成嚴重挑戰。

1.2 生態保護體系建構與生態違規事件處置預見性不強

水土流失是黃土高原地區最重要的生態問題和區域經濟社會發展的最大環境障礙，也是維持黃河安瀾最根本的復雜難題［2］。在陜西，黃河保護治理中的問題主要集中在榆林。生態保護體系建構與生態違規事件處置預見性不強，共同構成榆林市的生態風險。當地政府雖有比較健全和完善的環境保護制度體系，如2023年推出的《榆林市大氣污染治理專項行動方案（2023—2027年）》和《榆林市2023年生態環境保護三十項攻堅行動方案》，但對于生態風險防范化解來說，其作為一種新的規則體系和行動規劃，需要綜合性、憂患性制度，不能僅僅是期望性政策。一是剛性保障不足。財政資金保障是重中之重，2021年以來，財政部和寧夏、陜西、山東等省（自治區）相繼出臺落實黃河戰略財稅支持政策，設立專項基金和獎補資金，主要是統籌已有資金渠道和存量資金，發揮稅收等杠桿作用，激發市場活力。但榆林市更多以上級財政轉移支付為主，資金需求規模巨大，財政資金保障程度總體偏低，各縣（市、區）財政壓力普遍較大。二是科技創新機制不健全。綠色生產、治沙造林、水土治理等都需要把科技基礎設施列為主要創新基礎能力，但榆林市各方面科技創新引領和支撐作用都發揮不充分，主要依靠傳統模式，生態補償機制不完善，資源開發生態補償主要依靠財政轉移支付逐級向下縱向補償，補償不足且渠道單一，沒有建立起區域之間、流域上下游之間、不同利益群體之間的橫向補償機制。三是生態違規事件處置不平衡。如在化工產業方面，依據榆林市蘭炭行業升級改造方案要求，2020年底全市所有蘭炭企業必須建成生產廢水處理設施，蘭炭集聚區建成廢水集中處理設施，但經生態環境部督察發現，不僅蘭炭集聚區廢水集中處理設施沒有建成，而且被納入升級改造方案的82家蘭炭企業中，超過80%的也沒有建成廢水集中處理設施，大量酚氨廢水被違規處置［1］。以往不到位、不恰當、不平衡的處置不能在價值、社會、后果層面有效示范、充分防止未來生態違規行為的高發，增強人們的憂患意識。

1.3 利益糾結與相關主體的不協同性

榆林市作為陜西省的一個重要城市，在長期的經濟發展過程中，也面臨著水土流失的問題，特別是在煤炭資源開采等領域。在榆林市，水土流失問題與利益糾結和相關主體的不協同是密不可分的。政府、企業、個人等主體在生態問題上的不同認知，是導致水土流失問題愈加嚴峻的原因之一。

從政府角度看，盡管政府在環境監管方面已經采取了一些措施，但仍然存在一些盲區和漏洞。例如，榆林市麻黃梁鎮李家峁村旁的千樹塔煤礦，證照不全，從事非法煤炭開采[3]。雖然2015年陜西省安全生產委員會下發了安全隱患掛牌督辦的通知，但這些措施并沒有完全解決煤炭資源開采領域中的水土流失問題。

從企業角度看，企業往往會將自身的經濟利益放在第一位，而忽略了對生態環境的保護。例如，國營煤礦榆神煤炭榆樹灣煤礦有限公司超出合法開采范圍，將洗煤廠地下掏空，造成洗煤廠大面積塌陷停工，損失慘重無人買單。這種短視行為，對企業自身和當地生態環境都會造成重大損失[4]。

從個人角度看，個人在現實中對生態環境保護的認識和重視程度不夠，在面對經濟利益和生態環境之間的選擇時，往往會選擇前者。例如，為了獲得更高的收入，榆林市的一些居民會從事采煤、采礦等高風險、高污染的行業，這些行業不僅嚴重破壞了當地的生態環境，還會對公眾的身體健康造成威脅。

2 榆林市生態領域風險防范要處理好的關系

2.1 正確處理生態風險管理機制各要素之間的關系

所處的地理位置和自然環境都決定了榆林市面臨的生態環境風險較為嚴重。對此，榆林市應從風險源、風險信息傳遞與預警、風險處置三方面入手，系統性分析生態環境風險，加強生態環境監測和信息共享，完善生態環境管理法律法規，建立跨部門合作機制，協調各要素致力于榆林市生態風險管理。

2.1.1 系統性分析生態環境風險，制定生態環境風險預警機制

先有監測才有預警。我國2003年SARS發生后開始逐步建設野生動物疫源疫病監測體系，證明了監測由被動應對轉化為主動預警的可能。榆林市要將現代科技手段全面運用于生態環境風險要素的評估中，并建立相應的生態環境風險預警機制。該預警機制需包括事前、事發、事中多階段以及重大、較大、一般等不同級別的預警。市防范風險辦負責對重大風險進行綜合分析，監控風險因素的變動趨勢，研判風險狀態，建立風險隱患預警分級提醒體系，提前采取防控對策，并建立三色預警單制度，根據重大風險事項的評估等級，由輕到重按照白色、黃色、紅色三色進行預警提醒督辦；責任單位收到預警提醒單后，按照時限要求將整改進展情況報送至市防范風險辦。要將預警機制與監測機制、實際行動相結合，制定相應的預警響應措施和應急預案，以應對不同級別的生態領域風險。

2.1.2 加強生態環境監測和信息共享，完善生態環境管理法律法規

為適應我國加快信息化建設的形勢，以信息化支撐監督管理的現代化，應聯合發改、資源規劃、應急、生態環境、能源等部門，建立橫向到邊、縱向到底的風險信息化管控平臺，對職能工作涉及的風險點信息實行動態跟蹤、預警。信息監測要堅持聚焦重點領域、關鍵區域、特定群體原則，按時序盯住可預見風險，全面排查風險隱患點，分析易發、多發、可發風險因素，確保不留盲區，從而加大對不安全不穩定因素的把控力度。要建立相應的生態環境信息共享平臺，將監測到的數據及時共享給各個相關部門和社會公眾。此外，榆林市需要完善相關的生態環境保護法律法規，明確各類生態環境風險的管理責任和權利，并以法律為依托建立起科學的生態風險管理機制。同時，需要完善生態環境懲罰機制，加大對生態環境違法行為的處罰力度。

2.1.3 增強公眾環保意識，建立跨部門合作機制

加強對公眾環保意識的宣傳和教育，通過舉辦環保宣傳活動、開展環境教育、建立環保志愿者隊伍等方式來提高公眾環保意識，形成全民參與生態環境保護的良好氛圍。強化防范化解重大風險協作聯動，借助信訪維穩工作、安全生產大排查工作等，加強各地區各部門信息共享、溝通協作機制建設，逐步形成事前防范、動態管控、妥善處理的長效機制。對中央和省督辦、領導批示、群眾關注的重大風險事項，市防范風險部門辦不定期會同行業牽頭部門，對各地各部門工作推進情況進行督導檢查，對工作推進不力的及時提出整改意見，全力推動各類不穩定問題妥善化解處理。

2.2 正確處理生態風險化解補償機制和負擔制度之間的關系

在經濟快速發展的過程中，榆林市采煤業的超量涌現和工業化的快速發展已導致環境的惡化和生態系統的破壞，其中尤以水土流失問題最為嚴重。榆林的自然條件惡劣，缺乏水源，極易發生干旱、風沙等自然災害，水土流失問題更是成為制約當地經濟持續發展的重大障礙。因此，建立一個健全的生態風險化解補償機制和負擔制度是非常必要的。

生態風險化解補償機制是一種通過向生態環境進行補償來解決生態風險問題的機制。具體來說，可以采取以下措施：①建立生態補償基金。該基金可以從企業的環境保護稅、水土保持補償費、污染排放費、廢棄物處理費等費用中提取，投資新的水文地質調查、水土流失動態監測、綜合治理、植樹造林和退耕還林等項目，以降低水土流失的風險，并用于生態環境的保護和修復。②制定生態環境保護稅。通過制定生態環境保護稅，對生態保護違規企業征收累進稅款，而對于積極參與生態保護且取得一定成績的企業，可將其用于生態保護的部分成本抵扣稅款，減免其稅款開支，以鼓勵和激勵企業積極參與生態保護和環境治理工作，加強企業的環境保護責任意識和責任感。③建立生態保護責任保險。引入生態保護責任保險，對因生態環境問題而產生的損失進行賠償，促使企業更加傾向于積極參與生態保護和環境治理，這也將對減少榆林市的水土流失產生積極影響。

負擔制度是指將生態環境保護責任的負擔分配到各個相關方的一種制度。對于榆林市而言，可以采取以下措施：①建立環境風險評估機制。榆林市政府可以建立環境風險評估機制，對企業的環保情況進行評估，從而制定不同的環保要求和負擔分擔比例。②建立企業環保信用評級制度。通過建立企業環保信用評級制度，對企業的環保情況進行評級，并對評級結果進行公示。③建立政府和企業共同承擔環保責任的制度。政府和企業應該共同承擔環保責任，政府應該提供環保政策和監管措施，企業應該履行環保責任，共同促進生態環境的保護和恢復。④建立公眾參與機制。榆林市政府應該建立公眾參與機制，對環境污染問題進行監督和舉報，從而推動環境污染行為的糾正。

2.3 正確處理經濟發展和生態恢復之間的關系

經濟發展和生態恢復是相互依存、相互促進的關系。針對榆林市這個資源豐富、人口稠密的地區，需要采取措施促進經濟發展和生態恢復。具體來說，榆林市應優化產業結構、發展新興產業，推進生態建設并加強環保措施，提升產業競爭力和城市化水平，加強科技創新和基礎設施建設。

2.3.1 優化產業結構，發展新興產業

應重點發展高新技術產業、文化旅游產業、新能源產業等新興產業。榆林市可以加強與周邊城市的合作，培育壯大新興產業，推動能化產業高端化、多元化、低碳化發展。圍繞八大主攻方向和19條重點產業鏈開展“鏈長制”招商，做大做強鎂鋁合金、高端裝備制造、智能無人系統和通航、輕紡、大健康等新興產業。實施“上云用數賦智”工程，布局大數據、云計算等新型基礎設施，拓展5G應用場景，推進機器換人、生產換線，力爭“十四五”末全市所有煤礦建成智能煤礦。

2.3.2 加強環保措施，推進生態建設

實施可再生能源替代計劃，建設陜北大型風電光伏基地，推進“新能源+儲能”和多能融合互補，打造“西部氫谷”，推動風電裝備制造安裝維護一體化發展，促進光伏晶硅材料向下游拓展，形成千億級新能源產業集群。到“十四五”末，可再生能源裝機占比提高到50%以上。堅持“四水四定”，系統推進生態保護和修復。深入打好污染防治攻堅戰，實施“散小亂污”企業整治、“四河四川”治理、大宗固廢綜合利用等重點工程，完善環境問題閉環管理長效機制，推進山水林田湖草沙系統修復治理。

2.3.3 加強科技創新，提升產業競爭力

系列環保產品的市場投放會引起生態保護領域的極大變革。生態領域新業態和其他領域有很大不同，市場化程度相對較低，榆林市應建設高水平載體，全力推進科創新城建設，積極引進國家重點實驗室和重大科技項目，建設政產學研用全鏈條創新平臺。應加強科技創新投入，促進科技創新成果的轉化和應用。加快秦創原榆林創新中心建設，深入推進秦創原創新資源與榆林創新需求對接，形成一批重大科技成果和試驗示范項目。攻關高水準技術，創建能源革命創新示范區，建成投運榆林中科潔凈能源創新研究院、榆橫綜合中試及示范基地，加快煤炭分級分質利用等關鍵核心技術攻關，推動乙醇制乙烯、納米分子篩催化劑等試驗示范項目建設。

3 構建榆林市生態領域發展新格局

3.1 以制度推進生態保護和修復

研究出臺《榆林市生態風險綜合治理條例》，對生態保護、生態修復、生態預警和生態管理等明確法律法規底線，按照“誰破壞、誰治理”要求，提升生態建設效能，實現礦區綜合治理和生態修復階段性目標。落實“三線一單”，禁止在黃河干流及其主要支流臨岸的一定范圍內新建“兩高一資”項目及相關產業園區，將各類開發活動限制在資源環境承載力之內。以嚴密的制度體系，優化生態管理模式，系統修復治理煤礦礦區生態風險，堅持制度優先，開展規模化、成片化、效益化治理，確保生態再破壞的可能性降低。

3.2 建立生態風險防范化解機制

一是完善落實生態風險防范責任制度。榆林市轄區內每個區域、每個部門乃至每個單位，都要運用定量化、目標化、制度化的管理辦法，把貫徹執行榆林市生態風險防范責任作為各級領導的行為規范；針對跨區域風險，由市政府牽頭建立協作制度，加強風險研判預警，科學監測，強化信息通報，推動生態領域風險排查、防范與化解工作的全面、深入發展。

二是完善自然資源有償使用機制。正確處理資源保護與開發利用的關系，對需要進行嚴格保護的自然資源，嚴禁開發利用；對可開發利用的自然資源，使用者要遵守用途管制，履行保護和合理利用自然資源的法定義務。除國家法律和政策規定可劃撥或無償使用的情形外，榆林轄區內的自然資源全面實行有償使用，建立生態風險聯防聯控和橫向補償機制，切實增強使用者合理利用和有效保護自然資源的意識和內在動力。

三是建立資源環境承載監測預警機制。按照資源環境承載能力的超載、臨界超載、不超載3個等級，榆林市要對資源開發利用中的生態環境質量變化、生態后果以及生態環境與社會經濟協調發展情況進行評價、預測和報警，根據資源環境的損耗加劇與趨緩程度，對紅色預警區、綠色無警區以及資源環境承載能力預警等級降低或者提高的地區，分別實行對應的綜合獎懲措施，實行更加嚴格的生態環境損害賠償制度。

3.3 建立新業態與低碳化發展的深度融合

在新業態中全面落實碳達峰碳中和目標，要強化政府引導。榆林市應根據自身生態發展狀況，建立投入激勵政策，實施多產業融合、全產業鏈布局、數字化賦能發展戰略，加快新舊動能轉換，構建能化主導、集群發展、多極支撐、高端低碳的現代產業體系。一是布局零碳產業園，建立高端低碳現代產業體系。依托風光儲一體化的“綠電”資源，布局一批零碳產業園，引進和培育先進制造業和戰略性新興產業；高度重視數字經濟，全力推動產業數字化和數字產業化，超前布局未來產業；堅持清潔低碳發展導向，以科技創新為支撐，圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈，以全新產業體系引領高碳城市低碳發展，推動產業低碳化、高端化、終端化，構建多能融合、清潔高效的能源供給體系。二是淘汰落后產能，創建榆林能源革命創新示范區。淘汰蘭炭、鎂冶煉、小火電、電石、鐵合金等行業落后產能，關停全部不達標企業，加快“騰籠換鳥”；以低碳化為主線，技術突破為引領，創建榆林能源革命創新示范區，加快推動“多能融合”和化石能源低碳化利用；建立統一用能管理體系，全面實施用能預算管理，將新增用能與節能挖潛、淘汰落后產能納入統籌預算，建立用能權有償使用和交易制度，建成能耗在線監測系統，將能耗“雙控”任務分解落實到戶，從嚴落實考核獎懲，確保全面完成“十四五”能源消費總量和強度控制目標任務。

3.4 建立綠色生產生活方式

人與自然和諧共生是建設美麗中國的必然要求。榆林市在綠色礦山建設和資源循環化利用中，要把“五大發展理念”上升到“中國式現代化原則”的高度來認識。堅持源頭減量、循環利用、安全處置，建立能源從開采到轉化到廢棄物綜合利用“吃干榨凈”全產業鏈。在建立榆橫工業區、榆神工業區、靖邊能化園區的基礎上，創建國家級循環化改造示范園區、國家級綠色產業示范基地。培育一批綠色產業龍頭企業，建成全國大宗固廢綜合利用基地，改變傳統生態建設方式，使生態文明程度不斷躍升。在工業、交通、建筑等行業，著力保護生態資源，實現清潔能源替代、清潔技術推廣應用，強化高耗能行業及重點耗能單位節能管理，嚴格項目節能審查驗收；在日常生活和工作中，要大力推廣“智能垃圾分類”“無人駕駛清潔車”“智能環衛”等，采取一系列有效措施引導民眾形成綠色、低碳、環保的生產生活方式，實現生態建設領域高質量發展。

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[4] 人民網.陜西榆林煤礦開采掏空地下致洗煤廠塌陷停產[EB/OL].（2016-02-15）[2023-05-09].http：//energy.people.com.cn/n1/2016/0215/c71661-28123399.html.

基金項目： 榆林市防范化解重大風險研究項目（YLZY2308）

第一作者： 楊永庚（1965—），男，甘肅慶陽人，教授，博士，研究方向為風險防控、生態文明。

通信作者： 胡倩（1997—），女，陜西榆林人，助教，碩士，研究方向為生態文明。E-mail： 1641769632@qq.com

（責任編輯 徐素霞）

［引用格式］ 楊永庚，李娜，王光明，等.榆林市生態領域風險的潛在矛盾防范化解之道[J].中國水土保持，2024（5）：71-75.