超長期特別國債與國家發展戰略：分析與展望1

摘要：2024年《政府工作報告》提出，將于今年發行1萬億元超長期特別國債，并且將會在未來幾年連續發行。我國過往數次發行超長期特別國債，都是為了應對當時的重大經濟挑戰。從資金投向和發行程序執行效率等來看，本輪特別國債的發行是為了呼應國家未來的重大發展戰略，是提高新質生產力、增強發展新動能的重大舉措。

關鍵詞：超長期特別國債 新質生產力 發展新動能

2024年《政府工作報告》提出，為更好地推進我國強國建設及民族復興進程，將于今年開始連續發行超長期特別國債。此前，超長期特別國債作為不納入財政赤字核算的政策工具，多用于補充財政收入。充分發揮其時限長、靈活性強等特點，這與我國當前正在積極推進的多項國家級重點項目的資金需求十分切合。這些項目普遍具有項目年限長、資金需求大等特點，從而可能對當前財政系統造成一定壓力。超長期特別國債的發行，搭配抵押補充貸款（PSL）、地方政府專項債等政策工具，有助于緩解央地財政壓力，提高財政收支靈活性，為我國現代化事業提供堅實的資金保障。

本輪超長期特別國債發行的特點

超長期特別國債主要特點可以歸納為兩個：債券發行期限不短于10年，即“超長期”；用途不同于普通國債，主要用于國家重大戰略實施等特殊用途，即“特別”。

（一）超長期

本輪超長期特別國債期限不短于10年，具有較長的時間跨度。我國的超長期國債首次發行于2001年，期限為15年期與20年期；2009年，我國首次發行期限為50年期的超長期國債；自2016年以來，超長期國債的發行規模明顯增加，且以30年期和50年期為主。時間上的大跨度，使得超長期國債具有優化國債期限結構、持續有效推動長期大型項目建設、有力支持民生及經濟等作用。本輪超長期特別國債，期限基本覆蓋了當前正在大力推進的幾大長期重點國家級項目，例如“三大工程”與“東數西算”等，發行期限上的匹配，為國家級重點項目建設提供了有力財政支持。此外，超長期國債的持續發行有助于優化我國存量債券的期限和品種結構，為債券與其他財政工具的搭配使用提供靈活補充。

（二）特別

本輪超長期國債屬于“特別國債”范疇，籌集資金主要用于特殊用途，這也是我國第四次發行此類債券。2024年《政府工作報告》中提及1萬億元特別國債將是本輪特別國債發行的“先頭部隊”，預計今后幾年將會持續發行。本輪發行與此前歷次發行在管理與功能上具有共同點：納入政府性基金預算管理，不納入財政赤字，籌集資金主要用于支持國家重點項目建設，非補充一般性財政收入。值得注意的是，首批發行規模即幾乎達到了2007年為設立中投公司而發行特別國債規模（1.55萬億元）的三分之二，可以預見本輪總體籌資規模較大，表明我國使用超長期特別國債與其他財政工具形成組合拳，積極創新政策工具，持續推進強國建設、民族復興的堅定決心。

（三）幾輪特別國債發行的比較分析

我國于1998年發行超長期特別國債，期限為30年，規模為2700億元。這是我國首次發行大規模、長期限的特別國債。從功能上看，這次發行對化解Nzy6VJKjY97OzwQScYuj9pNVfHerb4K2e93bWARnzLw=金融系統性風險、促進金融業改革，推動我國金融系統與國際接軌等方面產生了重要作用。

第二次發行是在2007年7月至12月，分8期累計發行1.55萬億元特別國債，期限有10年和15年兩種。其中，1.35萬億元為定向發行，2000億元為公開發行；籌集資金主要用于成立中投公司。此次發行的部分超長期特別國債于2017年進行了續發。

第三次是2020年的抗疫特別國債，采用市場化方式面向記賬式國債承銷團成員公開招標發行，以10年期為主，適當搭配5年期、7年期，累計發行1萬億元。籌集資金全部轉給地方政府，用于公共衛生基礎設施建設和抗疫相關支出，期限相對較短。此外，抗疫特別國債的發行節奏相對較快，從當年3月末中共中央政治局會議首次提出發行特別國債，至7月末完成發行，總發行周期不到4個月，這為特殊時期向地方提供抗疫資金、保障抗疫工作高效開展打下了堅實資金基礎。

除上述三輪超長期特別國債的發行（見表１），我國曾多次發行多種不同用途的特殊國債，例如1989年至1991年的特種國債、1998年至2007年的長期建設國債等。

本輪超長期特別國債發行充分借鑒了此前的發行及管理經驗，具有如下特點：

第一，在發行背景上，本輪超長期特別國債更接近于1998年至2007年的長期建設國債，主要是為多項國家級重點建設項目籌集資金。考慮到當前國際政治經濟形勢紛繁復雜、國內高質量發展穩步推進等宏觀背景，本輪超長期特別國債發行將發揮重要支持作用。

第二，從發行效率看，本輪超長期特別國債與2020年抗疫特別國債及2023年末的增發國債具有相似性。從2023年末開始，就有關于發行特別國債的討論，至2024年《政府工作報告》明確提出，時間不足4個月。2020年的抗疫特別國債從提出到完成發行歷時不足4個月， 2023年的續發特別國債則進一步壓縮至兩個月。預計本輪首批1萬億元超長期特別國債將于今年上半年完成發行。

本輪超長期特別國債的重點關注領域

本輪超長期特別國債的資金投放領域將重點聚焦科技創新、化解房地產風險，以及糧食、能源、產業鏈安全等，基本覆蓋了高質量發展和強國建設中的重點與核心領域。

（一）激勵科技創新

2024年《政府工作報告》提出，中央財政將支持深入實施科教興國戰略。當前國際政治經濟競合復雜，中國式現代化正面臨前所未有的挑戰，高質量發展離不開科技創新，而推動科技創新需要穩定、充沛的資金支持。同時，科技創新領域不乏項目抓手，其中最為重要的便是“東數西算”工程。自2022年2月啟動建設以來，“東數西算”工程在各地迅速推進，到2022年9月，計劃中的8個國家級算力樞紐節點建設方案全部進入深化實施階段，項目總投資額超過4000億元。“東數西算”工程的項目時限之長、所需資金之龐大，使其成為超長期特別國債投向科技創新領域、推動實施科教興國戰略的關鍵。

除了傳統意義上的科技創新領域，“新質生產力”這一概念引人關注。今年前兩個月，制造業投資增速快于整體投資，同比增長9.4%，其中裝備制造業和高技術制造業投資增長最為顯著，同比增長分別為14.3%和10%。這些數據表明，制造業轉型升級步伐正在不斷加快，制造業正向高科技、高效能、高質量穩步轉型，這同樣離不開政策引導與資金支持。

（二）化解房地產風險

自2023年以來，積極穩妥化解房地產風險，滿足不同類型房地產企業的融資需求，促進形成房地產市場健康發展新生態，逐漸成為國家發展的重要議題之一，而被定位為房地產發展新模式重要組成部分的“三大工程”（保障性住房工程、城中村改造項目、“平急兩用”公共基礎設施建設項目）成為重要發力點。“三大工程”的核心邏輯在于，通過保障性住房工程為中低收入階層提供可負擔的住房解決方案，通過城中村改造項目引導、釋放城鎮內需，通過“平急兩用”公共基礎設施建設項目提高我國應對大規模衛生事件、環境事件等的抗災能力。

化解房地產風險也是緩解地方財政壓力的重要環節。隨著房地產市場供需局面的轉變，曾經的“土地財政”模式不可為繼，地方財政需要新的收入補充渠道。從這一角度出發，推動實施“三大工程”、打造新的房地產市場生態，有助于拓展地方財政收入來源。基于此，超長期特別國債可以以此為切入點，搭配PSL、中央預算內投資及各類地方政府債，探索形成政策組合拳，緩解地方財政支出壓力。

（三）保障糧食、能源、產業鏈安全

近年來國際政治局勢日趨復雜，全球化浪潮正在經受前所未有的挑戰。在此背景下，保障我國民生、經濟安全成為重要任務，尤其是糧食安全、能源安全與產業鏈安全。中美貿易摩擦、芯片制裁等事件進一步佐證了我國堅持自主發展的必要性，而這些投入大、周期長、非營利屬性強的產業天然需要財政資金支持。因此，超長期特別國債成為籌集資金保障相關產業安全的重要手段。

本輪發行超長期特別國債的分析與展望

（一）短期執行情況分析

與以往不同，本輪超長期特別國債或將對地方財政形成明顯支持。一方面，圍繞土地出讓金收入形成的“土地財政”模式不可為繼，地方財政急需新的收入來源，預計本輪超長期特別國債有望與長期限地方債、中央預算內投資、地方政府轉型債券等形成合力，有效緩解當前地方政府財政收入壓力。另一方面，2020年以來，地方政府的財政支出壓力居高不下；2021年先后開展的國家級重點工程也對地方政府財政支出形成一定壓力。超長期特別國債作為中央發行、專為特殊用途籌集資金的政策工具，有利于明確支出責任，帶動地方政府建設積極性，提高央地各類財政資金的使用效率。

綜上，本輪超長期特別國債需求強烈，提高發行程序執行效率、迅速實現落地是中央與地方財政的共同要求。結合以往類似屬性的特別國債的發行實踐來看，本輪超長期特別國債或將在較短時間內落地，預計不晚于今年6月。

（二）長期發展情況展望

今年《政府工作報告》提出，將從2024年起連續幾年發行超長期特別國債，這或許表明超長期特別國債這一政策工具正從“應急性”向常態化轉變。一方面，常態化發行的超長期特別國債有利于發揮其自身時限長、靈活性高的特點，與我國建設中的多個長期重點項目適配度更高；另一方面，我國的超長期特別國債的比例在國債結構當中仍屬低位，常態化發行超長期特別國債能夠有效優化我國國債結構，釋放財政收支潛力，進而提高財政資金使用效率。

此外，在今年3月21日的國新辦新聞發布會上，國家發展改革委提出，將進一步推動出臺超長期特別國債的配套措施，包括但不限于中央預算內投資及地方政府專項債券，再加上上年末增發的1萬億元特別國債及PSL等，配合一系列民間投資的鼓勵措施，本輪超長期特別國債的資金使用效率有望進一步提高，進而更好發揮我國財政體系的制度優越性。

結合往期超長期特別國債的使用效果來看，本輪發行將為未來一段時間內的財政政策奠定積極的基調。

（三）潛在風險分析

超長期特別國債作為國債并不計入財政赤字，有利于保障財政在不突破3%赤字率的情況下持續運行，提高靈活性，但常態化發行需要穩健的資金管理，以預防廣義財政赤字率的無序擴大。2015年以來，我國廣義財政赤字率穩步提升；2021年以后基本維持在6%上下（見表２）。常態化大規模發行超長期特別國債有可能打破這一數字，2020年抗疫特別國債發行當年的廣義財政赤字率為8.4%。廣義財政赤字無序擴張會造成財政系統對國債的過度依賴，典型案例如20世紀70年代的日本。日本自1977年遭美國施壓以來，愈發依賴特別赤字國債（此國債原本的作用在于補充建設國債發行不足產生的資金缺口），基本年年都安排發行。特別赤字國債的余額常年保持在日本一般財政支出的30%上下，已經客觀上形成“財政不足，國債來補”的政策慣性。

我國在超長期特別國債將轉入常態化發行的當下，必須嚴格控制支出規模，關注廣義財政赤字率，防范相關系統性風險。

結論

本輪超長期特別國債發行逐步轉為常態化，標志著我國對超長期特別國債這一政策工具的認識發生重大變化，進一步重視其為長期、重大項目籌資的屬性，這是我國宏觀政策工具使用上的進步。然而在常態化發行之外，仍需關注廣義財政赤字率，嚴格控制財政支出規模，防范此類政策工具濫用導致的政府廣義赤字無序擴大。與此同時，還應適時推出一系列配套政策，提高超長期特別國債資金使用效率，緩解財政壓力，激勵地方投資動力，充分發揮超長期特別國債的優勢。

參考文獻

[1]王合軍. 我國國債功能及其效應研究[D]. 杭州：浙江大學，2009.

[2]鄭聯盛，白云凱，王波. 特別國債：中國實踐、抗疫應用與制度優化 [J]. 西部論壇，2020，30（6）.

[3]張瑜，楊軼婷. 特別國債國內外應用情況及發行展望 [J]. 債券， 2020（5）：19-23. DOI： 10.3969/j.issn. 2095-3585.2020.05.007．

[4]葉美林. 特別國債發行回顧、影響分析及未來展望 [J]. 中國貨幣市場， 2022（9）.