水土保持補償費征收的執法案例分析

［關鍵詞］ 水土保持補償費;執法;案例；化窩煤礦

［摘 要］ 以畢節市水務局查處的貴州黔西化窩煤業有限公司拒不繳納水土保持補償費案件為例，從執法主體合法、“一案兩卷”辦案、自由裁量適當、法制審核規范、留置送達有效等方面對典型案例進行解剖分析，探討了案例中執法主體、征收標準和違法成本等問題，可為規范執法、以案釋法提供參考。

［中圖分類號］ S157" [文獻標識碼] B" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.009

依法繳納水土保持補償費，是生產建設單位或個人應當履行的法律義務。但是，在水土保持監督管理實踐中，一些生產建設項目以各種理由推脫不繳甚至拒繳水土保持補償費，造成水利規費流失和不良的社會影響，已成為各級審計反饋整改的重點問題之一。筆者以畢節市水務局依法立案查處的貴州黔西化窩煤業有限公司拒不繳納水土保持補償費案為例，通過案例剖析規范執法，達到查處一案、警示一批、教育一片、整改一方的目的。

1 項目概況

化窩煤礦是貴州黔西化窩煤業有限公司開發建設的生產礦井，位于百里杜鵑管理區金坡鄉［2007年7月前屬黔西縣（現黔西市）管轄］境內，距黔西市城區約25 km。該礦屬技改礦，井田面積488.08 hm2，礦井保有資源量1 502.8萬t，設計可采儲量885.07萬t，設計生產能力30萬t／a，服務年限21.1 a。項目建設區由生產場地、行政福利設施場地、風井場地、連接道路、備用排矸場、給排水系統、附屬系統、廢棄場地8部分組成，占地面積6.57 hm2，其中永久占地6.03 hm2、臨時占地0.54 hm2。工程建設挖填土石方量約5萬m3，年排矸量3萬t。項目總投資6 766.43萬元，其中土建投資1 120.43萬元。項目于2010年11月開工，2015年竣工。

2 案例查處情況

2021年11月，在貴州省開展水土保持補償費清繳專項執法行動期間，發現貴州黔西化窩煤業有限公司存在欠繳水土保持補償費行為。根據貴州省水利廳《關于黔西縣金坡鄉化窩煤礦（變更）水土保持方案的復函》（黔水保〔2012〕221號）核定化窩煤礦建設期水土保持補償費13.14萬元；按照能源部門提供的煤礦企業上報以銷定產行業統計數據顯示，2016年1月至2020年12月共生產原煤88.43萬t，以現行征收標準0.35元／t計算，應繳納水土保持補償費30.95萬元，共計44.09萬元。該公司僅在2017年12月、2020年5月共繳納7.71萬元，合計欠繳水土保持補償費36.38萬元，經多次催繳仍不繳納，構成拒不繳納水土保持補償費違法案件。

因百里杜鵑管理區水務和生態移民局不具備執法主體資格，故本案采取提級辦理的方式，案件由畢節市水務局承辦。市水務局分別于2022年4月8日、5月6日下達《水土保持補償費追繳通知書》和《責令限期繳納水土保持補償費通知單》，省、市、區三級水行政主管部門本著教育與處罰相結合的原則，多次到現場進行催繳，并向企業普及了相關法律知識和應當承擔的法律后果，該公司在2022年4月、6月2次共補繳水土保持補償費5.0萬元，但以企業經營困難為由，仍拒不繳納剩余的31.38萬元，從而構成拒不繳納水土保持補償費的違法行為。

2022年6月，市水務局正式立案調查。按照法定程序進行調查取證、案件討論、法制審核和黨組集體討論后，2022年8月市水務局正式下達《水土保持補償費滯納金征收決定書》，決定“征繳建設期和生產運行期水土保持補償費31.38萬元，并自2022年5月21日起至實際繳清之日止按日加收滯納部分0.5‰的滯納金”；同月下達《水行政處罰決定書》，“處應繳水土保持補償費一倍的罰款31.38萬元；逾期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款”。該公司未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟，又未在規定期限內履行規定的義務，強制執行催告期屆滿后，該企業仍拒不履行法定義務，遂依法申請人民法院強制執行。

在人民法院案件受理期間，該公司又補繳水土保持補償費15.07萬元，實際欠繳16.31萬元。2023年4月26日，畢節市七星關區人民法院下達《行政裁定書》（2023黔0502行審62號、2023黔0502行審63號），裁定：準予強制執行貴州黔西化窩煤業有限公司補繳建設期和生產期水土保持補償費16.31萬元和截至2023年4月6日的滯納金5.04萬元，4月7日至水土保持補償費實際繳清之日止，以未繳費16.31萬元為基數，按每日0.5‰的標準計算滯納金；準予強制執行貴州黔西化窩煤業有限公司繳納罰款31.38萬元及加處罰款31.38萬元。

截至2023年9月7日，畢節市七星關區人民法院已強制執行未繳納的水土保持補償費本金、滯納金和部分行政罰款，共計33.39萬元，案件處于執行終等中。

3 案例分析

本案例辦理中，直接涉及《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律，在法定期限內嚴格按照立案、調查取證、審查、事先告知、聽取陳述和申辯、做出處罰決定、送達執行等實施行政執法，涵蓋了除行政復議、行政訴訟外的所有執法程序，主要事實清楚、證據確鑿、處罰適當、程序合法，人民法院行政裁決予以支持，是畢節市水行政執法的成功案例之一，可以作為規范辦理水事違法案件的重要參考。

3.1 執法主體合法

百里杜鵑管理區作為2007年7月經貴州省委、省政府批準成立的畢節市委、市政府正縣級派出機構，區水務和生態移民局本身并不具備執法主體資格，而本案采取提級辦理的方式，由畢節市水務局承辦，案件承辦人均持有有效的行政執法證件，確保了行使行政執法權的主體資格合法有效。

3.2 “一案兩卷”辦案

針對貴州黔西化窩煤業有限公司拒不繳納水土保持補償費一案在征收滯納金方面涉及行政強制、在拒不繳納水土保持補償費方面涉及行政處罰，本案在提高辦案效率的同時，首次按照“一案兩卷”的立卷形式來辦理，在行政處罰前先期下達《水土保持補償費滯納金征收事前告知書》（畢水滯征告字〔2022〕1號）和《水土保持補償費滯納金征收決定書》（畢水滯征字〔2022〕1號），在當事人仍拒絕履行的情況下才進行行政處罰，讓當事人充分享有法定救濟權限。

3.3 自由裁量適當

自由裁量權一般與行政行為結合在一起，是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度、范圍內有一定選擇余地的處置權力。自由裁量權是否得到合理使用，是整個行政執法過程規范性的一個具體體現。根據《中華人民共和國水土保持法》第五十七條，“違反本法規定，拒不繳納水土保持補償費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期繳納；逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分萬分之五的滯納金，可以處應繳水土保持補償費三倍以下的罰款”。本案在辦理過程中遵循教育與處罰相結合的原則，并嚴格按照《貴州省水行政處罰裁量基準》，逾期未繳納水土保持費2個月以下的，處應繳水土保持補償費1倍罰款，既達到了教育違法企業、糾正違法行為的目的，又讓執法行為有力度、有溫度。

3.4 法制審核規范

重大行政執法決定法制審核制度是黨的十八屆四中全會以來在行政執法領域推行的一項重大改革，對于完善行政執法程序、加強行政執法監督、規范行政執法行為具有重要意義，是保證重大行政執法決定合法、有效，促進嚴格規范公正文明執法，提升行政執法公信力和執行力，避免因違法或不當執法損害公民、法人和其他組織合法權益的一項重要措施。本案在開展法制審核工作前，首先充分發揮行政機關在做出重大行政執法決定前的法律顧問作用，由專業法律隊伍提出書面的法律建議書，法制審核部門在參考法律建議書的基礎上對承辦機構草擬的執法決定和相關材料進行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見供負責人參考。法制審核人員均具有法律從業資格，確保了法制審核的專業性和權威性。

3.5 留置送達有效

行政執法部門做出的行政處罰決定，只有依照法定程序和方式送交當事人，為此，發生法律效力；行政執法過程中相關文件是否有效送達，也是行政執法程序是否規范的一種重要體現。本案中違法企業在行政機關送達相關法律文書過程中采取躲避拒不配合簽收送達回執的方式來逃避處罰，給執法人員辦案增加了困難。《中華人民共和國行政處罰法》第六十一條規定：行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。為此，本案多次采用留置送達的方式來確保送達的有效性，在留置送達的過程中，送達人邀請有關基層組織2名工作人員作為證明人，并在送達回證上簽名；同時在受達人的辦公場所現場宣讀相關決定，并在辦公場所張貼，全程錄音錄像，確保了送達程序的有效性。

4 案例探討

本案例的執法程序合規合法，違法事實清楚，適用法律恰當，但是通過復盤案例的辦理過程和企業承擔的違法成本，有值得深思之處。

4.1 執法主體要更有效

百里杜鵑管理區作為2007年7月經貴州省委、省政府批準成立的畢節市委、市政府正縣級派出機構，不是政府職能部門，不具備執法主體資格。在轄區內發生水土保持違法案件，直接由市級提級辦理，是確保執法主體合法有效的方式，但是也并非唯一的方式。本案例從正式立案查處到人民法院下達行政裁決，歷時近1 a，現場送達文書10次，行政執法成本約1.0萬元，時間跨度長，行政成本高，耗用了市級有限的行政資源。如采用委托執法方式，整合區水務和生態移民局的技術力量具體承辦，客觀上市水務局雖有法律風險，但有利于增強百里杜鵑管理區的水土保持監管能力。

4.2 征收標準有待商榷

《國家發展改革委 財政部關于降低電信網碼號資源占用費等部分行政事業性收費標準的通知》（發改價格〔2017〕1186號）明確從2017年7月1日起，降低水土保持補償費征收標準；同時也明確“2017年7月1日前應交未交的上述行政事業性收費，補交時應按原標準征收”。《省發展改革委 省財政廳轉發國家發展改革委 財政部關于降低電信網碼號資源占用費等部分行政事業性收費標準的通知》（黔發改收費〔2017〕1610號）明確“開采期間，石油、天然氣以外的礦產資源按照開采量（采掘、采剝總量）由每噸0.5元降為每噸0.35元按季度計征”。本案例中，核定征收時段跨越2017年7月1日，水土保持補償費征收標準統一按0.35元／t計算，值得商榷。

4.3 違法成本加劇困境

本案例的當事人貴州黔西化窩煤業有限公司所屬化窩煤礦是百里杜鵑管理區范圍內礦界最寬、儲量最大的生產礦井，目前開采的15號煤層，平均厚度1.7 m。因井下地質構造條件差，含矸率、含硫量高，加上經營管理不善等原因，年均達產率僅58.95%，煤炭發熱量僅10 465 kJ/kg，以電煤銷售價格0.014元／kJ計，經營是虧損的，這固然是該公司無法按期繳納水土保持補償費的原因之一，但是水土保持法律法規并未規定此類情況的減緩免交條件，該公司沒有任何理由和借口拖延履行法定義務。因5次錯過了免于行政處罰的時間窗口而受到水行政處罰，不僅要補繳拖欠的本金，還要繳納滯納金、處應繳數額2倍的罰款，同時被納入失信被執行人名單、限制高消費措施，結果得不償失，代價慘重，教訓深刻。企業本身生產經營困難，付出的違法成本更加劇了企業生存的困境。

5 結束語

畢節是國務院批準的“開發扶貧、生態建設”試驗區，又是“全國法治政府建設示范市”，依法行政、依法執法，建設法治政府對水行政執法提出了更高標準和更嚴格的要求。本案例執法背景是畢節市兩任政府主要領導自然資源資產審計、百里杜鵑管理區政府主要領導經濟責任審計反饋問題整改內容之一，為完成審計整改而倒逼水務部門擔當作為的執法實踐。水務部門要主動作為，敢于執法，善于執法，讓違法行為“無處藏身”，切實提高違法案件辦理的數量。本案例同時也折射出具體辦案人員對政策把握能力的不足，需要強化業務學習，精通有關法律法規和政策，切實提升違法案件辦理的質量，讓法律成為“長牙齒的老虎”，使辦理的每一件水土保持違法案件都經得起歷史和人民的檢驗。

第一作者： 孟天友（1971—），男，貴州畢節人，畢節市水土保持監測中心主任，高級工程師，農學學士，主要從事水土保持技術和管理工作。

通信作者： 羅忠志（1987—），男，貴州大方人，工程師，碩士，主要從事水土保持技術與管理工作。E-mail： 1340376436@qq.com

（責任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 孟天友，羅忠志，溫玉峰，等.水土保持補償費征收的執法案例分析：以貴州黔西化窩煤業有限公司拒不繳納水土保持補償費案為例[J].中國水土保持，2024（5）：26-28.