破產事務行政管理的實踐與展望
——以深圳破產改革為視角

深圳市破產事務管理署課題組

近年來，隨著破產案件數量的持續增長，為克服傳統府院聯動機制中普遍采用“一事一議”和“個案解決”形式導致的銜接機制不暢、協調流程繁瑣、效率較低、溝通成本高昂等問題，各地均在探索建立常態化、高效能的府院聯動協同機制。2019 年以來，中央也印發了一系列重要文件，推動建立健全市場主體退出制度，并強調要“加強司法與行政協調配合”。然而，現行《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）中并未明確政府在破產程序中的角色定位和行政職能，導致在長期的企業破產實踐中實現行政權和司法權有效協同面臨重重困難。

根據中央改革頂層設計和戰略部署，2020 年深圳被賦予“推進破產制度和機制的綜合配套改革，完善自然人破產制度”這一重要使命。2021 年3 月1 日，我國內地首部個人破產法規——《深圳經濟特區個人破產條例》（以下簡稱《個破條例》）正式實施，首家破產事務管理機構——深圳市破產事務管理署（以下簡稱深圳破產署）掛牌成立。《個破條例》根據個人破產案件辦理的特點和實際需要，建立起破產審判和行政管理相分離的破產辦理模式，把現行《企業破產法》中由法院行使的破產事務行政管理權賦予了深圳破產署，標志著深圳構建起接軌國際先進經驗的“法院裁判＋政府管理＋管理人執行＋公眾監督”四位一體的破產辦理體制。近三年以來，深圳破產署在貫徹落實《個破條例》規定的過程中，不斷夯實破產事務行政管理職能，為破產行政管理體系的建立探索實施路徑、提供實踐樣本。

然而，受傳統企業破產辦理習慣的影響，加之破產審判與行政事務相分離的配套制度供給不足，在府、院均有管理權限時，容易產生應當由誰管理、誰管理更有利于破產案件公正辦理的困惑，破產審判權與行政管理權的邊界尚有分歧意見。未來，應當以落實習近平總書記關于“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的指示精神為目標，科學界定破產審判權和行政管理權，明確政府在破產辦理中的角色定位，對破產事務管理機構精準、系統賦權，進一步發揮破產事務管理機構優勢，履行好破產事務行政管理職能，落實審判輔助相關工作，并以完善的制度保障、優質的公共服務、現代化的社會治理體系，助力建立規范高效有序的市場主體救治和退出機制，為打造對標國際一流營商環境、賦能高質量發展保駕護航。

一、破產事務行政管理機制的理論基礎與實踐價值

（一）破產事務行政管理機制的理論支撐

1.形成司法審判權與行政權互動協作關系是優化破產辦理機制的內在需求

根據我國憲法對于司法權與行政權的性質定位與闡釋，司法權的本質是判斷權，〔1〕孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別》，載《法學雜志》1998 年第8 期。并以被動性、中立性為主要特征，以通過合法合理判斷維護社會公平正義為價值導向。行政權的本質是社會管理，行政權的行使不以爭議和糾紛的發生為前提，而是以維護社會穩定秩序和公共利益為目的實施的主動性、先導性干預。破產法具有社會連帶性，破產所產生的問題牽涉到社會方方面面的連鎖反應，往往表現出法律關系復雜、涉及社會主體多元、矛盾沖突頻繁等特征。所以，破產法的實施需要穩定的市場經濟環境、高效的社會資源配置、完備的制度保障體系、健全的爭端解決機制才得以穩健推進，這些都離不開司法權和行政權的合理配置和有效銜接。在破產程序中處理司法權和行政權的關系時應當遵循無沖突原則。這兩種權力基于科學的分工，在功能上既不可相互替代，也不應當存在沖突。〔2〕王欣新、李江鴻：《破產法治中司法權和行政權關系探析》，載《政治與法律》2008 年第9 期。以個人破產為例，法院在案件審理中主要負責對債務人破產的事實情況進行審查認定和法律適用，無暇也無力全面處理程序中的事務性工作，而這些工作往往涉及影響案件辦理成效的關鍵節點問題。例如，在自然人主體信息查詢、財產處置、金融協調、社會保障、信用修復、打擊逃廢債等方面都需借助于行政職能部門的功能發揮，才能保證個人破產程序高效有序推進。因此，破產程序中司法權與行政權之間的平衡是動態平衡，〔3〕張世君：《破產行政化的理論闡釋、功能反思與制度應對》，載《政法論壇》2023 年第2 期。推進司法審判權與行政權形成交互協作的良性關系，是優化破產辦理、建立健全市場主體退出機制的關鍵舉措。

2.法治國家、法治政府、法治社會一體建設為優化破產辦理機制提供制度保障

法治政府是法治國家建設的主體和重點，〔4〕中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社2021 年版，第138 頁。是法治社會建設的先導和示范。黨的二十大報告指出：“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。”國家發展和改革委員會等13 部門聯合印發的《加快完善市場主體退出制度改革方案》中明確指出，在總結完善司法與行政協調機制實踐經驗的基礎上，進一步明確政府破產行政事務管理職責。〔5〕國家發展和改革委員會等部門《關于印發〈加快完善市場主體退出制度改革方案〉的通知》（發改財金〔2019〕1104 號），2019 年6 月22 日發布。政府的行政管理權力來源于法律授權，也必須服務于法治建設。這決定了政府既是市場規則的制定者和維護者，也是市場規則的執行者和監督者。在破產程序中，充分發揮政府行政職能本身具備的規則化屬性，針對破產案件辦理涉及的有關社會經濟問題，通過制定合法合理的規則予以系統性、集成性解決，有助于極大提升破產辦理的效率，避免通過傳統“一事一議”和“個案解決”方式導致的司法資源浪費和司法政策的效力困境。因此，在大力推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的當下，應當重視破產問題行政化解決的實際需求，通過合理優化政府的破產事務行政管理職責，完善制度供給，以法治政府建設理論對破產事務行政管理職能進行合法合規、科學合理地解讀和闡釋，將行政權的內涵限定在明確的法律依據框架內，將行政權的實施控制在切實可行的范圍內，為破產案件高效辦理建立健全配套機制。

3.破解市場化破產管理失靈困境對政府干預具有現實需求

正是因為市場機制有其不可避免的市場失靈，而且它自身又無力克服，才產生國家干預的需要。〔6〕李昌麒：《論經濟法語境中的國家干預》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2008 年第4 期。在破產程序中，政府的介入從本質上說即為國家干預的表現。破產程序中常見的“市場失靈”包括信息不對稱、破產管理人的履職保障缺位和履職違規風險等，這是在長期的破產辦理實踐中市場化管理人作為破產程序推動者所必然導致的現象。而從破產實踐的需求來說，市場化破產方法是否能夠得到有效的實施,依賴于市場的完備程度,市場越完備,破產效率越高,越能夠保證公平。〔7〕李曙光、王佐發：《中國破產法實施的法律經濟分析》，載《政法論壇》2007 年第1 期。鑒于此，需要政府以維護市場秩序和社會公共利益為導向，通過對社會資源配置的合理調控解決上述市場失靈問題，提升破產法律制度的實效。以破解信息不對稱問題為例。在破產欺詐行為的監督和防范中，債務人在破產程序中相較于債權人、管理人具有強大的信息優勢，此時需要由破產事務管理機構牽頭，統籌政府各職能部門及有關金融機構、征信機構等，通過對債務人主體信息和破產有關數據的依法整合登記，以及政府信息公開平臺建設，打通信息壁壘，建立符合破產辦理實際需要的信息披露機制。因此，從政府實施宏觀調控手段干預市場經濟的理論分析，破解破產領域的市場失靈問題，亟須政府的適當介入和有效干預。

（二）境外破產事務管理機構實踐的經驗檢視——以我國香港地區破產管理署為例

在破產審判機構之外設立破產事務管理機構專司相關具體事務的辦理，在破產制度較為成熟的國家和地區已有非常豐富的實踐經驗。本文以我國香港地區破產管理署為例，通過分析香港破產管理署的機構定位、組織架構和職能配置等，研究對內地強化破產事務行政管理的制度借鑒和經驗參考。

1.機構定位

香港破產管理署成立于1992 年，由財政司下屬的財經事務及庫務局管理。為配合香港作為主要金融中心前列位置的目標，香港破產管理署的主要職責使命是提供符合國際標準的破產和清盤服務，負責執行各項與破產清盤相關的法定職務，以推動破產程序順利進行。

2.組織架構

根據我國香港地區《破產條例》的規定，破產管理署署長具備雙重身份：一是須為取得法律執業資格的律證人員，由行政長官委任，根據行政長官的一般授權及指示執行職務；二是兼具法院人員身份，其行為受法院監督并對法院負責。〔8〕我國香港地區《破產條例》第75 條。香港破產管理署內設五個部門，分別為個案處理部、法律事務部1、法律事務部2、財務部以及行政部。

3.職能配置

從我國香港地區《破產條例》有關規定來看，香港破產管理署被賦予的職能貫穿于破產及清盤程序全程，主要包括：（1）程序推進職能。具體表現為破產管理署署長接受委任成為受托人（或清盤人），或者在無產可破及小額個案中擔任受托人或者清盤人，從而推動破產程序有序運行。（2）調查監督職能。負責調查破產人和破產企業高管的資產負債狀況，并對受托人、清盤人等相關主體實施廣泛監督，必要時可對涉及破產犯罪的主體提出檢控。（3）事務管理職能。具體包含處理有關投訴舉報事項、評估法律制度政策、破產及清盤案件財產管理與投資安排、開展破產跨境交流與合作、為涉及破產問題的有關組織提供行政支持等。〔9〕香港破產管理署網站，https://www.oro.gov.hk/cht/about_us/our_office/role.html，2024 年1 月4 日訪問。

4.香港地區破產事務管理的制度特點及價值

（1）職能配置全面系統。香港破產管理署在香港破產和清盤程序中具有獨特地位，履職范圍涵蓋破產申請、審查、監督等各環節的具體事務，管理監督范圍也涉及各相關利益主體。這保證其能夠全流程、多方位、深層次地參與破產辦理，各項職能之間的系統聯動也保障了破產事務辦理的高效便捷。

（2）為法院公正高效裁判提供保障。如上文所述，破產事務處理涉及的利益主體眾多，法院以裁判者的身份不宜過多介入和參與各方利益調和。香港破產管理署承擔了破產和清盤程序中大量事務的處理工作，在受托人（或清盤人）與法院之間創設緩沖地帶，鞏固了法院天然的中立地位，從而為法院的中立性與公信力增加保障。〔10〕路騰：《我國內地破產管理人行業治理的完善——以香港破產事務管理署為借鑒》，載《特區經濟》2019 年第6 期。除個別基于公正原則需提交法院處理的事項外，法官可以從大量繁雜的破產事務中解放出來并專注于案件審判工作，既能確保法官以中立身份進行司法裁判，又能極大節約司法資源，保證案件高效有序審理。

（三）我國傳統破產辦理實踐中行政與審判統一由法院實施的問題

1.“分散式”的個案協調難以解決常態性問題

在近年來國家有關加強司法與行政協調配合的政策要求及破產辦理現實需求的推動下，府院聯動機制應運而生并不斷深化。府院聯動的實質是為了解決法院在司法程序中難以獨立推進破產事務的問題，從而引入行政力量，建立“司法—行政”協調機制。但在目前的實踐中，普遍實施的是法院與政府就破產案件中的某些具體事項通過單向對接或召開專項會議的方式研究解決方案，此種“一事一議”和“個案解決”的方式在時間成本和工作效能方面的劣勢顯而易見，在市場經濟體制下難以形成統一的制度性、系統性破產辦理體制機制。因此，要推動目前以聯席會議、人際協商的方式向以制度和法律解決問題發展轉化，〔11〕王欣新：《府院聯動機制與破產案件審理》，載《人民法院報》2018 年2 月7 日第7 版。提升破產辦理效率和質量。

2.僅依靠司法職能難以“一攬子”破解難點堵點問題

如上文所述，法院在破產程序中處于被動性、中立性的地位，導致其僅能在司法職能的范圍內審理引發破產再生（退出）的債權債務關系，卻不具備整合資源動員社會解決破產衍生問題的能力〔12〕陸曉燕：《“府院聯動”的建構與邊界：圍繞后疫情時代市場化破產中的政府定位展開》，載《法律適用》2020 年第17 期。，這也是當前普遍以“一事一議”方式協調優化破產辦理機制的原因。鑒于此，各地也逐步認識到整合行政力量統籌處理破產衍生事務的必要性，并進行了有益探索。例如，2022 年深圳市中級人民法院（以下簡稱深圳中院）、深圳破產署等26 個部門聯合印發《關于創新推動破產事務高效辦理進一步優化營商環境的意見》，為深圳建立破產高效協同的常態化府院聯動機制提出具體規范要求，明確規定了各部門在提升企業破產與個人破產各類事務辦理質效方面的責任。

3.審判事務繁重難以兼顧實現破產事務精細化管理

當前，破產案件的辦理呈現“案多人少”的局面，法官案件審判的壓力較大。而破產事務辦理往往需要進行大量的社會協調，同時對完善的配套機制也有極大需求。在傳統的破產辦理模式下，法官難以從繁重的案件審理工作中抽身去解決破產事務辦理的具體問題。而建立審判與行政管理相分離體制，由政府承擔起破產事務行政管理職責，可以在破產程序各環節減輕法院的工作壓力，使法官可以集中精力處理審判事務，也能通過完善配套制度供給、提供全鏈條的破產公共服務實現破產事務現代化、精細化管理。

二、深圳破產事務行政管理的探索與實踐

（一）破產事務行政管理權的來源

1.立法背景

（1）基于辦理個人破產案件的現實需求。從境外實踐來看，個人破產案件數量一般可達到破產案件總量的90%以上。按照《個破條例》起草過程中的測算數據，截至2020 年，符合在深居住且連續參加深圳社保滿三年門檻的約有600 萬人，參考香港每年個人破產申請數量大約為人口千分之一的比例，預計每年個人破產案件約為五六千件。〔13〕《〈深圳經濟特區個人破產條例〉明年3 月1 日起實施》，深圳政府在線，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_8051049.html，2024 年1 月4 日訪問。在案件體量巨大的情況下，顯然法院難以按照企業破產的模式承接所有破產事務。因此，設立專門的破產管理機構處理破產事務，是《個破條例》實施的前提與保障。

（2）基于破產辦理權能過度集中于法院的運行困境。如上文所述，在國內企業破產實踐中，在很多不具備司法性質的破產事務全部交由法院辦理，行政職能和審判職能未能做到科學配置、合理分離的情形下，不僅造成法院在破產審判過程中承擔了大量非訴訟事務，影響審判職能的高效履行，而且破產辦理權力過度集中在審判部門，也不利于權力正確行使和有效制約。比如，涉及企業登記、信用修復、人員安置等與行政機關履行職責相關的工作，實踐證明適宜由法院之外的行政機關承擔。因此，深圳在個人破產改革中需要突破傳統破產辦理模式，探索更為科學合理的破產事務管理權力運行機制。

（3）基于深圳探索推進破產制度改革的實踐任務。為深入落實《中共中央、國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，深圳市委、市政府積極推進特區破產制度改革。《深圳市2020 年優化營商環境改革重點任務清單》中明確提出要開展破產辦理體制改革，“厘清破產辦理中的司法裁判事務與行政管理事務，研究增設破產管理行政機構”〔14〕《深圳市優化營商環境改革工作領導小組關于印發〈深圳市2020 年優化營商環境改革重點任務清單〉的通知》（深營商組〔2020〕1 號），深圳市政務服務數據管理局網站，http://www.sz.gov.cn/szzsj/gkmlpt/content/7/7911/mmpost_7911260.html#19243，2024 年1 月4 日訪問。。鑒于此，《個破條例》作為深圳先行先試的個人破產法規，率先建立起審判與行政管理相分離的個人破產辦理體制。

2.《個破條例》關于破產事務行政管理職能的規定

《個破條例》在總則部分的第6 條明確規定，個人破產事務的行政管理職能由市人民政府確定的工作部門或者機構行使，同時在第155條明確了破產事務管理機構的具體職責。縱觀《個破條例》有關規定，個人破產事務行政管理職能具有以下特點：

（1）貫穿個人破產案件辦理全程。《個破條例》賦予了破產事務管理機構全程參與并依法進行行政事務管理的職責。具體而言：一是在法院受理前，負責破產事務咨詢和援助服務、破產申請信息登記與公開、確定管理人資質并建立管理人名冊、提供申請前輔導等工作；二是在破產程序中，承擔信息登記與公開以及提出管理人人選、管理監督管理人履行職責等工作；三是在破產程序終結后，負責檢查監督考察期和執行期中債務人的收入、支出、財產等的變動情況及管理人履行職責行為，并依法予以公開；四是全程協助調查破產欺詐和相關違法行為、建立完善政府各相關部門辦理破產事務的協調機制，以及其他與實施《個破條例》相關的行政管理職責。由此可見，破產事務管理機構的履職具有連貫性，貫穿于破產程序及3-5 年的考察期與執行期，全程保障個人破產程序的有序推進。

（2）聚焦多方主體和關鍵程序節點。個人破產事務管理職能涉及的主體眾多，破產事務管理機構實施管理和提供服務的對象不僅包含破產程序內的債務人、債權人和管理人，而且包括社會公眾（如為滿足社會公眾知情權而實施信息公開），除此之外還肩負協調政府相關部門完善破產辦理機制的職責。在破產程序的許多關鍵節點，也體現了破產事務管理機構的深度參與。例如，清算案件考察期屆滿，管理人應當就債務人是否可免責征詢破產事務管理機構意見。此外，由于個人破產是一個綜合性的社會問題，不能僅靠破產法中的各種法庭內程序解決，還需要通過多種庭外的債務清理、協商和解等制度共同協調解決，進行社會綜合治理，以取得更加良好的社會效果。〔15〕王欣新：《個人破產制度從試點到展開還有多遠》，載《上海法治報》2023 年9 月6 日第B6 版。根據《個破條例》的規定，破產事務管理機構還承擔接受人民法院委托和當事人委托組織和解的職責，在庭外化解糾紛，一定程度上減輕法院案件審理壓力。

（3）獨立運作并且不依附于審判權存在。在我國憲法架構下，從權力性質而言，破產審判權與行政事務管理權是各自獨立的。《個破條例》也根據審判權與行政事務管理權的權力屬性，并根據法院、破產事務管理機構各自的特點在職責上進行了區分規定。以管理人監督管理為例，《個破條例》將對管理人“全鏈條”監督管理的職責賦予了破產事務管理機構，具體包括管理人資質確認、名冊建立、辦案人選提出、管理人履職監管、管理人任職資格暫停與除名等職責，以及管理人的任用、履職和報酬管理規則的制定權。而人民法院對管理人的監管主要聚焦于個案。因此，在個人破產程序中，破產事務管理機構的履職具有獨立性，并非僅處理司法審判輔助職能內的有關事務，破產審判權和行政管理權的運行也是在合理權力分工下的互動協作。

（二）深圳破產署的具體探索與實踐情況

深圳破產署成立近三年來，遵循《個破條例》的規定全方位、多維度、系統性夯實破產事務行政管理職責，不斷豐富深圳綜合改革試點的實踐成果和示范經驗，為完善破產事務辦理體系探索可復制可推廣的“深圳模式”。

1.大力推動體制機制創新，深化落實破產改革任務

（1）深化府院聯動，健全個人破產協同辦理機制。深圳破產署推動成立了個人破產事務管理領導小組，并主動與相關部門加強合作，以聯合發文、簽訂合作協議等方式不斷深化府院聯動成果。一是建立破產信息和信用信息聯動公示機制，與深圳中院、深圳市市場監管局聯合印發《關于建立破產信息共享與狀態公示機制的實施意見》；二是創建個人破產債務人家庭經濟狀況核對共享機制，與深圳市民政局簽署了《關于推進個人破產事務管理、法律援助與居民家庭經濟狀況核對聯動的合作協議》；三是協同各單位破解破產辦理堵點難點問題，與深圳中院、深圳市發改委等25 家單位聯合印發了《關于創新推動破產事務高效辦理進一步優化營商環境的意見》；四是規范破產檔案管理，與深圳中院、深圳市檔案局聯合印發《深圳市非國有破產企業檔案處置指引》。此外，深圳破產署還與深圳中院、深圳市中小企業局、國家金融監督管理總局深圳監管局等單位合力推進破產企業財產保全一次性解封、破產事務專窗辦理等事宜。

（2）承接國家標準化試點，打造破產管理“深圳樣本”。深圳破產署作為內地首家個人破產機構，全力推進個人破產事務管理標準化建設，通過標準固化個人破產事務管理實踐樣本，為破產制度深化改革提供可復制推廣的經驗參考。2022 年8 月，深圳“智慧+個人破產事務管理”項目入選國家2022年度社會管理和公共服務綜合標準化試點項目。試點項目擬深度融合深圳實踐經驗，建立涵蓋技術支撐、業務應用、業務管理的多層次一體化標準體系，促進成果轉化并爭創地方標準、國家標準。2022年12 月，深圳破產署印發有關規范個人破產信息公開、個人破產申請前輔導服務等領域的文件。

（3）深入開展調查研究，推進企業破產改革探索。為積極推進企業預重整、庭外重組相關重點改革任務，調研了解破產事務管理機構在企業預重整、庭外重組中的角色定位及可發揮的作用，深圳破產署通過調研，深入了解企業預重整及庭外重組制度的基本運行情況及各地主要經驗做法，結合實際提出企業破產改革任務有關推進建議，研究起草有關府院聯動推進企業庭外重組規則，探索參與企業庭外重組的方式和路徑，充分發揮協調作用，為建立公平、合理、可預期的企業庭外重組機制探路。

2.依法組建管理人隊伍，創新管理人人選提出及監管方式

（1）編制個人破產管理人名冊，優化管理人人選提出機制。根據《個破條例》賦予的職責，深圳破產署于2022 年8 月印發了《深圳市個人破產管理人名冊管理辦法（試行）》，解決個人破產管理人的產生、除名等資格管理問題，建立起“能進能出”的名冊動態管理機制。在確定首批名冊規模為40 家機構的基礎上，深圳破產署面向深圳市內外、企業破產管理人名冊內外的機構開展了嚴格篩選。除考核破產案件辦理經驗外，深圳破產署結合個人破產案件特點，還著重考核申報團隊在婚姻家庭、財產繼承、消費信貸等相關領域的專業能力，同時對入冊機構、團隊負責人及成員資質實行一體化管理，保障管理人履職能力和團隊穩定性。2022 年12 月，《深圳市個人破產管理人名冊》正式發布。按照《個破條例》的規定，深圳破產署在收到人民法院通知后，應當在5 日內提出管理人人選。為此，深圳破產署建立了“搖號+輪候”的管理人人選提出機制。搖號全程公證，并通過“現場參與+線上直播”方式接受全體管理人和社會公眾的監督，保證管理人人選提出工作在陽光下有序進行。2023 年，深圳破產署通過上述方式，共就144 宗個人破產案件提出了管理人人選。

（2）堅持指導與監督并行，多措并舉夯實管理人管理工作。一是加強管理人履職指導。組織管理人團隊負責人開展履職前面談并簽署承諾書，并通過印發《深圳市個人破產管理人業務操作指引（試行）》，為管理人依法全面履行職責、合規辦理個人破產案件提供詳實的業務指南；二是舉辦業務培訓和專題講座。邀請有關專家通過《個破條例》解讀、業務交流等形式幫助管理人提升專業水平；三是強化履職監督管理，深圳破產署日常對管理人履職情況進行跟蹤，對有違規行為或者未勤勉盡責履職的管理人及時組織約談。為進一步優化監督機制，深圳破產署印發有關管理人履職考核辦法，建立起管理人考核評價機制，督促管理人依法忠實勤勉履職。

3.細化行政配套措施，完善個人破產辦理程序

（1）提供高質量破產咨詢援助服務，促進破產辦理提質增效。為解決破產申請人不了解個人破產制度、難以規范填報破產申請等問題，深圳破產署于2022 年6 月建立個人破產申請前輔導機制，按照“集中講解+一對一面談”的輔導模式，并通過制定《申請前輔導讀本》，以圖文并茂的方式指引申請人規范提交個人破產申請。截至2023 年12 月31 日，深圳破產署合計收到申請前輔導預約2743 人次，累計輔導2619 人次，實現對不符合條件申請人的初步分流，極大提升個人破產申請審查效率。同時，深圳破產署堅持為民辦實事，高質量開展個人破產咨詢服務。組建由法律援助律師和深圳破產署工作人員組成的專業咨詢服務團隊，明確服務要求并制定熱點問答指引，通過電話、現場解答等方式已累計提供咨詢服務10521 人次。

（2）依法實施信息登記公開，確保個人破產制度在陽光下運行。一是建立個人破產信息登記公示制度。深圳破產署于2021 年12 月印發了《深圳市個人破產信息登記與公開暫行辦法》，按照“提出申請→受理案件→信息申報→數據歸集→信息公開”規范管理流程，實現個人破產信息從登記申報到信息公開環環相扣。二是深度拓展信息公開渠道。深圳破產署先后上線了市個人破產信息公開平臺、“i 深圳”App 個人破產欄目和深圳破產署微信公眾號，并通過上述各平臺依法及時披露個人破產案件信息及進展情況，接受社會各界監督，提升破產辦理信息公開透明度。

（3）強化債務人監督，協助防范個人破產欺詐行為。為嚴防惡意逃廢債行為，深圳破產署采用線上與線下相結合的方式對個人破產債務人開展監督。一是開展日常監督。通過“i 深圳”App對執行期、考察期債務人每月的信息申報情況進行動態監管。二是實施專項監督。深圳破產署已于2022 年、2023 年開展兩次專項監督工作，通過發布《關于開展個人破產債務人申報信息監督工作的公告》，派出工作人員到債務人住所及工作場所進行實地走訪，對債務人個人信息、收入支出、債務清償、離深離境等情況進行核實，對信息申報過程中發現的問題及時提醒糾正，督促和引導債務人自覺履行破產程序義務。

（4）承辦委托和解案件，探索推動委托和解規則實踐運用。《個破條例》的創新亮點之一是根據我國國情融合了破產審判和矛盾糾紛多元調處化解綜合機制，建立了委托和解制度。2021 年7 月，深圳中院裁定受理魏某個人破產申請并委托深圳破產署組織和解，這是內地首例個人破產委托和解案件。深圳破產署積極探索和解規則，開展案件債權申報、債務人財產調查、溝通協調、和解會議組織等多項工作，推動案件在法定委托時限60 日內達成和解。同年11 月，深圳中院經公告、聽證和審查程序，裁定認可魏某和解協議，并終結魏某個人破產和解程序。在總結委托和解首案辦理經驗的基礎上，深圳破產署正在起草有關個人破產庭外和解規則，完善與庭內和解、和解協議確認的銜接機制，夯實新形勢下解決人民內部矛盾制度體系，為債務人提供多樣化、便利化的債務清理方式。

（5）積極推動信息共享，推進破產事務智慧化管理。為提升破產辦理便利度，以智慧賦能信息共享，2021 年以來深圳破產署組織開展了以信息共享為主題的系列調研，在梳理出近50 個大項、550 個子項信息共享需求的基礎上，逐一走訪10 余家數源單位。2022 年7 月，印發了《深圳市個人破產信息共享目錄（2022 年版）》，將12 家單位共42 項個人破產數據納入首批共享范圍，并試點形成首批債務人信息查詢報告供管理人履職參考。2023 年5 月，深圳破產署啟動第一批個人破產數據共享與應用系統建設，預計2024 年年初可與各相關單位就個人破產案件信息、債務人信用信息、債務人居民家庭經濟狀況核對信息等實現共享。

三、當前深化破產事務行政管理的主要挑戰

（一）破產審判與行政管理權力邊界需要通過配套制度進一步厘清

《個破條例》是深圳個人破產改革工作的基本制度。雖然深圳破產署已被賦予實施《個破條例》相關的行政管理和事務管理的職能與責任，但由于破產事務行政管理的范圍不夠明確、配套措施不夠完善、權力邊界不夠清晰，且破產辦理實踐中存在大量交叉工作，在這種情況下思考如何防止行政職能“缺位、越位、錯位”等新產生的問題，對于促進司法審判與破產事務管理有效協同具有現實意義。

例如，實踐中對于破產管理人的司法監督和行政監督應當如何配合實施的問題尚未明確。破產事務管理機構基于信息登記與公開、履職監督、防范破產欺詐等的相關職責，需要及時掌握有關情況并監督管理人依法履職，因而在破產程序中產生審判監督權與行政監督權競合問題。在這種情況下，行政監督權的行使是否影響審判程序繼續推進？是否影響司法公正或者反而有利于促進司法公正？這些實踐中碰到的問題亟須在深入研究的基礎上，通過配套制度進行合理界定。此外，有關破產事務行政管理職能的配套管理制度和措施也存在不足。例如，在管理人名冊管理環節，破產事務管理機構的權力僅限于暫停任職資格和除名，且僅局限于對管理人機構的管理層面。而在實踐中，深圳破產署對管理人實施的是“機構—團隊—人員”一體的精細化管理。上述管理抓手依據不足極易導致破產事務管理機構的名冊管理權懸置。另外，由于降低報酬、更換管理人等管理措施是由法院實施。在此情況下，破產事務管理機構實施名冊管理往往需要法院先行判斷管理人的行為表現是否不當，這可能實際導致破產事務管理機構的履職處于被動。

（二）府、院對于破產辦理的觀念差異影響聯動工作推進

如上文所述，司法權具有被動性，行政權具有主動性。這決定了在破產辦理中，兩種權力的穩定運行和有效銜接要求法院和政府在理解尊重雙方權力定位和價值的基礎上相互協調配合，共同推進破產辦理機制優化。在個人破產實踐中，行政管理權具有較強的前瞻能力與應變能力，可以通過在事前供給行政配套措施，避免矛盾爭端擴大而產生嚴重的負面影響。然而，若從法院“不告不理”的司法審判觀念思維出發，可能會認為破產事務管理機構的主動性履職導致干預或干擾司法。這在實踐中造成了一定的困惑。例如，在對債務人和管理人監督方面，破產事務管理機構的履職是否必須應當以有關投訴舉報或者違法行為的發生為前提，而不宜進行主動核查監督？若采取主動核查監督方式，是否會對個案審判質效造成不利影響？事實上，法院和破產事務管理機構推進破產案件高效率、高質量辦理的目標導向無疑是一致的，只是需要在府院聯動機制的構建時注重彌合有關觀念差異，在破產辦理中平衡好“事前預防”和“事后處置”的關系，從而在司法的剛性的、被動的、終局性的裁判與行政的柔性的、主動的、可協調的執法之間建立目標一致、聯系緊密、資源共享、功能互補、程序銜接的融合型關系。〔16〕前引〔12〕，陸曉燕文。

（三）深化落實破產事務管理工作和任務缺乏實施依據

深圳破產署的法定職能依據集中于個人破產領域。從目前的實踐情況來看，深圳破產署雖暫未被賦予企業破產事務行政管理有關職能，但已通過發布業務指引、協同有關單位發布優化破產辦理機制意見等事實上參與了企業破產事務辦理。然而，由于缺乏相關法律依據，導致深圳破產署深化落實企業破產事務管理有關工作存在身份地位不明確、溝通協調困難等現實障礙。無論是從境外有關破產事務管理機構的實踐，還是從企業破產和個人破產的聯動性關系上看，統一由破產事務管理機構履行企業和個人破產事務管理職能都是符合破產辦理實踐需求的應有之義。就企業破產而言，有關協調機制也不能僅限于“一事一議”的領導小組或會議模式，應當在信息共享、通報機制上形成規范，同時通過專門的破產事務管理機構來落實“放管服”，〔17〕李曙光：《我國破產重整制度的多維解構及其改進》，載《法學評論》2022 年第3 期。進一步完善行政配套以促進企業破產案件辦理提質增效。因此，當前亟須在企業破產領域明確由專門的機構管理破產事務，并從制度層面提供實施依據，以提升企業破產事務行政管理的公信力，進一步深化破產行政管理體系改革。

四、破產行政管理體系的構建與展望

（一）夯實破產行政管理體系的法治基礎

破產程序設立的目的在于使得處于困境的市場主體“涅槃重生”，失敗的市場主體“規范退出”。〔18〕徐陽光、武詩敏：《企業拯救文化與破產法律制度的發展——基于英國破產制度最新變革的分析》，載《山西大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第1 期。政府與法院推進實施破產法的出發點相同。在破產辦理現代化的需求下，建立權責分明、通力配合的府院聯動機制是推進破產法律制度穩定運行的堅實保障。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》指出：“堅持法定職責必須為、法無授權不可為，著力實現政府職能深刻轉變，把該管的事務管好、管到位，基本形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效、法治保障的政府機構職能體系。”對于行政機構來說，在破產行政工作中貫徹法治政府理念是應有之義。〔19〕陳夏紅：《破產法的憲法根基》，載《法學評論》2022 年第3 期。當前，隨著市場經濟的發展和破產改革的深入，為進一步優化破產辦理機制，需要盡快對國家法律加以修改完善，從頂層制度設計層面為破產事務管理職能提供明確的法律依據，為破產事務行政管理體系的構建夯實法治基礎。需要明確的具體問題包括：一是對破產事務管理權的內涵和外延進行法律界定，并將破產事務管理權賦予統一的、專門的破產事務管理機構；二是需要通過完善配套制度，厘清破產審判權和破產事務管理權的權力邊界，通過建立權力清單，實現法院和破產事務管理機構在權力范圍內各司其職，避免“政府不到位”或“法院不讓位”等問題；三是壓實法院、破產事務管理機構以及相關職能部門關于建立府院聯動機制、優化破產辦理的有關責任和義務。推動建立各部門常態化溝通協調機制，將府院聯動部門、職能、工作任務法定化，并將破產改革的落實情況納入市場化營商環境考核評價，建立科學督查工作機制，從而形成法院優質高效審判、破產事務管理機構統籌集約管理、各職能部門緊密協同配合的破產辦理機制。

（二）明確破產事務管理機構在破產辦理改革中的本質屬性與角色定位

政府在破產辦理中的功能是由其行政管理權力屬性決定的。在政府行政管理體制下，破產事務管理機構在破產辦理中的功能價值也應當根據政府的本質屬性進行闡釋。在破產辦理體制機制改革中，破產事務管理機構的職能應基于三個維度的角色定位進一步深化和拓展：

1.良好穩定市場秩序的維護者

習近平總書記在深圳經濟特區建立40 周年慶祝大會上的講話中指出：“要著眼于解決高質量發展中遇到的實際問題，著眼于建設更高水平的社會主義市場經濟體制需要，多策劃戰略戰役性改革，多推動創造型、引領型改革。”如上文所述，市場失靈與政府適度干預理論是破產事務行政管理的理論基礎。從本質上說，破產事務管理機構參與破產辦理是政府干預經濟的表現之一，也是建立良好市場秩序的必要手段。破產事務管理機構實施社會管理和提供服務的出發點和落腳點就是推動社會經濟發展。破產所衍生的社會問題，對我國建設一流營商環境具有重要影響。破產事務管理機構可以通過完善破產配套制度體系、推動和保障管理人依法履職、提供完善的社會救濟等方式，助力市場主體紓困解難，為打造市場化、法治化、國際化營商環境注入動力。

2.豐富多元社會資源的調配者

破產案件辦理牽涉的主體多且法律關系復雜。在破產審判現代化發展的要求下，以往“分散溝通”“多頭對接”式的府院聯動機制必然不符合案件依法高效辦理的需要。而在實現破產事務專責化、統籌性辦理的機制下，構建科學、合理、規范的資源配置長效機制作為破產事務管理機構的職能優勢之一，可以極大地優化破產案件辦理效率。破產事務管理機構可以通過聯合相關部門制定規范性文件、建立常態化協調溝通機制、牽頭簽署合作協議等多種形式，凝聚多元主體合力，為破產案件的高效辦理匯集豐富多元的社會資源，保障破產制度有序運行。

3.優質高效公共服務的供給者

世界銀行營商環境評價體系“辦理破產”的指標中將“破產程序配套機制質量”列為三大二級指標之一，并著重評估政府提供破產公共服務的互通性、便利性。政府是破產公共法律服務的提供主體。政府提供公共服務的主要功能之一在于為社會提供各類公共產品。破產事務管理機構作為行政管理者的同時兼具公共服務產品提供者的身份，可以從統籌破產辦理實際需求以保障社會公共利益的角度出發，拓展破產公共服務的深度和廣度，進一步夯實破產咨詢與援助、管理人履職保障、破產智慧化服務平臺建設等破產公共服務職能，建立起規范化、現代化、多元化的破產法律服務體系。

（三）探索豐富破產事務行政管理具體職能

1.公共服務保障層面：探索破產事務管理機構履行公職管理人職能的路徑

公職管理人制度是市場管理人不愿意介入破產案件時由破產事務管理機構所提供的社會救濟制度。在破產辦理中，司法機關“案多人少”的困境僅僅依靠破產事務管理機構分擔行政事務難以根本解決，而有賴于公職管理人制度的建立。這項制度也在個人破產有關境外實踐中發揮了重要作用。以我國香港地區為例，香港90%以上的無產可破案件，是由破產管理署署長擔任受托人辦理的。為履行這一職能，香港破產管理署實現了“人財物”的聚集，解決了無產可破案件市場管理人機構缺乏履職能動性的困境。當前，我國浙江溫州也已在個人債務集中清理實踐中探索公職管理人制度的實踐經驗。

目前，在我國企業破產實踐中，主要采用以財政撥款為主建立破產援助資金補貼無產可破案件管理人辦案經費的做法。在深圳的個人破產實踐中，基于自然人主體財產和收入有限的特點，無產可破案件管理人辦案費用難以保障的問題更為突出。未來在形成案件規模化發展和機構權責、人員配置充分的情形下，在個人破產領域探索公職管理人制度的實施路徑，對于提升破產案件辦理質效具有較大的現實意義。《個破條例》雖未賦予破產事務管理機構公職管理人身份，但實踐中破產事務管理機構在接受委托組織個人破產和解以及有關事務管理中對公職管理人職能有現實需求。因此，在現階段可以先賦予破產事務管理機構“公職管理人”身份，為其履行職責、深化破產改革提供法律依據，后續應當制定具體辦法，對破產事務管理機構辦理破產案件的范圍、辦案人員的資質及履職行為等進行規范，防止出現兼具規則制定、行業監管職能的破產事務管理機構與市場管理人形成競爭的局面。未來在實踐中，市場化管理人仍為個人破產程序的主要推動者。在公職管理人與市場化管理人的履職銜接上，破產事務管理機構可以參考我國香港的模式，主要以保障破產案件正常辦理為目的，主要在庭外化解糾紛或者在市場化管理人無法履行職責時以“補位者”的身份履行公職管理人職責。

2.訴源治理層面：探索破產事務管理機構參與推進多元化糾紛解決機制的路徑

習近平總書記強調，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”〔20〕習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。。無論是個人破產還是企業破產，并非所有債務人都必須進入破產程序才能擺脫自身的債務困境。在企業破產長期實踐中，由于債務人主體對破產制度缺乏全面深入的理解，且缺少成熟的引導和預警機制，導致企業申請破產動力不足，或耽誤了進入破產程序的最佳時機而造成破產法難以有效發揮市場拯救及出清功能。而在深圳個人破產的立法與實踐探索中，已體現出通過發揮破產事務管理機構的行政管理與公共服務職能，推進其參與推進多元化糾紛解決機制的特點。例如，《個破條例》創新性建立委托和解機制、深圳破產署創設申請前輔導機制等，都體現了破產事務管理機構承擔部分案件分流工作、緩解審判壓力的優勢和現實可行性。

然而，要進一步深化并夯實破產事務管理機構參與推進多元化糾紛解決機制的有關職能，還有許多問題亟須明確：一是需要探索破產事務管理機構參與預重整的機制和具體路徑。預重整本質上是一種導向正式重整程序的庭外重組談判。〔21〕徐陽光：《困境企業預重整的法律規制研究》，載《法商研究》2021 年第3 期。在傳統預重整程序中，存在政府的角色定位不夠清晰、缺乏法律依據的問題。未來在實現破產事務專門化管理的基礎上，需要進一步明確破產事務管理機構在預重整程序中的權力定位與職責范圍。二是破產事務管理機構參與多元化解糾紛機制的配套規定不夠完善。以個人破產委托和解機制為例，破產事務管理機構組織和解的依據較為籠統。實踐中，破產事務管理機構組織和解是否實質上以公職管理人身份履行職責、人民法院委托破產事務管理機構組織和解是否具有與受理破產申請相同效力等關鍵問題尚未得到明確。這導致破產事務管理機構組織委托和解時面臨角色定位模糊、抓手不足等現實問題。因此，需要在有關法律完善的過程中對上述問題予以細化、明確，促進庭外糾紛解決機制提質增效。當前，為進一步深化破產制度改革探索，深圳破產署計劃在現有基礎上，進一步深化并夯實參與推進多元化糾紛解決機制的有關職能，推動社會治理現代化。具體而言，一是構建個人破產庭外和解規則，明確庭外和解機制的工作流程和具體要求，為委托和解工作的有序開展提供制度依據；二是研究制定推進企業庭外重組工作規則，通過提供破產法律服務指引等方式探索市場化、法治化的市場主體救治路徑。

3.行業監管層面：探索破產事務管理機構全面統籌破產管理人管理工作的路徑

管理人是破產事務的具體執行者和破產程序推動者。對管理人的監督管理，關系到管理人隊伍建設水平和破產案件辦理質效。自深圳破產署按照《個破條例》規定編制并發布《深圳市個人破產管理人名冊》以來，通過建立個人破產案件管理人人選提出機制、推動管理人名冊動態管理、強化管理人業務指導與培訓、夯實管理人監督與考核評價機制、加強管理人履職保障、多措并舉推進管理人履職便利化等舉措，不斷推進個人破產管理人管理工作走深走實。然而，目前深圳破產署對管理人的管理仍然面臨一些困境，例如上文提到的管理人監管中的司法權與行政事務管理權競合，產生監督權能如何銜接、各監管主體之間如何實現高效協同等現實問題。此外，當前深圳的企業破產和個人破產管理人名冊分別由法院和深圳破產署編制并管理，從未來探索企業破產與個人破產案件合并聯動辦理的角度出發，當前管理人名冊分別建立和管理的機制勢必無法符合案件辦理需要。

因此，基于個人破產與企業破產在府院聯動方面的相通性，將個人與企業破產管理人的名冊編制、人選提名、監督管理、權利保障、指導培訓、提供公共服務等職能統一交由破產事務管理機構統籌行使，既是未來優化破產辦理府院聯動機制的重點方向之一，也是為探索破產案件聯動辦理完善配套機制的重要方面。在實現對破產管理人全面統籌管理的前提下，破產事務管理機構可以從以下幾方面進一步探索管理人管理機制：一是統籌個人破產和企業破產案件辦理特點和需求，編制統一的破產管理人名冊，同時相應配套完善的履職規范指引、業務培訓機制、考核評價機制、名冊動態管理機制，從而對管理人實現一站式、全程式跟蹤管理。二是探索更為經濟且符合辦案實際需求的管理人選任模式。未來可在統籌管理人名冊管理的機制下，參考香港等地經驗，在公平原則的基礎上探索通過將企業破產、個人破產案件采用公平合理的方式搭配“打包”后選任管理人統一辦理，從而平衡管理人在“有產”和“無產”案件中可獲取的報酬，緩解當前管理人報酬保障過度依賴于破產援助資金的困境。三是以數字化賦能促進管理人履職便利化，深挖優化破產辦理信息共享機制的具體需求并聚焦關鍵領域，依托智慧平臺建設使企業破產、個人破產相關信息實現“大數據”整合與共享，打破管理人處理破產事務中存在的信息壁壘，全面實現破產信息“一鍵查詢”、破產事務“一網通辦”。

結 語

破產制度是社會主義市場經濟發展的產物，既是優化資源配置、激發市場活力的重要抓手，也是助力市場主體扭轉困境、實現涅槃重生的關鍵引擎。當前，進一步通過完善配套制度供給厘清破產審判與行政管理的權力邊界、進一步推動建立專門性破產事務管理機構、進一步探索豐富破產事務行政管理職能，既是深化府院聯動破產辦理機制的必然需求，也是完善破產制度運行體系的重要保障。未來，需要以管理和服務為本構建更加完善的破產行政管理體系，在破產領域全方位建立起“法院裁判+政府管理+管理人執行+公眾監督”四位一體現代破產辦理體制，促進破產制度更好地服務于民營經濟發展和營商環境優化，為我國經濟高質量發展注入源源不竭的動力。