預算管理一體化背景下中小學校預算管理問題淺析

任妍

為進一步深化預算管理制度改革，完善現代化預算管理制度體系，財政部加速推進預算管理一體化建設在全國范圍內的實施，我國的預算管理制度改革進入了新階段。同時，隨著教育經費在國家財政支出中占比逐年增加，尤其是對中小學校的投入不斷增多，中小學校的預算管理問題也越來越受到重視。

一、預算管理一體化在中小學校的應用與成效

（一）預算管理意識進一步增強

由于預算一體化系統覆蓋了預算管理全過程，同時還嵌入了其他業務系統如資產管理、合同管理、人事管理、政府采購等，這就要求預算單位在編制階段具備全局意識，通盤考慮學校總體目標和發展需求。為此，D小學成立了由財務主管領導牽頭，財務部門、人事部門、信息部門和資產管理員、合同管理員、招投標小組成員共同組成的預算管理一體化工作小組，落實預算管理一體化工作。小組成員參照預算一體化工作手冊制訂工作計劃、細化任務分工、壓實崗位職責、明確主體責任，強化了預算管理建設的閉環意識，改變了傳統管理模式下缺乏事前預測的意識。

（二）財務管理制度進一步完善

規范管理，制度先行。預算管理一體化是“制度+技術”的管理機制，其成效幾何一定程度上取決于預算單位是否制定了相對合理有效的財務管理制度。以制度為準繩，通過信息化手段將其嵌入業務流程，才能確保預算管理“不走樣、不變樣”，達到強化預算執行力和約束力的目的。D小學以預算管理一體化為契機，積極應對各項管理改革的最新政策和要求，認真梳理已有財務管理制度和管理辦法，以預算管理一體化規范為標準查漏補缺，制定、修訂、修改了一系列相關規章制度和管理辦法。

（三）預算編制執行進一步規范

中小學校的預算一般分為部門預算和校內預算，部門預算是上報給主管部門的預算，校內預算是涉及具體資金分配的學校內部預算。作為教育部直屬學校，在傳統管理模式下，D小學部門預算編制口徑為中央財政撥款，校內預算則為包括中央財政撥款、地方財政撥款和其他收入的全口徑資金，部門預算編制相對規范、系統但不全面，校內預算編制全面但隨意性大、缺乏剛性約束。D小學的實際經濟活動按校內預算的內容實施，兩個預算存在的差異必將導致預算執行時出現調整、調劑和追加，資金執行偏離預算。而預算一體化模式下，學校的全部資金均納入部門預算的編制范疇，項目成為預算管理的基本單位，只有納入項目庫的預算支出項目才可以進入預算的編制、執行和調整，全過程預算信息均在系統中生成紀錄，做到無項目不列支、有項目不超支。極大地提高了預算編制的科學性、合理性，提升了預算執行效率，強化了預算約束力，預算執行的隨意性大大降低。

二、中小學校預算管理一體化實施存在的問題

預算一體化系統上線一年多來，盡管對中小學校在預算管理觀念、制度建設、預算編制和執行、信息化發展、業財融合及監督管控等方面起到了一定的積極推動作用，但也要清醒地認識到其在實際施行中仍存在諸多問題。

（一）預算管理一體化機制不健全

盡管各中小學校建立了符合預算管理一體化背景的相關規章制度和管理辦法，但制度體制的建設不是一蹴而就的。部分學校仍未建立完善的管理制度體系，部分學校的管理制度存在缺陷和漏洞，而某些學校在制度執行過程中存在不規范的行為和操作。

由于接觸預算管理時間尚短，缺少相關經驗，部分學校預算下達的準確度不高、時效性弱，預算管理一體化工作落實不到位。編制預算時，存在與實際業務不符的現象，剛性約束力不夠。編制流程缺乏科學性和規范性，精細化水平有待提升。預算一體化機制下要求管理流程清晰流暢，但由于崗位職責不明晰，預算業務存在滯后性，業務管理缺乏績效考核等原因，造成流程模糊化。

（二）項目庫建設滯后

預算一體化系統以項目為基礎，遵循“先項目后預算”的流程，預算管理始于項目，終于項目，人員類、運轉類和特定目標類均要作為項目入庫，項目庫是預算項目全生命周期的管理載體。項目庫建設質量直接影響預算編制質量，制約預算管理水平。對于中小學校而言，由于其資金來源多為財政撥款，加之業務較高校簡單，項目庫建設動力不足，入庫項目幾乎完全對標政府經濟分類項目。按要求需要編制三年滾動預算的項目，也只是完成編制形式，并未實質制訂好支出計劃，更未做好明細項目儲備。項目入庫比較隨意，未建立完善的入庫前評審機制。

（三）預算支出定額標準體系建設程度低

中小學校的預算管理一體化系統中，項目按支出性質和用途可分為人員類、運轉類和特定目標類。“進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設”是預算管理改革的一項重要內容。相對全國統一預算管理流程、業務指標、技術指標基本建立，預算支出定額標準的建設程度卻不高。

D小學由于屬于教育領域，縱向上無論是人員類、運轉類還是特定目標類，支出標準的依據大多來源于高校，無法滿足中小學校預算編制的需求；橫向上，人員經費大多根據發放標準、定額和發放人數、頻次測算，預測相對準確。而運轉類和特定目標類很少修正以往預算不合理部分，當采用增量法編制時，必然導致預算編制不準確。另外，某些標準自制定以來長久不變，其是否符合當下情況或是否仍有充分依據尚未可知。因此，當前的預算支出定額標準體系難以充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。

（四）系統建設有待優化

預算一體化系統將資產管理、人員信息、政府采購、合同管理等系統全部納入其中，這就需要將原有系統數據進行搬遷導入。但截至2023年末，相關系統的遷移導入工作尚未完成，如在資產管理工作中由于新舊系統尚未完成銜接，新增資產需要在新舊系統分別錄入，增加了工作重復性，降低了工作效率，制約了有關工作的推進。

三、深入推進預算一體化建設的路徑

（一）優化預算管理一體化機制

部分中小學校仍存在預算管理意識薄弱，主體責任認識不清，預算管理被動松散，管理水平不高的情況，這與我國深化預算改革理念背道而馳。中小學校在構建預算管理一體化過程中，首先要保證系統與學校的預算管理制度匹配，設計過程中要不斷強化系統建設的集中性、整體性；其次要進一步完善決策和管理流程，確保決策的科學性和管理的嚴謹性；再次要建立清晰靈活的組織架構，加強各部門間聯系，提升預算安排的科學性；最后要加強預算編制工作的規范性，增加預算執行分析和績效評價，明確剛性約束原則。

（二）強化項目庫支撐作用

預算管理一體化改革的核心是建立以項目為源頭的預算管理機制，按照“無項目，不預算”的要求，突出項目的地位和作用，全方位加強項目庫建設。一是做好常態化項目儲備，堅持規劃引領，做好項目中期規劃工作，提前儲備優質項目。二是項目管理方面，嚴格入庫標準，規范項目申報、審核和入庫流程，前置論證審核流程，確保入庫質量。三是優化申報項目評審工作，事前評估新入庫項目，動態管理已在庫的延續性項目，及時調整無效項目出庫。四是建立健全項目預算分年度安排機制，實施項目滾動管理。

（三）完善預算管理一體化系統

預算管理一體化系統是在數據模型標準化、核算規則標準化和數據屬性規則標準化基礎上建立起來的，在不斷實踐和優化過程中，對各模塊功能性的需求越來越強烈。一是希望盡快實現資產管理、合同管理、政府采購等業務系統與預算一體化系統的對接與數據的遷移，以保證各項數據的統一性和完整性。二是結合各預算單位的使用需求和實踐發現的問題，擴展、完善系統中各模塊下的應用功能，以便于更好地實現預算管理的作用；積極穩妥地增強系統開放性，在不斷完善制度、標準和流程規范的前提下，將更多業務工作接入系統，逐步實現更廣泛的業財融合。

（四）深化全面預算績效管理

中小學校依托預算管理一體化強化了預算執行管理，建立了預算執行分析機制，完善了預算調整調劑程序，基本實現對預算過程的“順向可控”。同時，預算管理一體化將績效管理納入項目全生命周期管理和預算管理全過程，通過強化事前評估、完善事中監控、加強事后評價，以期達到實施全面預算績效管理的目的。

預算績效管理分為項目預算績效管理和單位整體預算績效管理，中小學校可以從有標準績效指標的特定目標類和其他運轉類項目著手，逐步實現全方位全過程全覆蓋的績效管理。中小學校應提升預算績效管理意識，健全預算績效管理制度，增設績效管理模塊，以績效目標為基礎，做好績效運行監控，開展績效評價和結果應用，編制校內預算時將績效管理結果與預算資金安排掛鉤，優化預算資源配置，提升預算資金使用效率，實現對預算管理的“逆向可溯”。

（五）實現信息化數據共享

智能化的信息管理系統是實現預算管理一體化的技術保障。中小學校應推進預算管理一體化系統與各業務系統的對接，整合預算管理各業務環節，使財務信息、人員信息、資產信息、采購信息等在一體化系統中實時反映，實現業務和數據的互聯互通。同時，以預算管理一體化系統為中心，在校內現有信息系統基礎上，打造符合自身特點、能夠滿足實際管理需要的數據共享平臺。一方面，優化升級財務核算系統，完成預算管理一體化系統與財務核算系統的對接，實現預算對資金支出的控制，打通收費系統、工資系統、個稅申報系統與財務核算系統的連接，實現數據的自動轉接，將財務數據的分析應用和管理監督功能納入預算管理各環節；另一方面，加大資產管理、政府采購、合同管理與預算管理一體化系統的整合，推進人員信息、學生信息與教務信息和預算管理系統的數據共享，提高數據分析利用效率，構建業務信息和財務信息、預算信息的共享體系。