論學前教育立法的三重邏輯

嚴仲連,趙 琳

(東北師范大學 教育學部,吉林 長春 130024)

自2001年我國學前教育研究者提出學前教育立法以來(1)龐麗娟、韋彥:《學前教育立法——一個重大而現實的課題》,《學前教育研究》2001年第1期。,經過各界人士二十余年的持續努力,學前教育法被正式提交人大討論,這意味著我國即將存在專門的學前教育法。這將是中國學前教育發展史上的一件大事,必將推動中國的學前教育事業科學、持續、有效地發展。學習《中華人民共和國學前教育法(草案)》(征求意見稿)(2)本文中的《學前教育法》均指《中華人民共和國學前教育法(草案)》征求意見稿。及總結《學前教育法》的立法過程時,可以發現我國的《學前教育法》大致遵循了實踐邏輯、歷史邏輯、法理邏輯。

一、立足學前教育發展的現實需求:學前教育立法的實踐邏輯

如果說法律的目的在于保障社會的公平、正義(3)萬高隆:《和諧社會視角下弱勢群體出路的法律思考》,《江西社會科學》2007年第4期。,那么平等、正義、全體人的全面發展則是教育立法的理念(4)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學》,北京:教育出版社,2017年,第100—122頁。。從這個原理出發,學前教育法要立足于現實中的公平問題、正義問題、人的全面發展與和諧發展問題,通過法律手段實現學前教育的公平、正義、全面發展與和諧發展。隨著2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的頒布與實施,我國的學前教育發生了很大變化,入園率顯著上升,到2020年,我國學前兒童毛入園率達到85.2%(5)教育部:《2020年全國教育事業發展統計公報》,2021年8月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/ content_5633911.htm,2021年8月28日。,幼兒園園長和專任教師素質有了明顯改善,學歷在專科以上的園長、專任教師占比85.7%,學前教育專業畢業的專任教師占比達到72.3%。當前,學前教育領域還存在一些未能解決的現實問題,體現了人民對美好生活的向往與學前教育現實供給水平之間的矛盾,在現實中表現為學前教育領域的公平與正義問題,這是學前教育立法的實踐邏輯。

(一)公平與正義是學前教育立法的現實訴求

從正義發生和實現的角度來看,正義有道德正義、經濟正義、政治正義、法律正義等(6)張文顯:《法理學》,北京:高等教育出版社,2018年,第338—339頁。。社會基本結構上的正義包括兩個層面:一是社會各種資源、利益以及負擔之分配上的正義,這是實質正義;二是社會利益沖突之解決上的正義,這是形式正義。

教育領域的正義有兩種:一是強調弱勢群體優先;二是利益沖突時的法律正義。弱勢群體優先原則是資源再分配中的正義原則。所有的教育資源在機會公平的前提下向所有人開放是教育公平的要求,也體現了教育正義之所在,是教育正義的另一種表現(7)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學》,第122頁。。以人民利益為中心,維護廣大人民群體的利益是當代法律的使命,也是當代政府的職責。

學前教育領域的實質正義,除了保障形式上的公平(即政府為每個幼兒提供接受學前教育的機會)外,還應該強調弱勢兒童優先。當學前教育資源有限時,應該把有限的學前教育資源優先向弱勢兒童傾斜,如城鄉之間農村優先、貧困家庭子女優先等。

(二)學前教育領域公平問題的現實存在

自十七大以來,我國學前教育發生了很大變化,城鄉之間、東部與西部之間的學前教育發展差異有了明顯縮小,農村學前教育、西部學前教育的發展速度明顯高于城市和東部地區。受地方經濟發展水平的影響,農村地區和西部地區的社會公共服務還存在許多的不足。特別是由于城鄉居民收入差異、東西部發展差異的存在,農村地區、西部地區的幼兒教師崗位吸引力遠不如城市地區、東部地區。

學前教育領域長期存在著不公平現象,這種不公平主要體現在城鄉差異的存在,即城鄉幼兒受教育權和入園機會可能會有失衡(8)洪秀敏、羅麗:《公平視域下我國城鄉學前教育發展差異分析》,《教育學報》2012年第5期。。在地方政府財力有限的情況下,地方政府對學前教育領域的投入存在不公平對待,如傾向于“縣直機關幼兒園”(9)宋映泉:《不同類型幼兒園辦學經費中地方政府分擔比例及投入差異》,《教育發展研究》2011年第17期。。在國家以及省級政府介入的情況下,多數農村幼兒園的狀況有了較大改變。據2010—2017年的數據顯示,農村幼兒園的入園率、在園幼兒數量以及農村幼兒園的設施、圖書等方面雖然有很大改觀,但是城鄉差距依舊存在,特別是班級規模、師幼比方面,農村依舊不及城市(10)吳會會:《“政策之窗”何以開啟:學前教育立法進程透視》,《教育學報》2021年第1期;張玲、裴昌根、陳婷:《我國學前教育城鄉均衡發展程度的測評研究——基于基尼的測評研究》,《西南大學學報(社會科學版)》2020年第2期。。這種不公平同時也存在于幼兒園教育的整個過程(11)楊寧、任越境、羅麗紅等:《過程性質量轉向:城鄉學前教育均衡發展的新著力點》,《中國教育學刊》2020年第5期。。

機會平等是指制度安排中其基本權利對于社會公眾同等對待,不論他們之間存在什么差別,都有獲得地位、權利和利益的同等機會(12)倪愫襄:《制度倫理研究》,北京:人民出版社,2008年,第153頁。。對于兒童的平等問題,有不同的表現形式,即權利平等、形式平等、實質平等。受教育權的平等,除了形式上的國家保障公民享有教育權外,還要保證公民平等地享有受教育權,即教育權利平等(13)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學》,第110頁。。但是由于家庭資本的差異,兒童在接受學前教育方面的權利并不平等。一般來說,家庭資本高(公務員家庭或經濟富裕家庭)的子女有更多機會享有優質學前教育。

質量高的幼兒園成本高,在地方財政投入有限情況下(即使政府按比例分擔),幼兒園等級越高,家長分擔的成本也越多(14)劉焱:《學前一年教育納入義務教育的條件保障研究》,北京:北京師范大學出版社,2014年,第226頁。。如浙江某市的學前教育財政投入方面,地方政府實行的是按比例分擔,省示范幼兒園的生均經費投入是6839元,其中生均財政投入是3892元(占56.9%);合格幼兒園的生均經費投入是3623元,其中生均財政投入是1132元(占比43%)。除去政府補貼外,家長還要分擔幼兒園的成本。一般情況下,幼兒上合格幼兒園家長的交費是1500元,而上省示范幼兒園的家長則需要投入3000元。但是77.86%的家長選擇上合格幼兒園,選擇省示范幼兒園的家長則為15.42%(剩下6.72%的家長則選擇中等幼兒園)。雖然省示范幼兒園的質量是最高的,但是省示范幼兒園的平均學費或保教費要高于其他幼兒園,這是阻止弱勢群體子女入好園的經濟障礙(15)宋映泉:《不同類型幼兒園辦學經費中地方政府分擔比例及投入差異》,《教育發展研究》2011年第17期。。這說明家庭收入是影響學前教育領域公平的重要因素。

(三)學前教育領域存在非正義現象

由于法制不健全,學前教育領域存在著許多法律上的正義沖突,即形式正義或“訴訟正義”。出于正義的要求,對于不規范行為應該做出否定評價,對于善行應該給予褒揚(16)肖光輝:《法理學》,北京:中國政法大學出版社,2015年,第278頁。。在中國教育的所有階段中,學前教育階段的民辦教育機構占比最大。由于法制不健全,中國民辦學前教育機構存在諸多違背正義的問題。

首先,資本過度逐利在現實中比較突出,這應該給予否定評價。在2005年前后,由于部分地方實行公退民進的學前教育政策,雖然為解決入園難問題提供了機會,同時也帶來了許多問題,特別是部分營利性幼兒園的過度逐利行為比較突出。漲價式高收費是一種直接的逐利行為,變相克扣幼兒伙食和教師工資則是一種隱性的逐利,甚至為了維持幼兒園的效益給幼兒喂藥則具有更大的隱蔽性,實質還是為了資本的增值。這些行為都違背了社會的公序良俗,違背了社會主義的價值觀。學前教育立法在一定程度上是為了維護社會的正義。應該對這些行為進行約束,以維護幼兒教師和幼兒的正當權益。

其次,學前教育領域還存在諸多違法現象。如虐童、欺騙等現象近年來層出不窮,特別是學前教育市場具有的信息不對稱取向,難以保障幼兒的人身合法權益(17)申素平、周航:《學前教育立法亟待厘清的幾個問題》,《中國教育學刊》2019年第4期。。這些情況雖然不是普遍現象,卻極大地損害了整個學前教育在民眾中的公信力。無證辦園者為了獲得更大的收益,往往過高地宣傳自己,實際卻在幼兒照顧服務中縮減成本(18)周曉唯、白蕓:《規范我國學前教育市場無證辦園行為的經濟學分析》,《學前教育研究》2012年第3期。。如某幼兒園收取進口水果的費用,提供給兒童的卻是腐爛變質的地產作物,甚至在牛奶中兌水,夸大服務水平(19)《大理一幼兒園牛奶兌水還克扣伙食》,https://news.163.com/18/1106/16/DVULKMMK0001875P.html.。2016年哈爾濱一國際幼兒園被爆出給幼兒食用的大米發霉。2017年,合肥一幼兒園被爆出給幼兒食用爛蘋果。2018年安徽兩家幼兒園被爆出給幼兒食用發臭的雞腿(20)《幼兒園4包牛奶兌水給20個孩子喝,用劣質食材,還做出這種事……網友:泯滅人性!》,2018年11月16日,http://www.sohu.com/a /276018346_739039.。此外,近年來的“虐童”事件也屢見不鮮,這也需要法律層面的行為規范,以此維護學前教育領域的正義。

(四)幼兒教師編制問題集中反映了教育領域公平公正的不足

由于學前教育在我國教育體系中的地位以及學前教育領域自身存在的差異,學前教育在國民教育體系中長期處于弱勢地位,這種弱勢地位造成了幼兒教師地位的整體低下(21)王海英:《學前教育不公平的社會表現、產生機制及其解決的可能途徑》,《學前教育研究》2011年第8期。。特別是一段時間的幼兒教師編制持續減少,幼兒教師整體待遇低下,導致許多優秀幼兒教師流失。2009年后,隨著國家的重視,幼兒教師的地位有所改善。但由于各種原因,地方幼兒園依舊存在著編制少的問題。許多公辦幼兒園,只有園長或副園長才有編制。幼兒園教師職業的吸引力依舊不大。教師編制問題是教育領域的普遍問題,這一問題在學前教育領域更為突出。由于歷史原因,主要是2005年前后幼兒園的轉制政策(22)王海英:《深圳公辦園轉企現象透視》,《學前教育研究》2009年第8期。,一方面把幼兒園推向市場,另一方面對體制內的幼兒園實施只退不增的政策,導致幼兒園教師編制數量整體下降。

非在編教師待遇低下,不同工同酬問題突出。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》頒布實施以前,幼兒園教師的地位整體低于中小學教師,主要體現在經濟收入與社會地位上。與此同時,還存在行業內的不公平,特別是非在編幼兒教師的經濟收入普遍低于在編幼兒教師。行業內的不公平現象,目前尤其明顯。以中部省Q縣為例(23)通過訪談Q縣某園長獲取的數據。,在編幼兒教師分為農村與縣城。縣城在編幼兒教師月收入為4500元,農村幼兒教師月收入為4700元。但是非在編教師收入就比較低,縣城非在編幼兒教師月收入2000元,農村非在編幼兒園教師月收入只有1600元。民辦幼兒園教師的收入更低,其中縣城民辦幼兒園教師月收入只有1500元,農村民辦幼兒園教師月收入更少(1300元)。

二、尊重我國學前教育發展的經驗與過往:學前教育立法的歷史邏輯

任何一件事的發生、發展,都不是憑空產生的,一定有其歷史根源。從歷史的角度來看待事物的發生、發展,結合分析客觀對象的內在要素與外在因素在歷史進程中相互作用而形成的內在必然性和歷史規定性,從歷史事實中映像和提煉出來的基本歷史法則和規律,尊重現有學前政策與現實問題的淵源,這體現了對歷史的尊重,是一種歷史的邏輯(24)羅建文:《論習近平新時代中國特色社會主義思想的“三大邏輯”》,《理論探討》2018年第2期。。

對于學前教育問題的思考所遵循的歷史邏輯有兩層含義:一是重視現實問題的歷史根源。學前教育領域的現實問題有特定的歷史根源,對現實問題的解決要透過歷史發展過程,找到問題的根源。二是尊重學前領域的認識與現有政策及學前教育領域的科學管理制度。中國現已形成關于學前教育的若干認識,這些認識的形成有一個過程,在這些認識的基礎上形成了不同時期的學前教育政策。

(一)重視現實問題的歷史根源

首先,尊重學前教育領域的相關歷史格局。學前教育立法自提出以來,以維護社會的公平與正義為出發點,對民辦園問題一度有一些爭議,特別是2018年12月國務院頒布的《關于深化學前教育改革規范發展的若干意見》中強調“公辦園與民辦園比例為各50%,普惠性幼兒園比例為80%”,這在一定程度上引起了民辦園的恐慌:社會是不是留給民辦園的空間越來越小了?甚至還有人會疑慮2035年的中國學前教育是否還有民辦園等。

從中國學前教育發展的歷史來看,民辦園大規模進入學前教育領域,是20世紀80年代改革開放之后的事情,興辦民辦園、鼓勵民間機構創辦幼兒園,是中國改革開放的產物。學前教育立法,肯定不是拋棄改革開放,這是對歷史的尊重,也是對中國改革開放的尊重。因此,民辦園在中國學前教育的生存空間依舊還會存在,這是歷史的選擇。學前教育立法不拋棄民辦園,是歷史的邏輯。

其次,部分需要解決的現實問題有一定的歷史根源,解決類似問題要放到歷史的背景中去考慮,不能僅僅關注當下的問題。如學前教育領域的不公平問題,有歷史的原因,特別是政治、經濟等因素的影響,但整體上還是政府責任的缺失導致的。

新中國成立以后,我國的幼兒教育首先服務于婦女就業,即服務于解放生產力的幼兒教育功能把農村婦女排除在外,農村幼兒教育就未能納入政府財政預算。而1956年開始實行公有制計劃經濟,只有以國家機關單位和集體經濟體為依托的幼兒教育才有可能被納入財政投入體系。這兩點促成了我國城鄉二元幼兒教育財政體制的形成(25)田景正、馬麗群、周端云:《我國城鄉二元幼兒教育財政體制的形成與變革》,《教育與經濟》2010年第2期。。

與此同時,受到特殊時期社會經濟的制約以及國家戰略發展需要的影響,基礎教育領域的特殊教育政策也對幼兒園教育有一定影響。20世紀50年代,我國大規模經濟建設急需大批各種人才,為了快出人才、早出人才、出好人才,政府采取了集中稀缺教育資源辦好重點學校的教育發展政策(26)王善邁:《基礎教育“重點校”政策分析》,《教育研究》2008年第3期。。不能肯定基礎教育領域的政策對幼兒教育財政投入的城鄉差異化政策有什么大的影響,但至少在這種“重點校”政策影響下,城市的重點幼兒園會受到更多的關照。

改革開放后,我國實行的教育管理制度,在一定程度上也加劇了城鄉間的不均衡發展。我國1985年實行的“分級辦學”社會制度,使城鄉教育投入受到地方財政不均衡因素的影響很大,農村基礎教育的財政投入主體是鄉政府和農民。這在客觀上導致城鄉幼兒教育的不公平。而政府在制定規劃的時候,也有意地采用城鄉間的不同標準,鞏固了城鄉間不公平的合理性(27)周燕、楊瑞華:《影響城鄉學前教育公平與均衡發展的制度因素分析》,《學前教育研究》2010年第5期。。

學前教育立法要從根源上重視這種城鄉差異現象的存在,并試圖破解導致城鄉不公平的經濟制度與公共服務領域的財政投入制度,就應該正視政府責任(28)張憲冰:《論學前教育的公益性與政府責任》,《東北師大學報(哲學社會科學版)》2012年第5期。,并把各級政府責任統一起來。這是對中國學前教育發展歷史和社會發展歷史的正視。

(二)尊重學前教育領域的認識與現有政策

我國現行政府部門頒布的諸多政策性文件都涉及學前教育的發展,這些政策文本是學前教育立法的政策基礎,為學前教育立法研究提供了借鑒。這說明,學前教育立法與學前教育政策的關系緊密,具體表現在:

一是專門的學前教育政策。未來的學前教育專門法應該會尊重現有的學前教育政策。一般來說,我國現有的學前教育政策在一定程度上都經過一定時間的研討與醞釀,有學前教育領域的研究者參與,基本反映了中國學前教育研究者對中國學前教育的認識。如《3—6歲兒童學習與發展指南》《幼兒園工作規程》等行業性政策,體現了學前教育的規律。這些政策并不是一蹴而就的,都有一些發展過程,而且這些政策都是針對一些具體的問題。

1989年國務院批準并發布的《幼兒園管理條例》、2001年教育部印發的《幼兒園教育指導綱要(試行)》、2010年的《關于當前發展學前教育的若干意見》、2012年的《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》以及2016年的《幼兒園建設標準》,分別指向現實中學前教育的師資問題和建設標準等問題。2012年的《3—6歲兒童學習與發展指南》強化了幼兒教育內容的規范性與科學性。2012年的《幼兒園教師專業標準》和2014年的《幼兒園園長專業標準》進一步強化了幼兒園師資與管理者的規范化問題。2018年的《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》與2019年的《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》則進一步指向制約幼兒教育發展的現實問題,如小學化、民辦幼兒園過度逐利、幼兒園安全問題,強化了幼兒園教育的服務性與福利性價值取向。其中,《幼兒園工作規程》和《幼兒園管理條例》被認為是推進幼兒教育法治化的標志性事件(29)張利洪:《改革開放40年我國學前教育政策法規的歷程、成就與反思》,《陜西師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期。。

當然,也有一些政策現在看來是不符合今天的社會發展現實的,特別是人民對高質量學前教育的需要。如1995年的《關于企業辦幼兒園的若干意見》和1997年的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》都定位于“推進幼兒教育走向社會化”,但在現在看來,由于這兩個政策推卸了政府責任,并沒有起到促進幼兒教育發展的作用。

二是散見于其他政策法規中與幼兒教育相關的政策,如對我國幼兒教育影響深遠的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》,其中就專章論述幼兒教育。1991年的《中華人民共和國未成年人保護法》、1993年的《中華人民共和國教師法》、1994年的《中華人民共和國母嬰保健法》、1995年《中華人民共和國教育法》以及《中國兒童發展規劃綱要(1991—2000;2001—2010)》分別涉及兒童、教師的權益。這些政策法規在一定程度上加深了人們對兒童、教師權益的認識,為兒童發展和幼兒教育的發展營造了良好的政策和法律環境。

三、遵循立法的法律技術要求:學前教育立法的法理邏輯

學前教育立法還應該有一定的技術要求,即本身應該是依法立法和科學立法。

(一)依法立法是學前教育立法的法理要求

依法立法主要體現在依憲立法、依權限和守程序立法等方面(30)張文顯:《法理學》,第230—231頁。。由于我國現有教育法律體系不全,各法律之間不僅存在交叉重復,而且有較多法律空白,因此教育領域的立法需要考慮各法律之間的協調,處理好同位法律、上位法與下位法間的協調(31)秦惠民、谷昆鵬:《對完善我國教育法律體系的思考》,《北京師范大學學報(社會科學版)》2016年第2期。。如《幼兒園工作規程》和一些省市的《學前教育條例》是學前教育法的下位法,學前教育法要考慮這些現行下位法的合理性。教育法、教師法、民辦教育促進法等是同一位階的法律,學前教育法是學前教育方面的最新規定,根據立法法的規定,是可以超越同一位階的現行法律。憲法是我國的根本大法,是學前教育法的上位法,學前教育法不能違反憲法。此外,與學前教育相關的國際法,也是學前教育立法必須遵守的規范,如《經濟、社會和文化權利國際公約》和《兒童權利公約》得到全國人大常委會批準,學前教育立法不能違反(32)袁征:《學前教育供求雙方的法律保障》,《教育發展研究》2013年第6期。。

特別是在幼兒園民營化、企業化、集團化運營的背景下,民間資本大量涌入學前教育領域,導致幼兒園的公益性特征不斷弱化,使學前教育立法所倡導的公益性難以區分與界定。因此,關于民辦園治理方面的有關法律條款要與民辦教育促進法進行有效的銜接(33)吳遵民、黃欣、屈璐:《我國學前教育立法的若干思考》,《復旦教育論壇》2018年第1期。。

(二)科學立法是對學前教育立法的根本要求

科學立法指尊重立法的規律,克服立法中的主觀隨意性和盲目性,減少后期法律執行中的錯誤和失誤,提高立法效益(34)張文顯:《法理學》,第232頁。。一般來說,學前教育立法應該符合教育立法的原則:較高的概括性、較強的操作性、相對的穩定性(35)黃崴:《教育法學》,北京:高等教育出版社2007年,第242頁。。立法一般要求具有科學性、適時性、民主化、合憲性等原則(36)劉作翔:《法理學》,北京:社會科學文獻出版社,2005年,第299—301頁。。

教育立法所規定的相對穩定性(37)黃崴:《教育法學》,第244頁。與立法的適時性原則相一致,都強調法律規制必須不斷地順應歷史發展和時代的變化(38)劉作翔:《法律學》,第299頁。。教育立法遵循穩定性原則,強調教育立法應有一定的穩定性而不能朝令夕改。這要求教育立法應有一定的前瞻性,以免因為立法的穩定性而影響了教育的發展(39)張文顯:《法理學》,第314頁。。既要考慮當下的發展需要,也要為未來的學前教育發展提供支持,即要處理好當下發展與未來發展的關系。

現代意義上的教育機會平等原則不同于平均主義的教育機會絕對均等的概念(40)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學》,第112頁。,在某種意義上是一種實質平等。只有每個個體得到適合發展,才是教育領域的真正公平,形式上的平均主義對兒童發展來說并不適合。可見,現代意義上的平等是在肯定了個體之間平等關系的基礎上為每個社會成員提供基本的發展機會。這種平等觀看到了每個個體人所具有的發展潛力的不同,因而又為每個個體在教育機會方面留出了不同的發展空間(41)李江源、王蜜:《論教育機會平等》,《河北師范大學學報(教育科學版)》2007年第4期。。這種平等觀有了教育學的意義,即成為實質上的平等。

當學前教育領域徹底實現機會平等(即學前教育入園率達到100%)以后,學前教育的發展思路將徹底從數量轉向質量、從一元轉向多元,即學前教育將從機會平均主義走向實質平等,這對未來的學前教育管理提出新的挑戰。一元化學前教育背景下的質量標準是單一的,而多元化背景下的學前教育標準則是多元的。如何在多元化的學前教育中確定底線標準、共同標準,將是未來學前教育面臨的一大挑戰。與此同時,學前教育質量的提高也意味著學前教育的大眾化質量標準或底線標準的提升,這同時也意味著政府財政投入的增加。對于學前教育的投入應該有一個明確的規定,由于幼兒身心年齡的特殊性,對幼兒階段的安全保護性措施更多,活動面積、場地設施要求更多,對教師的素質要求更高,對學前教育的財政投入比例及其增長比例高于義務教育階段,生均教育經費也應該高出義務教育階段水平。

科學立法強調從我國實際出發,正確處理立法與改革的關系(42)張文顯:《法理學》,第233頁。,這在民辦幼兒園問題上表現得特別明顯。妥善處理好民辦園的辦園積極性與大眾的利益,這是學前教育法立法討論以來學者們都在關注的焦點問題之一。

(三)技術立法:學前教育立法的三重要求

對學前教育立法來說,有三重要求:一是尊重學前教育規律;二是遵循政策制定與實施的規律;三是恪守立法的法理要求。研究者認為,學前教育立法的邏輯起點是兒童受教育權的實現與保護,在此基礎上,把不同行事主體間的權責區分作為學前法的邏輯結構,通過明確各種權責的邊界實現權責的合理歸置,達到兒童受教育權的最大限度實現(43)程晨、虞永平:《我國學前教育立法研究的回顧與展望》,《教育學術月刊》2019年第9期。。

自2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020年)》頒布實施以來,學前教育迎來了發展歷史上的機遇,學前教育整體發展有了進步,不管是入園率、在園兒童數量、教師數量都有了增長,而且辦園質量、辦園設施也有了大幅提升。2018年的入園率達到81.7%,2020年則超過85%,2035年的入園率則會達到100%。進一步提升幼兒入園率,面臨的難點是貧困地區的入園率提升和學前教育質量的整體提升。現在擔心的問題是教師素質和經費的保障,以及當地方經濟發展受到挫折的時候,當地的學前教育是否會受到沖擊。

在立法的技術邏輯上,還有比較立法,其強調在立法過程中要通過橫向比較的方式,對比不同法律制度的異同。特別是通過不同法律制度的比較,提供域外參考和立法的別樣思路,為自身立法活動提供可行的法律方案(44)張文顯:《法理學》,第237頁。。事實上,我國學前教育研究者在討論國外學前教育問題時(45)單文頂、王小英:《新西蘭學前教育機構許可管理制度的經驗與啟示》,《中國教育學刊》2019年第8期;宋麗芹:《挪威高質量普及學前教育的制度保障及啟示》,《外國中小學教育》2019年第4期;龐麗娟、夏婧、張霞:《世界主要國家和地區學前教育免費政策:特點及啟示》,《比較教育研究》2010年第10期。,均討論到了學前教育發展的法律保障問題,這在一定程度上促進了我國學前教育立法的信心和決心。關于國外學前教育立法的背景、過程,學者也有一定的介紹(46)錢雨:《美國學前教育立法的發展、經驗與啟示》,《湖南師范大學教育科學學報》2020年第3期;劉翠航:《美國聯邦學前教育立法演變與當前法律結構分析》,《學前教育研究》2012年第10期。,這些觀點對我國學前教育立法有一定的啟示。

這種比較還包括相關法律實施后的效果比較,如對比西方部分國家過度福利政策實施的后果,我國學者提出了“警惕福利陷阱、促進事業發展”的觀點(47)管華:《警惕福利陷阱 促進事業發展》,《中國教育學刊》2019年第10期。,這是對當前部分學者倡導學前教育立法理想化的一種提醒,是對學前立法的理性認識。

四、辯證統一:三重邏輯在學前教育立法實踐中的共存

從立法學的角度來看,任何一門專門法都遵循了相應的法理邏輯,這種法理邏輯本質上體現了對歷史淵源與現實需要的尊重。學前教育立法立足于學前教育現實的公平與正義,關注弱勢群體,同時還尊重相關的政策與法律,并用歷史的視角考量學前教育領域的現實問題,以此達到學前教育法在現實中的推行,繼而實現學前教育的可持續發展。所以,未來的學前教育法應該能體現出對歷史邏輯、實踐邏輯、法理邏輯的尊重,是三重邏輯的統一。

(一)可實施:學前教育立法既需要尊重歷史又需要立足現實

學前教育領域的許多現實問題都可以從學前教育發展歷程中找到原因,即學前教育領域許多問題的解決需要有面對歷史的勇氣。學前教育諸多問題的產生是由于認識上的偏差,如過于強調家庭責任,強調市場介入,而忽略了其公共性、慈善性與福利的普惠性,使中國的學前教育事業一度陷入發展的低谷。政府責任缺失導致學前教育發展在基礎教育領域處于滯后狀態。整體投入不足、幼兒教師編制嚴重缺乏,特別是農村地區和城市地區、中西部地區和東部地區的差異存在,是當今學前教育公平問題的主要表現,是學前教育歷史問題的延續。處理好學前教育領域的諸多不公平問題,是歷史問題與現實問題的統一要求,體現了歷史邏輯與現實邏輯的一致性與連貫性。要以學前教育立法的形式,避免政府在學前教育領域的責任回避,同時還應該通過某種方式(如補償性投入)面對這段歷史。

可實施的法律有兩層含義:一是確定學前教育立法的執法和守法的可行性;二是學前教育法律與社會發展的匹配性(適應性)。學前教育立法要考慮地方政治、經濟、文化特點以及執法人員的素養,這要求法律具有可操作性。法律規則強調對象的普遍性,即法律規范針對的是抽象的人、一般的人而不是具體的人。法律規則強調內容的確定性以及可操作性。法律規則中對遵守或違反法律的行為有肯定或否定的評價,即有一定的法律后果(48)劉焱:《學前一年教育納入義務教育的條件保障研究》,第39—41頁。。

這種可執行的法律主要體現在:一是可以實現的法律,即指法律提出的要求在現實中可以達到。如果標準太高,多數人難以完成,就會加大法律執行的難度,所以當下的質量標準不宜過高(49)管華:《學前教育立法應處理好十大關系》,《湖南師范大學教育科學學報》2019年第1期。。法律的制定旨在破解現實中的各種問題,達到社會所追求的公平與正義。但這一過程卻同時還要考慮到法律實施過程中的環境。由于受地位環境、歷史發展機遇、地方經濟政策等因素的影響,我國各地的經濟發展水平不平衡,呈現東強西弱、城強農弱的整體勢態。目前學前教育法律所規定的核心責任傾向于“以縣為主”的地方政府責任。由于地方經濟水平不一致,各地的學前教育質量標準又具有一定的相對性,只有立足于地方質量標準基礎上的學前教育質量標準,才具有一定的可行性。

在教育領域的各階段教育中,地方政府對各級教育的重視與高考的距離相反:離高考距離越遠,越不受重視。由于處于教育體系中的底層,學前教育在很多地方非常不受重視,可有可無。幼兒教師地位最低,收入沒有保障。地方政府推卸學前教育的責任,使家長承受學前教育階段的所有負擔。

特別是在農村地區,有法不依、違法難究現象突出。很多地方存在違反教育法的現象,地方法律部門對違反各種教育法的違法者束手無策。或者即便執行了法律,但由于違法成本低,違法現象也屢禁不止,如體罰兒童、虐待兒童。雖然有關部門對這些違法現象進行了暴露,但類似現象卻一直存在。

二是可操作的法律,即違法后果可操作。對于具體違反學前教育法的主體應承擔的法律后果,應具有明顯的可操作性,而不是彈性的法律。學前教育政策法規中關于幼兒教師師德失范行為有一定的涉獵,但未說明如何認定“情節嚴重”。也就是說,法院判決幼兒教師師德失范行為時沒有明確的依據,這是解雇類司法判罰難題(50)曹燕:《幼兒教師勞動權益保障的立法完善:問題、判例與法理》,《湖南師范大學教育科學學報》2019年第3期。。

教育行政執法體制不完善、教育行政執法隊伍整體素質不高、教育行政執法監管力度不夠等(51)金東海、藺海灃:《當前我國縣級教育行政執法的困境與對策》,《教育理論與實踐》2014年第23期;嚴仲連、何靜:《我國農村學前教育政策實施現狀與執行策略》,《東北師大學報(哲學社會科學版)》2012年第5期。,會加大法律實施的難度。對于違法問題,未來的學前教育法可能會面臨執行難,特別是農村地區,法律意識不強,執法要面臨宗法與地方傳統習俗的挑戰。如對于幼兒園教師權益,雖然有勞動合同法,但在執行過程中并不是所有涉及幼兒教師權益的案例的判決都維護幼兒教師的利益,有的司法判決會以社會保險費征繳屬于社會保險部門的行政職責為由,而不予受理相關幼兒教師的投訴(52)參見安徽省五河縣人民法院(2017)皖0322民初字3864號民事判決書。。

由于學前教育領域的現行問題通常是多種問題交織在一起,如政府的財政投入不足、幼兒教師編制缺乏、幼兒教師待遇低下等,通常會導致優質幼兒教師流失。特別是農村地區和部分地區的幼兒教師崗位缺乏吸引力,低素質的教師難以保障學前教育質量,致使“虐童”現象層出不窮,幼兒權益難以得到保障。也就是說,未來的學前教育法也有可能面臨執法難。

(二)可持續:學前教育立法應立足現實,面向未來

促進學前教育可持續發展的學前教育法,既要考慮目前的處境,又要考慮到未來的發展趨勢,不能剛出臺就過時,一般至少要定位在未來10—15年依然適用。這對當下的立法是一個技術性的挑戰。這里有不同的思路:一種思路是只針對弱勢兒童群體立法,強調國家責任(53)劉翠航:《美國聯邦學前教育立法演變與當前法律結構分析》,《學前教育研究》2012年第10期。,對弱勢兒童群體的財政投入與教師的權益保障可以用這種思路;還有一種思路是把地方立法也考慮進來,把地方標準與國家的原則相統一。相對來說,地方學前教育質量標準更適合地方的實際情況,更容易實施與推廣。這種思路對學前教育質量標準以及民辦園的綜合治理,應該有一定的借鑒意義。

有一些內容則具有相對的穩定性,如關愛幼兒、熱愛幼兒的師德,幼兒教師素質對幼兒教育質量的決定作用,幼兒教育市場中的誠信,政府在學前教育領域中的責任等是亙古不變的。立足于懲惡揚善的法律,應該在這些方面具有一定的穩定性原則,以此促進學前教育的持續發展。

一般意義上的可持續發展是一個復合的概念,包括的范圍很廣,但核心在于良好秩序的建立,形成正向發展機制。這種秩序對于善的行為進行褒揚,對惡的行為進行否定。從近些年的發展歷程來看,學前教育領域的可持續發展主要在于政府責任的發揮。地方政府應盡到主體責任。研究者認為,學前教育立法能夠促進學前教育政策法律化,以保障學前教育事業的可持續發展(54)程晨、虞永平:《我國學前教育立法研究的回顧與展望》,《教育學術月刊》2019年第9期。。但由于學前教育不屬于義務教育范疇,地方政府對學前教育的方式也不同于其他階段。在2000年前后,部分地方政府采取“甩包袱”的方式,把公辦幼兒園推向市場,極大地傷害了中國學前教育事業的發展。這是政府在當時對于學前教育地位認識錯誤導致的,也反映出中國學前教育缺少專門法律支持。