超長期特別國債的本質特征、功能定位和效能提升

摘要：發行超長期特別國債是黨中央、國務院著眼強國建設、民族復興戰略全局，作出的一項重大戰略決策部署，既利當前，又惠長遠。有別于傳統特別國債，本次超長期特別國債在發行期限上明顯拉長，且計劃連續多年發行，有利于更好匹配重大項目的長期資金需求，促進宏觀經濟基本面和發展預期的持續改善。在超長期特別國債的組織實施過程中，應關注項目儲備、政策支撐和資金配套等方面問題，進一步明確超長期特別國債的功能定位，統籌做好與其他財政金融工具的協調配合，通過打好宏觀政策“組合拳”，進一步夯實國家安全和長遠發展的基礎。

關鍵詞：超長期特別國債 財政金融工具 跨周期調節

2024年《政府工作報告》提出，我國從2024年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024年先發行1萬億元。特別國債是“特殊時期著眼特殊目標的特殊舉措”，是在一定經濟形勢下的“一次性”政策，其“特殊效用”受到社會各界的廣泛關注。本次強調“超長期”，意味著發行期限可能長達20年甚至更長。在復雜多變的國內外形勢下，我國適時推出超長期特別國債，具有特殊的戰略考量和重大的現實意義。因此，有必要全面厘清超長期特別國債的基本特征、功能定位，探究如何更好發揮其在擴投資、穩增長、惠民生中的積極作用。

超長期特別國債的基本特征

超長期特別國債是發行周期“加長版”的特別國債。自20世紀90年代以來，我國先后發行過3次特別國債和1次按照特別國債管理的國債，累計發行規模達3.82萬億元，分別是1998年2700億元、2007年1.55萬億元、2020年1萬億元及2023年1萬億元。其中，1998年財政部發行的2700億元特別國債，主要用于補充四大國有銀行的資本金，提高國有銀行的風險抵御能力，使其滿足《巴塞爾協議》對銀行資本充足率的要求。2007年，財政部通過全國銀行間債券市場面向境內商業銀行發行1.55萬億元特別國債，用于購買外匯成立中投公司。該公司作為開展國家外匯資金多元化投資的重要平臺，投資標的包括公開市場股票、固定收益、另類資產及現金產品。2020年，財政部采取市場化方式發行1萬億元特別國債，主要用于彌補地方抗疫相關支出缺口。2023年，財政部增發的作為特別國債管理的1萬億元國債，主要用于支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設。本次超長期特別國債主要聚焦科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食和能源資源安全、人口高質量發展等八個重點領域，致力于為如期實現第二個百年奮斗目標夯實基礎。

從歷史實踐看，特別國債大多是在宏觀環境發生重大變化，經濟遭受重大沖擊，或面臨巨大風險時發行的，專項用于國家重大戰略和重點領域建設，或應對重大疫情和自然災害等公共危機。相較一般國債，特別國債的發行流程、審批機制和使用方式均較為靈活。在發行決策方面，特別國債可根據外部環境的變化情況及逆周期調節的實際需要，靈活選擇發行時點及發行規模。在發行方式方面，特別國債較為靈活，可向商業銀行定向發行，不必每次競價招標，且可在央行公開市場操作等貨幣政策工具的協同配合下迅速籌集資金，不會對國債收益率曲線和市場流動性造成沖擊。例如，2020年發行的抗疫特別國債，根據疫情防控形勢及國債收益率曲線建設的需要，全部面向記賬式國債承銷團成員公開招標，采取多批次方式發行，且以10年期為主，適當搭配5年、7年期品種，旨在平滑地方政府的還本壓力，減緩對金融市場的過度沖擊。在審批機制方面，特別國債的審批流程更為簡潔高效，只需由國務院提請全國人大常委會審議，調整年末國債余額限額，然后由財政部根據議案啟動發行，而一般國債需年初由國務院提請全國人大審議發行額度。在資金的使用方面，我國強調特別國債與專項債、一般債之間的功能互補，并形成了一整套管理制度。財政部針對抗疫特別國債制定了資金管理辦法，明確了抗疫特別國債的資金用途、分配撥付、還本付息、預算編制等內容，相關監管部門對特別國債的使用情況進行監督、審計、評估，以確保資金的使用效果和社會效益。2023年10月批準的1萬億元特別國債，雖然列為中央財政赤字，由中央政府承擔還本付息，但全部通過轉移支付方式安排給地方使用。財政部、國家發展改革委等部門主要從把準項目關口、加快資金下達、壓實監管責任三個方面來強化特別國債管理，更好發揮其補短板、強弱項、惠民生的功能。

2024年發行的超長期特別國債，既保持了特別國債的基本屬性，又突出了“超長期”的鮮明特征，更有利于匹配重大項目的長期資金需求，避免地方政府將“短平快”項目匆忙打包而滋生套取財政資金、變相化債等扭曲行為。另外，本次明確提出“擬連續幾年發行”，既體現出宏觀政策的連續性和一貫性，為市場注入了更加穩定的預期，又保留了政策靈活性和相機抉擇空間。

超長期特別國債的功能定位

自2023年以來，我國經濟呈現出回升向好、長期向好態勢，但經濟恢復的基礎尚不牢固、部分指標修復進度不及預期。為有效應對不穩定、不確定、難預期因素明顯增多的外部環境，黨中央、國務院決定發行超長期特別國債，并將其作為積極財政政策的重要組成部分。相較其他積極財政政策，2024年的超長期特別國債既有擴大投資、刺激經濟的共性作用，也有精準發力、持續發力的鮮明特征。應在明確超長期特別國債功能定位的基礎上，進一步統籌做好超長期特別國債與其他財政金融工具的協調配合，充分發揮宏觀政策“組合拳”的合力。

（一）聚焦國家重大戰略項目

推動國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，是落實我國總體國家安全觀的務實舉措，也是促進經濟社會高質量發展、構建國家競爭優勢的重要抓手。超長期特別國債聚焦強國建設和民族復興進程中的大事、要事、難事，重點支持加快實現高水平科技自立自強、推進城鄉融合發展、促進區域協調發展、提升糧食和能源資源安全保障能力、推動人口高質量發展、全面推進美麗中國建設等方面的重點任務，真正抓住了重大戰略實施和重點領域安全能力建設的“牛鼻子”。相較而言，本次超長期特別國債比以往特別國債的目標更加宏大、發行期限明顯拉長，更加注重綜合社會回報率，能為重大戰略項目提供成本更低、償付壓力更小、預期更加穩定的戰略性資金。這一清晰定位，既與一般國債及地方政府專項債在功能上形成了互補，有利于構建國家安全和長遠發展的堅實底座，也有助于引導、撬動更多社會資本，形成構建現代化產業體系、發展新質生產力的強大合力。

（二）優化中央和地方債務結構

近年來，地方財政收入增長乏力，尤其是土地出讓收入大幅下滑，疊加民生、環保等領域剛性支出的持續增長，地方政府債務率明顯上升，部分地區已逼近甚至超過財政部設定的120%警戒線。與大部分國家中央政府債務遠超地方政府債務的國際慣例不同，我國中央財政的債務負擔較輕。隨著我國城鎮化、工業化不斷推進及市場空間的逐漸縮小，全社會的投資回報率呈現邊際下降態勢。如果延續傳統的資金籌集方式，可能越來越難以找到合意回報率的項目，并會進一步增加地方財政的還本付息壓力。而中央政府舉債成本低、期限長，且使用更加靈活，有助于降低國家的整體債務風險。因此，有必要適當擴大中央政府舉債規模，進一步優化中央和地方債務結構。超長期特別國債的舉債主體為中央政府，不納入赤字范圍，無疑是優化中央和地方債務結構、減緩地方政府債務壓力最有效的方式之一。

（三）更好發揮跨周期調節功能

當前，各類周期性和非周期性因素相互疊加導致經濟下行壓力增大。在此背景下，我國加快構建新發展格局、推動高水平對外開放取得明顯成效，但仍面臨國內總需求不足、國際供需循環不暢、關鍵核心技術不強等挑戰。如果只局限于逆周期調控措施，可能“按下葫蘆浮起瓢”，只能解決短期性、局部性問題，長期來看反而會加劇風險的轉移或演變。通過謀劃一批超長期特別國債項目，可以跳出單一的逆周期調節的窠臼，從更宏觀層面和更長時間跨度來進行經濟調控，為深化供給側結構性改革、降低經濟社會運行成本創造條件。另外，超長期特別國債可根據項目建設的實際需要，基于市場和經濟運行情況擇機發行，有助于緩解政府的中短期償債壓力，以時間換空間，釋放經濟發展潛能，緩解地方政府債務壓力，使社會發展與經濟增長達成平衡。

提升超長期特別國債使用效能的對策建議

發行超長期特別國債是我國積極財政政策“適度加力，提質增效”，有效對沖經濟下行風險、穩定宏觀經濟基本盤的務實舉措。由于其推出時間不長且相關政策指引尚未出臺，地方政府對超長期特別國債功能屬性的認識可能存在偏差，優質項目儲備、政策環境及配套支持均存在不足。為更好發揮其擴大有效需求、提振投資信心、加快形成實物工作量的作用，建議從政策框架、全生命周期管理及宏觀績效導向三個維度綜合施策。

（一）完善政策框架，優化超長期特別國債的管理機制

本次超長期特別國債將從5月起分期限、分批次發行，但社會各界對此類國債的觸發機制、發行條件、申報流程、審核規則及資金管理等還存在模糊認識。建議加快出臺相關政策指引，明確超長期特別國債的相關工作方案，并盡快啟動超長期特別國債相關政策與現行宏觀經濟政策、產業政策、化債政策等一致性“評估—反饋—優化”機制，構建超長期特別國債統一的政策框架，對債券“借、用、管、還”實施全流程管理。建議從以下幾方面入手。

一是明確超長期特別國債的重點支持類型。可將具有一定現金流或可實現資產管理閉環的項目作為特別國債優先支持的類型，其他公益性項目則主要依靠一般債增發機制。

二是完善超長期特別國債的市場化發行方式，推動完善國債收益率曲線，促進金融機構資產配置的持續優化。在此過程中，強化財政金融政策的協調配合，推動國債市場化利率形成和調控機制的優化，以適配我國財政金融協同發展的更高要求。可借鑒之前特別國債和政策性開發性金融工具的發行經驗，進一步優化發行頻次，建立常態化、市場化的發行機制。

三是強化多部門協同配合。超長期特別國債項目的建設周期較長、覆蓋范圍較廣，涉及中央政府與地方政府之間的委托代理關系和各部門職能的整合。建議盡快建立健全項目實施的多元服務平臺，積極發揮央企的引領作用和民營企業的效率優勢，形成推動項目落實和項目優化的共建共治生態。比如，設計激勵相容的風險補償和投資補助機制，爭取各類市場化資金支持，引導社會資本共同參與重點領域項目建設，多渠道補充項目建設資金。

（二）加大統籌規劃力度，強化項目的全生命周期管理

一是加大符合條件的優質項目儲備力度。引導地方政府積極開展前期調研，著力優化項目遴選機制。可將項目戰略意義、實施可行性、資金到位時間、參與主體資質等指標作為項目儲備標準，保障重大項目儲備和滾動接續，充分體現超長期特別國債對落實總體國家安全觀和國家重大戰略部署的根本要求。杜絕地方政府延續一般債思路，將超長期特別國債視為中央的一般性轉移支付。

二是提高統籌層級。著力謀劃一批跨區域、跨領域、跨層級的重大項目，更多發揮中央政府在項目規劃、資金安排中的主導作用；充分發揮地方政府和職能部門的信息、專業優勢及社會資本的效率優勢，建設一批惠及面廣、綜合效益高、示范帶動強的優質項目。針對超長期特別國債項目資金需求大、公益屬性強、投資周期長等特點，可謀劃設計有利于社會資本主動參與的激勵機制。

三是強化政策的跟蹤落實和項目的有效監管。鎖定一批基于重大戰略且有利于經濟社會高質量發展的重大項目，避免過度包裝“短平快”項目并滋生套取財政資金、變相化債等扭曲行為。應結合超長期特別國債項目的功能定位，切實加強項目的前期論證，確保項目建設符合實際需求，避免重復建設。與此同時，強化項目實施全過程的資金監管，促進經費開支透明化、公開化，杜絕資金使用效率低等問題，確保每一筆資金都花在刀刃上。

（三）突出宏觀績效導向，提升項目的綜合治理能力

財政資金投入的微觀有績效，并不等于宏觀有績效。在超長期特別國債的使用過程中，既要在項目選擇、資金分配、竣工交付、運營維護等方面完善微觀績效目標和評價體系，更要從整體性、系統性視角關注超長期特別國債的宏觀績效水平。

一是將績效管理目標與國家的長期戰略目標相統一，貫徹落實黨中央重大決策部署，將宏觀績效管理貫穿于財政資源配置各環節和項目實施全周期，真正體現“國之大者”。

二是根據國家政策和戰略安排適時動態調整、優化項目宏觀績效評價體系，通過監測、評估和反饋機制，不斷完善項目管理流程和決策程序，實現宏觀績效目標。

三是盡快建立針對超長期特別國債項目的宏觀績效信息公開和問責機制，確保績效管理過程公開透明，績效評價結果充分運用，進一步提升超長期特別國債的管理水平和具體項目的綜合治理能力。

參考文獻

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