我國碳排放權交易信用監管制度基礎研究

孫之惠

（華北電力大學，北京 102206）

0 引言

研究信用監管是深入分析碳排放權交易監管的基礎之一，我國現存的信用監管體系和實踐機制為碳排放權交易信用監管提供了具體、可靠的制度支持。

信用監管是政府監管制度創新的衍生產物，是一種新型的監管工具。信用監管是指相關監管主體在收集相對人的信用信息基礎上，以一定的指標對不同責任方進行分類、評估和核查，進而采取不同的獎懲措施，最終實現政府全過程監管的行為過程。此外，誠信既是中華民族的傳統美德，又是現代法律要求的原則之一，信用監管也正是一種基于“信用”的政策工具[1]。信用監管作為一種新型的監管工具和政策工具，展現出了精準監管、分類分級監管等監管理念，可以有效提高政府監管效率，能夠釋放市場經濟活力，現已經逐漸發展為監管領域的基礎性制度。

碳排放權交易信用監管的發展是我國碳排放權交易監管體系日益完善的內在需要。如今，雖然監管部門已通過出臺一系列法律法規初步建立起碳排放權交易監管的制度體系[2]，但實際上，我國碳排放權交易市場啟動較晚，很多機制還在試行、探索階段，與之相對應的監管制度尚不夠健全，這就難以避免碳排放權交易在監測、核查、履約等環節出現不合乎信用規范的問題。

綜上，筆者通過梳理碳交易監管機構發展現狀、碳排放權交易信用監管的政策發展和制度依據等，歸納總結碳排放權交易市場的信用監管制度基礎，為碳排放權交易信用監管制度體系的發展和完善提供依據。

1 我國碳排放權交易的信用監管機構設置與主要職責

中國碳排放權交易信用監管的職責管理部門主要是國家發展和改革委員會（NDRC，以下簡稱國家發改委）、生態環境部及其他相關機構。國家發改委是中國的宏觀經濟管理機構，負責經濟和社會發展的規劃與管理。在碳市場建設中，國家發改委被賦予了監督和管理碳交易的職責。碳排放權交易在不同層面和領域中受到監管，因此相關的政府機構不僅限于上述提到的機構。

1.1 國家發改委和生態環境部

2007 年國務院發布了《國務院關于成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的通知》，宣布成立國家應對氣候變化并負責節能減排工作的領導小組，其前身最早為1952 年成立的“國家計劃委員會”，并于1998 年更名為“國家發展計劃委員會”[3]。而后，隨著新一輪機構改革的推進，2003 年其被一同納入了原國家經貿委和原國務院經濟體制改革辦公室的相關職能，因而更名為“國家發展和改革委員會”。國家發改委在碳市場中起著重要的監管作用，負責碳市場的發展規劃、政策制定、碳排放配額的設定以及對整個市場進行監督和管理。

具體來說，以下是國家發改委在碳交易信用監管中的主要職責。1）碳市場規劃和政策制定：負責制定碳市場的發展規劃和政策框架，包括設定碳排放配額、規定交易規則、制定市場機制等。2）碳排放配額分配：負責制定和分配碳排放配額，以確定各個企業的排放權。這涉及對不同行業和企業的碳排放水平進行評估和設定相應的排放目標。3）碳排放交易規則制訂：制定和監督碳交易的具體規則，包括交易市場的運行機制、交易的時間和地點、參與者的資質要求等。4）監督與執法：對企業的碳排放數據進行監督審核，確保企業遵守碳市場的規定，同時會設立相應的執法措施來處罰違規行為。5）碳信用管理：碳信用是碳交易的核心，國家發改委會設立信用管理制度，確保碳信用的真實性和可追溯性。6）監督碳市場運行：國家發改委監督和管理碳市場的正常運行，負責審核碳市場參與者的資質、監測市場交易活動、確保市場公平競爭等。7）設定碳價：碳市場的一個重要組成部分是碳價的形成，國家發改委會參與制定碳價格的機制，以確保價格的合理性和市場的平穩運行。8）信用監管具體職責：國家發改委負責監管碳信用，確保信用的真實性和可追溯性，包括審核企業的排放數據和報告，以及管理碳信用的發放和交易等。

2018 年碳排放權交易市場監管部門發生了變更。根據中共十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》中“深化國務院機構改革”以及中共中央印發的《國務院機構改革方案》，新組建了生態環境部，自此全國碳排放權交易監管由生態環境部主要負責。

2018 年生態環境部著重提及了碳排放權交易的核心工作，明確了制度建設是其工作的重點內容，出臺了全國統一的碳排放權交易基礎性制度——《碳排放權交易管理暫行條例》；同時明確宣布加快推動相關配套制度的制定，包括針對企業排放報告的管理辦法、針對交易的管理辦法以及針對核查機構的管理辦法等。生態環境部主要負責環保政策制度的執行和監管，在碳市場中，它參與審核各排放單位的排放數據和報告，確保相關單位遵守環保相關法律法規。此外，生態環境部也進一步推動碳排放權交易市場的信用相關建設：1）建立中央碳排放數據系統與地方碳排放數據系統相連接的全國碳排放數據系統；2）建立全國碳排放權注冊登記信息系統和碳排放權交易信息系統；3）對重點排放單位的歷史碳排放數據報告、核算與審查進行監管，并制定相應的監測計劃等。

1.2 碳排放權交易所

截至目前，我國有9 家存在配額成交的碳排放權交易所，分別是北京綠色交易所（原北京環境交易所）、天津排放權交易所、上海環境能源交易所、廣州碳排放權交易中心、深圳排放權交易所、湖北碳排放權交易中心、重慶碳排放權交易中心、四川聯合環境交易所和福建海峽股權交易中心[4]。其中福建海峽股權交易中心是福建省指定的碳排放權交易機構，提供碳排放權交易等服務，交易種類有福建省碳配額、國家核證自愿減排量（CCER）和福建省林業碳匯等[5]。

交易所是碳排放權自律監管的主體，如廣州碳排放權交易中心于發布的《廣東省碳排放權管理和交易辦法》中，明確規定了要求相關責任方實時發布交易量、交易價格和交易行情等信息，及時披露交易活動的重要信息；對控排企業及相關機構建立信用檔案，及時發布、記錄和整合碳排放權交易管理過程中的信用信息[6]。此外，福建省碳排放權交易工作協調小組發布的《福建省碳排放權交易市場信用信息管理實施細則(試行)》中，詳細從信用信息采集、信用信息評價、監督和管理等方面對交易信用進行了規則制定，將碳排放權交易市場信用信息分為履約類信息、核查類信息和交易類信息并界定三者范疇，針對失信主體制定了具體的懲戒措施。

1.3 第三方核查機構

碳交易第三方核查機構是指具有一定資格和能力，根據已有的核查制度、技術標準和程序要求等，對本地納入配額管理的單位提交的碳排放報告進行核對和審查，出具獨立的核查報告并承擔相應責任的專業核查機構[7]。設立核查機構既是碳排放交易后續最重要的制度建設內容之一，也是碳排放交易市場成功運作的基本保證。

2014 年國家發改委發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》中“核查與配額清繳”規定了核查機構的職責，即對排放主體根據“國家標準或國務院碳排放權交易主管部門制定的有關溫室氣體排放核算與報告指南”“排放主體備案的監測計劃所制定的上一年度溫室氣體排放報告”這兩項標準進行核驗與審查，并出具核查報告，排放報告與核查報告均交由監管部門審定。現如今，上海、江蘇和福建等地制定了針對第三方核查機構的管理辦法，相關核查機構需嚴格按照當地的管理辦法對排放主體進行認定與核查。

2018 年碳排放權交易監管機構職責由發改委轉移至生態環境部后，2019 年生態環境部公布了《碳排放權交易管理暫行條例》，其中提及了“核查機構應當遵守國務院生態環境主管部門制定的核查技術規程，確保核查報告的真實準確，不能弄虛作假、泄露重點排放單位的商業秘密”。第三方核查機構的核查經費納入中央預算，不得向排放主體收取任何費用，核查機構承擔了一定的監管職能。

在我國，碳市場的監管還涉及多個部門的合作，包括環保部門、金融監管機構等。財政部的監管職責涉及碳稅政策的制定和執行；金融監管機構要確保市場交易的合規性和金融穩定性。因此，監管體系可能會在不同層面和不同部門之間進行協調，形成一個協同工作的監管網絡，以確保碳市場的有效運行和信用監管。其中，筆者主要分析發改委、生態環境部、交易所及第三方核查機構的信用監管。

2 我國碳排放權交易信用監管的制度依據

2.1 國務院制定的規范性文件

國務院主要是通過制定規劃、設置機構等方式對碳排放權交易工作進行監管[8]，如2012 年國務院發布《國務院關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，在具體的工作方案中就有專門的“探索建立碳排放交易市場”章節，但對于更為細節的監管機制如何構建并沒有詳細說明。碳排放權交易信用監管作為一項具體的監管制度，目前為止與其相關性較強的由國務院制定的規范性文件是2022 年3 月印發的《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》，該意見為碳排放權交易信用監管的發展提供了宏觀的政策指引，但具體執行還需要更具體的實施細則作為支撐。

2.2 國家發改委和生態環境部制定的規范性文件

碳排放權交易的監管職能在2018 年機構改革時發生轉變，因此國家發改委和生態環境部這兩個部門都制定和發布過一系列規章來對碳排放權交易進行監管，其中與碳排放權交易信用監管最為密切的是各部門規章。2014 年國家發改委公布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，目前這部規章已被替代，但其中對于碳排放信息披露、碳排放權交易相關行為信用記錄和碳排放權交易“黑名單”等典型碳排放權交易信用監管內容均有所涉及，并且已在實踐中沿用下來。2016 年國家發改委公布了《碳排放權交易管理條例（送審稿）》，取代了《碳排放權交易管理暫行辦法》。在國家發改委公布的送審稿中同樣有“信用管理”這條專門的碳排放權交易信用監管規定。

2018 年碳排放權交易監管職能由國家發改委移交至生態環境部之后，我國碳排放權交易已經由試點地區向全國碳市場規模過渡[9]。出于建設全國碳排放權交易市場的實際需要，同時為了進一步促進全國碳市場的穩定運行和繁榮發展，生態環境部于2020 年12 月31 日公布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱為《管理辦法》），這是一部規范全國碳排放權交易及相關活動的部門規章，取代了2016 年國家發改委公布的《碳排放權交易管理條例（送審稿）》的地位，全國碳排放權交易市場開展交易及相關活動都要遵守該辦法的監督管理規定。《管理辦法》對監管原則、交易主體、制度框架、監管框架、實施流程與各方權責等進行規范，是當前開展碳排放權交易活動的主要制度依據。碳排放權交易在實踐中包含登記、交易和結算3 個基礎性環節，生態環境部依據《管理辦法》分別制定了3 部管理規則。這3 項規則于2021 年由生態環境部發布實施，旨在進一步規范全國碳排放權登記、交易和結算活動，保護全國碳市場各參與方的合法權益[10]。這3 項規則確定了碳市場交易和履約的準則，但交易細則規定仍需進一步細化。這3部管理規則作為《管理辦法》的重要補充，組成了“1+3”規范性文件，構成了全國碳排放權交易活動的主要監督管理規范，“1+3”規范性文件均從不同程度上涉及了碳排放權交易信用監管。

2.3 地方政府及生態環境主管部門制定的規范性文件

國家發改委于2011 年發布《國家發展改革委辦公廳關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，明確了北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開展碳排放權交易試點。福建省于2016 年啟動碳交易市場，國內第8 個碳交易試點應運而生。隨后，各試點陸續制定了碳排放權交易監管的政府規章或政策文件。目前，全國碳市場已經建立并將發電行業納入其中，我國不再支持新增地方試點，地方碳排放權交易市場正在逐步向全國碳市場過渡。此時地方碳排放權交易市場依舊處于相對獨立狀態，保持正常運行，試點地區也都建立起各自的管理辦法對碳排放權交易進行規范[11]，其中有部分地區依據的制度依然是由地方發布的，如當下北京市沿用2014 年制定的《北京市碳排放權交易管理辦法（試行）》，這一管理辦法自2014 年之后無再修訂；而有些地區隨著監管部門的變更以及全國碳市場的建立，已出臺了新的管理辦法，如廣東省于2020 年公布了新修訂的《廣東省碳排放管理試行辦法》。在我國最早的8 個試點省市發布的監管文件中，或多或少均涉及了碳排放權交易信用監管的相關規定，特別是福建省于2016 年出臺的《福建省碳排放權交易市場信用信息管理實施細則（試行）》，是具體針對信用信息的監管制度。

中央與地方各層面的制度是相輔相成、互相補充的，且目前來看，地方制定的制度更為詳細一些。除了以上已經公布并應用的法規外，當下生態環境部的“碳排放權交易管理暫行條例”“呼之欲出”，意在進一步完善碳排放權交易信用監管的制度體系。生態環境部重點是在碳排放權交易市場的運行中發現新情況、新問題，據此來做進一步優化，對以往的準則和條款做出新的修改，主要針對以下3 個方面：1）加強黨的領導；2）完善數據質量管理；3）強化法律責任，對于重點排污單位、技術服務機構和第三方核查機構等篡改數據的行為劃分更嚴格的法律責任[12]。上述公開的制度中都有關于碳排放權交易信用監管的規定，可見碳交易信用監管的重要性愈發凸顯。因此，在研究碳排放權交易監管制度基礎時，需要高度重視《管理辦法》的規定，一些重要的制度創新可能在不久的未來成為現實。

3 我國碳排放權交易信用監管的具體規則

3.1 交易信用記錄規則

碳排放權交易信用記錄規則是進行碳排放權交易信用監管的基礎性規則，無論是中央層面的部門規章還是地方層面的政府規章，都針對碳排放權交易的信用信息規定了記錄規則。如上文提到的國家發改委發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》中就明確要求各級碳排放權交易主管部門對碳排放權交易參與主體的相關行為進行信用記錄，并要求將其納入關聯的信用管理體系之中。2019 年生態環境部發布的《碳排放權交易管理暫行條例》（征求意見稿）中同樣有相似的規定，但與前述規定相比，生態環境部的征求意見稿將參與碳排放權交易市場主體的失信行為進一步明確為“有關違法行為”。而在試點地區北京，對于違反規定的報告單位及第三方核查機構，監管部門都會對其違規行為進行通報，并且還會將違法信息納入企業信用信息系統。因此，綜合上述規定可得，碳排放權交易信用記錄的對象是碳排放權交易市場的所有參與主體，主要有重點排放單位、第三方核查機構、交易機構等單位和個人等；信用記錄的重點內容是上述主體在從事碳排放權交易過程中的違法行為。正是有了明確的信用記錄規則，碳排放權交易信用監管才是客觀上存在并有效的，也證明我國明確將碳排放權交易管理納入到了信用管理之中，為后續完善和充實碳排放權交易信用監管制度提供了基礎。

3.2 交易黑名單規則

“黑名單”是我國信用監管領域中頻繁使用的制度，也是信用監管諸多手段中最具有威懾力、嚴格性的舉措之一。在碳排放權交易信用監管領域，同樣對“黑名單”的適用存在明確規定。國家發改委于2014年發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，指出了由碳排放權交易主管部門承擔建立“黑名單”制度的職責，當碳排放權交易參與方出現失信或嚴重違法的行為時，監管部門應當及時依法將其列入碳排放權交易“黑名單”中，并且還要依法對其進行曝光。

除了中央層級的規定，許多地方也設置了碳排放權交易信用監管的“黑名單”制度。如上海市為了保證碳排放核查數據的真實性與核查工作的規范性，側重于對第三方核查機構的核查行為進行監管，通過專門文件確定了針對第三方核查機構的“黑名單”制度。在上海市出臺的《上海市碳排放核查第三方機構管理暫行辦法（修訂版）》《上海市碳排放核查第三方機構監管和考評細則》兩部文件中，列舉了納入黑名單的具體情形與法律后果，并額外增加了“第三方核查機構考評不合格也將納入黑名單”這一內容。相比之下，上海市的規定更為嚴格、詳細，對于第三方核查機構從事碳排放核查工作的規范性、合理性提出了更高要求。

通過總結以上規定可知，碳排放權交易信用監管構建的“黑名單”制度，重點規范對象是碳排放主體及第三方核查機構，被列入碳排放權交易信用監管“黑名單”的后果主要是資格限制、從嚴監管、聲譽受損等。

3.3 信息披露規則

碳排放權交易信息披露是我國碳排放權交易信用監管的重要內容之一。通過企業積極主動地進行信息披露，監管部門及社會公眾可及時獲得該企業自成立至經營存續期間的全流程關鍵信息。信用監管相比于傳統監管更加注重企業的信息披露情況，完整、準確、高質量的信息披露意味著企業具備良好信用基礎，對于推動行業自律、方便政府和社會監督具有顯著作用。企業的信用信息內容豐富、種類多樣，鑒于碳排放交易的特殊性，碳排放權交易信用監管重點是要求碳排放權交易主體主動進行相關信息披露[13]。

生態環境部制定的《碳排放權交易管理辦法（試行）》中對碳排放信息披露進行了規定，具體是重點排放單位的定期報告制度。定期報告制度的基本內容如下：1）重點排放單位應當根據生態環境部的具體規定細則，制作本單位上一年度的溫室氣體排放報告；2）在報告制作完成后，排放單位既要將報告定時上報省級生態環境主管部門，還應向社會大眾公開報告以接受社會監督；3）重點排放單位需保證報告內容的真實、完整，并且涉及碳排放報告的數據資料保存不少于五年。如果排放單位未按照規定履行碳排放報告義務，生態環境部門有權依照規定對其進行處罰。

地方層面也均規定了碳排放信息披露等相關內容。以天津市為例，天津市規定了相關企業應發布二氧化碳重點排放源報告，若企業年度碳排放達到法定標準，該企業須在次年第一季度前將上年度碳排放情況編制成匯報，并上交至生態環境局。

碳排放交易信用監管中有關碳排放信息披露的規定強化了對重點排放單位碳排放行為的約束，為監管部門和社會公眾了解重點排放單位生產經營過程中的實際環境信息拓寬了渠道，是契合我國“雙碳”目標的有效監管手段。

4 總結

碳排放權交易是基于市場機制發揮作用的政策工具，市場可以實現資源的最優配置，但有時也會出現失靈狀態。因此，碳排放權交易必須有政府監管介入，以保證碳排放權交易始終在規范的軌道內運行，真正發揮其價值。在我國碳排放權交易制度不斷發展以及社會信用體系逐漸完善的過程中，碳排放權交易信用監管已經不再是一個無足輕重的問題，其意義正在逐漸凸顯。

在我國“碳達峰、碳中和”的目標愿景下，碳交易市場中每發生一起違法違規案例，都會對大氣生態環境造成不可逆的后果，拖延我國雙碳目標的實現進程。因此，碳排放權交易迫切需要優化監管方式，提高監管效能，構建更為精準、長效的監管機制以保障碳排放權交易的合法合規。

當前全國碳市場正在不斷發展，各項制度規則都在豐富完善，碳排放權交易信用監管的出現和發展，是提高碳排放權交易監管效能的關鍵所在。對碳排放權交易信用監管制度基礎進行研究，是我國碳排放權交易市場發展的內在要求，有助于促進優化我國現有的碳交易監管制度體系，推動我國碳市場長期繁榮、穩定發展。