全過程人民民主背景下基層人大參與社會治理的創新模式與機制
——以浙江省為例

王 鋒 陸雨鳳

當下,習近平總書記提出的關于全過程人民民主重要論述已成為我國政治民主建設和政府工作的根本遵循。新時代踐行全過程人民民主,意味著要將人民民主的理念和原則貫徹到民主選舉、民主協商、民主決策、民主監督和民主管理等全過程中。人民代表大會制度既是我國的根本政治制度,又是踐行全過程人民民主的重要載體。就具體實踐而言,人民代表大會制度可以從時間、代表和層級三個維度去實現全過程人民民主：一是人大實現時間過程的全覆蓋,利用形式多樣的協商民主形式填補選舉民主的空檔期;二是人大實現代表過程的全覆蓋,從代表結構到代表履職,從議題選擇到公共政策制定、執行,人大都秉承民主的原則、形式進行實踐;三是人大實現層級過程的全覆蓋,五級人大對應五級政府及其面臨的社會問題,即使在沒有人大的街道層面,有些地方也創設了“議政代表”形式填補代表的“真空”。(1)參見桑玉成等：《全過程人民民主理論探析》,上海人民出版社2021年版,第79頁。此外,人民代表大會制度又是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。人大在踐行全過程人民民主的過程中,既履行立法機關本職工作,也承擔了國家治理和社會治理的重要職能。

縣(區)、鄉鎮人民代表大會是我國基層的人大組織,也是基層國家權力機關,其人大代表由選民直接選舉產生。基層人大作為人民代表大會制度的堅實底座,是我國根本政治制度的基礎環節。基層人大既是踐行全過程人民民主的重要平臺,也是參與基層社會治理的重要主體,為實現基層治理現代化發揮積極作用。近年來,我國基層人大不斷改革創新,完善人大工作制度和機制,提高代表履職能力,改進代表聯系群眾的方式方法,積極參與基層社區的社會治理和其他公共事務,促進基層民主政治發展的同時,參與基層社會矛盾糾紛的調解,取得豐碩成果。特別是浙江省基層人大在踐行全過程人民民主背景下涌現出許多參與社會治理的創新模式和舉措,值得從學理上進行深入分析和探討。然而,當前學界較少關注基層人大及人大代表參與社會治理創新模式和機制問題。顯然,現有的相關理論研究明顯滯后于人大實際工作和社會治理實踐,亟需對當下人大參與社會治理的創新實踐和經驗做法予以總結和提煉。

一、相關文獻回顧

自習近平總書記提出關于全過程人民民主的重要論述以來,學界關于全過程人民民主的研究文獻快速增多,其中部分文獻涉及人大和全過程人民民主之間的關聯,但有關人大與社會治理或國家治理之間關聯的研究較少,而關注基層人大參與社會治理創新模式的研究更是寥寥無幾。下面具體從兩個方面進行簡要的文獻回顧。

(一)人大與全過程人民民主

關于人大與全過程人民民主的研究,部分學者主要關注和探討了人大制度在全過程人民民主中的作用發揮和獨特地位。例如,程竹汝(2020)認為,人民代表大會制度是全過程人民民主實踐的主渠道,人大代表在議題設定、政策方案形成、政策的監督和反饋中依靠民主機制,廣泛聽取民意,形成了民眾廣泛參與和人大履職的有機結合;(2)參見程竹汝：《人大制度內涵的充分展現構成全過程民主的實踐基礎》,《探索與爭鳴》2020年第12期。郭道久(2022)也認為,人民代表大會制度是實現全過程人民民主的根本制度載體,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度是實現全過程人民民主的基本制度載體;(3)參見郭道久：《全過程人民民主的制度優勢和治理效能》,《求知》2022年第2期。宋才發(2022)同樣強調,人民代表大會制度是實現全過程人民民主的制度載體,通過人大制度體系創新保證人民有序參與國家治理。(4)參見宋才發：《人民代表大會制度是實現全過程人民民主的制度保障》,《貴州社會科學》2022年第9期。

此外,部分學者認為,在全過程人民民主在民法典編纂中(5)參見水淼：《全過程人民民主在民法典編纂中的生動體現》,《中國人大》2022年第7期。,在法律草案向社會公布征求意見中(6)參見黃海華、王歷磊：《在法律草案向社會公布征求意見中深入踐行全過程人民民主》,《中國人大》2022年第7期。,在公共決策過程、基層立法聯系點(7)參見唐皇鳳：《新時代中國共產黨發展全過程人民民主的理論創新和實踐進展》,《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第5期。和人大代表聯絡站等領域得以體現并深入踐行。仲穎(2021)考察了上海市基層立法聯系點的實踐狀況,認為基層立法聯系點依托各自優勢,努力發揮直通車、智囊團的作用,讓“全過程民主”可聽、可觀、可感,為立法貢獻智慧。(8)參見仲穎：《讓“全過程民主”可聽、可觀、可感——市人大常委會基層立法聯系點“擴點提質”一周年綜述》,《上海人大月刊》2021年第5期。王海燕(2022)闡述了基層立法聯系點在踐行全過程人民民主過程中的重要意義,指出了基層立法聯系點存在的問題與不足,并為基層人大代表聯絡站的完善提供了系統性建議。(9)參見王海燕：《踐行全過程人民民主 為人民群眾辦好實事——上海代表團審議政府工作報告》,《上海人大月刊》2022年第4期。李淳(2022)認為實施人民代表聯絡站制度是實行全過程人民民主的重要環節和重要嘗試,并針對完善呂梁市人大代表聯絡站提出了若干政策建議。(10)參見李淳：《實行全過程、實質性人民民主的重要探索——基于呂梁市人大代表聯絡站工作的調查》,《三晉基層治理》2022年第2期。馬琦(2023)以平涼市“人大代表之家”建設為例,闡述人大代表聯絡機構在發展全過程人民民主中的重要作用,同時剖析了“人大代表之家”建設中存在的問題并提出相應的改進對策。(11)參見馬琦：《深入踐行全過程人民民主 創新代表履職載體和機制——以平涼市“人大代表之家”建設為例》,《人大研究》2023年第9期。

(二)人大與社會治理

總體上看,關于人大與社會治理或國家治理的研究起步較晚,研究數量不多,研究內容還不夠廣泛和深入。已有文獻主要探討了人大和社會治理或國家治理之間的緊密關聯、人大參與社會治理的作用和方式等內容。例如,種效博等(2017)從社會治理視角探討了地方人大代表的履職要求;(12)參見種效博、燕德清、宋曉暉：《社會治理視角下的地方人大代表履職》,《山東人大工作》2017年第7期。王少泉(2016)則從國家治理的視角研究了基層人大選舉的參與狀況;(13)參見王少泉、董禮勝：《國家治理視域下基層人大選舉參與狀況研究》,《人大研究》2016年第6期。陳曉明(2014)也從國家治理現代化視角分析了國家治理能力現代化與人大工作的關系;(14)參見陳曉明、黃曄：《國家治理能力現代化與人大工作的跟進——以廣東省人大貫徹十八屆三中全會決定為視角》,《人大研究》2014年第5期。隋斌斌(2018)認為社會治理過程中人大的制度化監督對政府官員公共精神的塑造有重要作用,其剖析了地方人大在官員監督實踐上面臨的困境并提出了改進建議。(15)參見隋斌斌：《社會治理過程中地方人大對官員監督的實踐分析——以政府官員公共精神的塑造為切入點》,《溫州大學學報(社會科學版)》2018年第2期。

也有少數學者探討了人大代表如何參與基層社會治理這一主題。李翔宇(2022)認為,要從優素質、搭平臺、強監督、通路徑等四個方面提高人大代表參與基層社會治理的質量。(16)參見李翔宇：《人大代表參與基層社會治理的路徑研究》,《哈爾濱市委黨校學報》2022年第4期。李逢友(2021)結合宣漢縣實踐,總結了該縣人大代表參與基層社會治理工作的平臺載體和具體舉措。(17)參見李逢友：《充分發揮人大代表作用 深入推進基層社會治理》,《民主法制建設》2021年第1期。蘇二威(2020)在剖析基層人大代表參與基層社會治理的優勢和問題的基礎上提出若干政策建議。(18)參見蘇二威：《基層人大代表參與社會治理的優勢、問題及對策建議》,《法制與社會》2020年第10期。孟憲艮(2016)分析了人大代表參與社區治理的角色錯位問題,強調要規范人大代表參與社區治理的工作機制,使代表角色回歸本位。(19)參見孟憲艮：《人大代表參與社區治理的角色錯位與歸位》,《探索》2016年第4期。李鳴、張衛光(2020)梳理和分析了銅鼓縣創新人大代表活動推進基層社會治理的“二聯三訪一評、當好四員”具體做法。(20)參見李鳴、張衛光：《創新代表活動載體 推進基層社會治理——銅鼓縣人大常委會積極探索在鄉鎮人大代表中開展“二聯三訪一評、當好四員”活動》,《時代主人》2020年第8期。董史統(2020)則考察了檢察機關如何與人大代表履職,合力共同推動社會治理的問題,其認為檢察監督和代表履職可以相互增益并共同助力社會治理。(21)參見董史統：《檢察機關推動人大代表輔助履職參與社會治理研究》,《人大研究》2020年第10期。

另有少數研究聚焦于基層人大在社會治理中的獨特作用、制度優勢和參與路徑等維度。孫彩虹(2014)強調地方人大要在社會治理創新中發揮積極作用,具體要從人大立法權行使、人大監督權行使和人大代表履職等方面助力社會治理創新。(22)參見孫彩虹：《發揮人大職能作用,促進社會治理創新》,《中國浦東干部學院學報》2014年第2期。付翠蓮(2018)分析了地方人大參與社會治理創新的制度優勢、障礙因素和應對措施。(23)參見付翠蓮：《地方人大參與社會治理創新的制度優勢、障礙與應對路徑》,《溫州大學學報(社會科學版)》2018年第2期。弓聯兵、李亞楠(2015)研究了地方人大參與社會治理的制度優勢與功能開發。(24)參見弓聯兵、李亞楠：《地方人大參與社會治理的制度優勢與功能開發——以群體性事件治理為中心的考察》,《人大研究》2015年第2期。陳家喜(2014)討論了地方人大參與社會治理的功能定位與路徑選擇。(25)參見陳家喜、梁玉柱：《地方人大參與社會治理的功能定位與路徑選擇》,《中共杭州市委黨校學報》2014年第5期。陳家剛(2018)剖析了地方人大在社會治理中的具體作用和參與途徑。(26)參見陳家剛：《地方人大在社會治理中的作用與途徑》,《溫州大學學報(社會科學版)》2018年第2期。吳彬、謝立波(2023)結合成都市新都區人大實踐案例分析了基層人大參與社會治理的新路徑和新方法。(27)參見吳彬、謝立波：《基層人大參與社會治理的新路徑——成都市新都區人大常委會深度參與網絡理政創新案例分析》,《民主法制建設》2023年第8期。蔡亞萍(2023)以浙江溫嶺人大橫峰街道工委破解川安華庭管理難題為案例,探討了選民議政會在街道社會治理現代化中的作用機制。(28)參見蔡亞萍：《選民議政會構建街道社會治理現代化新機制——以浙江溫嶺人大橫峰街道工委破解川安華庭管理難題為案例》,《人大研究》2023年第7期。孫新華、楊勇、汪濟國等人(2020)討論了深圳市坪山區人大通過基層社會治理法治化方式踐行新時代“楓橋經驗”的具體實踐做法。(29)參見孫新華、楊勇、汪濟國等：《新時代“楓橋經驗”的探索與思考——深圳市坪山人大積極推動基層社會治理法治化》,《人民之聲》2020年第10期。

綜上所述,已有較多文獻從不同維度探討了全過程人民民主和人民代表大會制度之間的關系,以及全過程人民民主與人大代表聯絡機構或基層立法聯系點之間的內在關聯,但圍繞人大與社會治理或國家治理的研究文獻不多,而涉及基層人大及人大代表參與社會治理的文獻也較少,且已有研究缺乏關注基層人大在踐行全過程民主背景下參與社會治理的新模式、新舉措和新機制。本文試圖填補現有研究的不足,在分析基層人大參與社會治理的必要性和主要優勢基礎上,以浙江基層人大的創新實踐為例,深入探討基層人大在踐行全過程人民民主背景下積極參與基層社會治理的創新模式和機制,以期進一步豐富和發展人大制度理論和社會治理理論,進而為人大及基層治理實踐工作提供相關經驗借鑒、理論指導和操作指南。

二、全過程民主背景下基層人大參與社會治理的必要性和主要優勢

根據憲法、代表法、人民代表大會制度對人大及人大代表的權利和義務的規定,在踐行全過程人民民主背景下,基層人大及人大代表在參與和推動基層社會治理現代化方面,不僅有其必要性,而且有其他治理主體所不具備的獨特優勢。

(一)基層人大參與社會治理的必要性

在中國進入社會主義發展新階段的背景之下,社會治理面臨許多新挑戰和新困境。為此,基層人大及人大代表參與基層社會治理,助力基層治理現代化就顯得非常必要,這種必要性具體表現在如下兩個方面。

一是基層社會治理面臨復雜的挑戰,呼吁人大參與介入。眾所周知,基層社會治理是國家治理的基石。只有實現了基層社會治理現代化,才能真正實現國家治理現代化。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層社會治理工作。習近平總書記指出,“黨的工作最堅實的力量支撐在基層,經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層,必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策,絲毫不能放松”,強調“要加強和創新基層社會治理,使每個社會細胞都健康活躍,將矛盾糾紛化解在基層,將和諧穩定創建在基層”。(30)王念、張武岳、任沁沁等：《新時代新征程新偉業·習近平總書記關切事|使每個社會細胞都健康活躍——總書記掛念的百姓身邊改革事之基層治理篇》,2023年12月21日,載新華網,http：//big5.news.cn/gate/big5/m.news.cn/2023-12/21/c_1130038465.htm。2023年12月23日訪問。習總書記的系列講話為實現基層社會治理現代化指明了方向和提供了遵循。但是,當前基層社會治理面臨諸多挑戰和困境。由于社會各項改革進入攻堅階段,基層社會矛盾和糾紛仍呈現多發狀態。房屋拆遷、生態環保、社會保障、醫療衛生、文化教育等領域的矛盾尤為突出。加之基層治理體系不夠健全,基層治理水平和治理能力有待提高,多元主體平等參與的社會治理共同體尚未構成,能代表基層群眾利益參與社會治理的組織和機制并未形成。因此,迫切需要加強基層社會治理創新,吸納人大力量參與社會治理,進而推進基層治理體系的完善和治理能力現代化的提升。

二是人大本身具有參與社會治理的法律職責。黨的十九大報告明確指出,我國的社會治理體制是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障。這明確了政府是治理主體。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規定,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。同時,《憲法》賦予人民代表大會行使立法權、決定權、任免權、監督權四大職權。因此,監督政府治理主體、督促其科學治理,協同公眾參與,強化法治保障,推動治理落實,已成為人大的法定職責。此外,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)規定,代表“要與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系,聽取和反映他們的意見和要求,努力為人民服務”。《代表法》詳細規定了人大代表擁有七項權利和七項義務,作為基層國家權力機關組成人員的基層人大代表密切聯系群眾并積極參與社會治理十分必要,這既是他們的法定義務,也是他們的政治責任。一方面,人大代表通過參與社會治理推動和落實聯系群眾制度,體察民情,了解民意,通過議案建議和審議發言等形式積極反映群眾的所想、所急、所盼,為黨委、政府的科學決策提供參謀和依據;另一方面,人大代表通過專項調研、執法檢查、代表視察等形式開展工作,參與社會治理能夠拓寬人大建言獻策的渠道,加強對社會治理的指導、監督。(31)參見聶保太、李榕梅、林婕等：《基層治理現代化的人大視角與路徑——人大代表參與基層治理現代化的實踐探討》,2021年11月4日,載福建人大網,https：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-172892。2023年12月25日訪問。

(二)基層人大參與社會治理的主要優勢

相比其他政府、社會組織等其他治理主體而言,基層人大及人大代表參與社會治理具有自身獨特的優勢。具體而言,主要體現在以下幾個方面。

一是發揮橋梁紐帶作用,有助于實現治理的民主性。基層人大遵循“從群眾中來,到群眾中去”的路線原則,人大代表通過直接選舉產生,在接受人民監督的同時,又為人民群眾服務,能夠最大程度地代表人民群眾立場。基層人大代表既包括政府官員,也包括各行各業的勞動者,能夠有效地發揮聯結面廣、社會協同力強、資源融合度高的作用,可有效地聯結社會治理各主體,是上下權力溝通的橋梁。基層人大代表工作貼近選區,生活在選民中,與人民群眾有著天然的聯系,能夠最直接地聽取和反映群眾意愿和訴求,并且在化解社會矛盾方面,也有著“天然的優勢”。地方人大組織開展的相關活動,都緊扣百姓息息相關的工作和生活。此外,地方人大代表代表人民群眾直接參與各項公共事務和社會治理,直接參與重大問題的決策,直接參與社會各項事務的監督,也是直接民主的重要體現。

二是開展多元化監督,有助于實現治理的有效性。監督基層“一府一委兩院”依法履行職能,是基層人大代表職責和權利。基層人大代表處在基層社會治理監督體系的第一線,可以通過依法參與視察調研、列席會議、參加專項執法檢查、提出質問質詢等活動,能夠有效地發揮多元監督的作用,督促有關部門履行社會治理責任。人大監督是監督的最高層次,人大代表的意見和建議有法律保障,需要在規定時間內有明確的答復,并且人大代表享有言論免責權,可保障人大代表言論和表決自由,保障其不受外部權力侵犯,從而確保代表職能的實現。這在基層社會治理監督體系中,是其他治理主體所不具備的。人大民主監督能夠有力地保證基層社會治理落實到位。(32)參見人大青龍街道工委：《關于街道人大在基層治理中的地位、職能與作用的思考》,2022年1月7日,載常州市天寧區人民政府網,https：//www.cztn.gov.cn/html/cztn/2022/HPFKQIAL_0107/154012.html。2023年12月21日訪問。

三是堅定的政治立場,有助于保持治理的正確政治方向。人大代表是國家權力機關的組成人員,代表人民群眾依法行使國家權力。基層人大代表都是各行各業選出的優秀代表,是在黨和政府長期考察、磨煉下再由人民群眾投票選出的可靠人選,政治素養過硬,綜合素質較高,其中黨員代表占比較高,代表的話語權和立場相對具有權威性。因此,在構建和完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與的社會治理體系過程中, 人大代表的廣泛參與有助于社會治理不偏離政治路線和政治方向。

四是提供完善的法治保障,確保治理有法可依。《憲法》賦予全國人大及地方人大相應的立法權,因此,基層人大及其常委會有權參與制定、修改和廢除法律法規。人大作為國家權力機關,代表人民通過立法來規范行政管理行為,對行政機關進行監督;可以利用其超脫的地位,客觀地看待立法中存在的問題,可以較好地防范立法中的部門利益。人大代表可以最廣泛地代表廣大人民群眾的意志和利益,且人大立法遵循嚴格的立法程序,保證集體行使職權,保證公眾有序參與,保證客觀、公正地進行制度設計,更大程度地提升立法質量,使立法符合人民的期盼,符合善治的要求。而只有立良法,才能執良法、施良政。基層人大可以在充分聽取民意的情況下,及時修正完善現有法律法規,確保基層社會治理有法可依。(33)參見倉山區人大常委會課題組：《基層治理現代化的人大視角與路徑》,2021年12月13日,載福建人大網,https：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-173066。2023年12月26日訪問。

三、全過程人民民主背景下浙江基層人大參與社會治理的創新模式

近年來,浙江省人大及基層人大不斷開拓進取,持續創新人大工作機制,促使人大工作在踐行全過程人民民主實踐中走在全國前列,在人大參與社會治理工作中涌現出一系列創新模式。其中,比較有代表性的模式主要有以下四種。

(一)人大代表“亮身份”模式

人大代表“亮身份”,主要是根據代表不同類型,在代表原選區、工作場所或居住地公開人大代表個人信息和聯系方式、履職承諾等情況。代表公示牌上公布有代表的姓名、聯系方式、職務、履職承諾及網上代表聯絡掃碼端口,方便群眾隨時能聯系到代表,打通了代表聯系群眾的“最后一公里”。浙江省內的人大代表“亮身份”工作模式最早源于湖州市長興縣水口鄉,2021年開始在全市范圍推廣。該項工作模式得到省人大主要領導的高度肯定。

水口鄉的祁煜良是代表“亮身份”工作的首要發起人,作為長興縣第十六屆人大代表,他最初將自己的代表身份信息、聯系方式以一塊木牌的形式掛在家中和工作地,當地民眾可通過上面的聯系方式直接向他表達訴求。在祁煜良“亮身份”后,找他反映情況和訴求的周邊群眾絡繹不絕。他通過人大代表的身份和資源為群眾辦了不少實事。比如,在農家樂里裝電梯正是他提出并得以落實解決的一大民生實事。2020年5月,水口鄉人大及時總結祁煜良代表的做法并上報給長興縣人大常委會,縣人大常委會隨即決定在水口鄉試點代表“亮身份”工作。同年6月,長興縣全面推廣代表“亮身份”的模式經驗和工作機制,發動各級代表因地制宜亮出身份、聯系群眾。2021年湖州市人大常委會出臺了《湖州市人大常委會關于全面推行人大代表“亮身份”工作的實施意見》,對代表亮身份工作進行規范的同時面向全市推行。2022年6月底,湖州已實現全市各級人大代表“亮身份”全覆蓋。據統計,該市近5000名各級人大代表依托線上線下開展全天候“亮身份”活動,該市五級人大代表中有523名代表把身份亮在居住地、2411名代表亮在了工作場所、2857名代表亮在了選區,兩個月內參加各類線上線下活動累計達2萬多人次。同時,針對代表聯系群眾收集到的民情民意,市人大專門建立了分類交辦、跟蹤督辦、答復反饋的閉環工作機制。其中94.7%的意見建議在縣鄉層面得到解決,而反映比較集中、帶有普遍性的重點問題,則由市人大有關專委會牽頭進行“二次開發”,深入分析研判,助推問題解決。(34)參見《人大代表“亮身份”激發基層單元新活力》,2022年9月14日,載湖州市人民政府網,https：//www.huzhou.gov.cn/art/2022/9/14/art_1229213482_59056360.html。2023年12月27日訪問。

人大代表亮身份工作模式不僅有助于人大代表在閉會期間更好地聯系群眾,也有助于人大代表更好地助力基層社會治理。其積極作用與意義具體表現在以下四個方面。

1.“亮”出代表身份,讓群眾找得到代表。人大代表亮身份,方便群眾找得到代表,可以更好地發揮代表作用,增強代表與選民之間的聯系和溝通,了解選民的意見和訴求,更好地履行代表職責。人大代表亮身份,既是一種代表信息公開,也是人大代表聯絡站服務功能的進一步延伸,拉近了人大代表與群眾的距離,方便代表們及時收集、反饋和協調解決群眾身邊的急、愁、難、煩問題;讓群眾知道身邊誰是代表,有問題怎么向代表反映和溝通。

3.“亮”在適當場合,拓寬聯系群眾渠道。生活和工作在基層一線的人大代表信息,公開亮在居住地、工作場所、選區所在村(社區)醒目位置或群眾聚集區;聯系助推督辦重大項目的人大代表信息,亮在重點項目推進現場;所有人大代表信息,亮在所在代表小組活動室。人大代表既要在亮出身份的場所,熱情接待好每位上門反映情況的群眾,又要積極主動、定期走進群眾,密切與人民群眾的經常性聯系。代表們通過電話、網絡、信函等方式,暢通與群眾的聯系渠道,及時回應社會關切,積極回應社會熱點問題,增強與群眾的互動交流。

4.“亮”出辦事效率,優化社會治理。人大代表是民主選舉產生的人民群眾的代表,通常具有較高的綜合素質和能力。通過代表“亮身份”來做群眾工作,可以在調解矛盾糾紛、帶頭共同富裕等方面發揮較好的帶頭示范作用,為建立健全社會治理體系打下堅實的基礎。人大代表積極利用“亮身份”參與普法宣傳、治安民調、接訪走訪等活動,拓展信息來源和渠道,分析各類問題和事件,充分發揮人大代表在社會治理中的模范帶頭作用。近年來,以代表“亮身份”為抓手,長興縣人大常委會圍繞黨史宣講、老舊小區改造、制止餐飲浪費等重點,組織代表開展主題活動,參與代表12000多人次。代表積極投身基層矛盾糾紛化解,促使全縣“12345”熱線信訪件減少了5000 多件,同比下降30.9%。(35)參見陳波、趙曉思、丁天：《長興：亮出代表身份 共繪幸福圖景》,《浙江人大》2021年第8期。在湖州市南潯區,區人大常委會開展“‘潯’憂‘亮身份’”活動,組織近千名各級人大代表,下沉走訪、遞送“聯系卡”,足跡遍布全域245 個村(社),收集社情民意8900 余條。(36)參見孫心悅、陳銘、張崢嶸：《“亮”出基層民主動人圖景》,《浙江人大》2022年第6期。由此可見,人大代表“亮身份”工作對于提高辦事效率,優化社會治理發揮著重要作用。

總之,人大代表“亮身份”工作模式是基層人大和基層民主的重要創新形式,與全過程人民民主理念是完全契合的,是踐行全過程人民民主的重要探索,也是人大代表主動履職并積極參與基層治理的一種嘗試。人大代表“亮身份”在實踐過程中體現了基層民主和基層治理的“主動性”和“參與性”,激發了群眾及群眾代表參與管理與監督的熱情,保障了基層群眾有效行使民主權利,促使群眾及群眾代表積極主動參與日常政治生活和社會生活。

(二)代表聯絡站助力治理模式

2002年,深圳月亮灣社區成立了我國第一個人大代表工作站,后改為“代表聯絡站”,這種在街道和社區中設立“人大代表之家”及代表聯絡站模式很快被推廣到全國其他地區。自2003年浙江省成立首個人大代表聯絡站以來,全省人大代表聯絡站建設不斷迭代升級,代表聯絡站助力基層治理模式不斷創新,取得明顯進展。省級人大層面通過制定和出臺一系列針對人大代表聯絡站建設的指導政策,規范和促進代表聯絡站有序發展、縱深發展。而各市、縣(區)、鄉鎮層面開展人大代表聯絡站建設和創新的積極性也非常高,涌現出一批有特色有亮點的人大代表聯絡站和代表工作新模式,如“五星級代表聯絡站”“流動聯絡站”和“夜間主題接待”模式等,并呈現出代表聯絡站專業化建設和“代表聯絡站+”建設兩大趨勢,(37)參見王鋒：《全過程人民民主視域下人大代表聯絡站的功能定位與完善路徑》,《湖州師范學院學報》2024年第1期。進而形成了專業化代表聯絡站助力治理模式和“代表聯絡站+”助力治理模式。

1.專業化代表聯絡站助力治理模式。隨著社區代表聯絡站的逐漸普及,人大代表聯絡站也漸漸向專業化方向發展,人大代表以專業知識和技能助力基層治理,更有力更精準地服務于選民群眾。例如,紹興市柯橋區的中國輕紡城人大代表聯絡站探索組建代表專業小組,定期接待受理市場經營戶及周邊群眾關于市場運行發展中的問題及建議,開了浙江省代表聯絡站聯系服務專業市場的先河;杭州市西湖區人大常委會則于2017年起探索人大代表專業聯絡站建設,先后設立了財經、社會建設、農業和農村、教科文衛和民宗僑、城建環保、監察和法制司法6家人大代表專業聯絡站,為各行各業的“專業代表”提供“專業平臺”,通過“專業活動”破解“專業問題”;嘉善縣人大常委會積極探索功能性服務點建設模式,通過整合經濟領域、衛生領域、金融領域等代表資源及外部資源,在不同的鎮(街道)人大代表聯絡站分別成立創新型經濟服務點、便民型醫療服務點和智囊型助企服務點,為選區企業和選民群體提供有針對性的專業化服務。(38)參見王鋒：《全過程人民民主視域下人大代表聯絡站的功能定位與完善路徑》,《湖州師范學院學報》2024年第1期。

2.“代表聯絡站+”助力治理模式。近年來,浙江各地基層人大紛紛通過創新“代表聯絡站+”建設,密切聯系選民群眾,化解基層矛盾,助力社會治理現代化。例如,武義縣人大常委會探索建立“代表聯絡站+8890服務熱線”模式,每月10日在縣“8890便民服務平臺”輪流安排代表聯絡站代表接聽市民熱線、查看微信公眾號留言;海寧市人大從2022年起探索“代表聯絡站+共享法庭”協同模式,將代表聯絡站與共享法庭進行深度融合、優勢互補,協同開展基層治理活動,如組織代表在聯絡站旁聽公開庭審、法官的法治宣講與解讀,采取“代表說理+法官釋法”方式聯合調解糾紛、邀請法官連線一起參與接待選民等協同方式。又如,杭州市蕭山區人大常委會將人大代表聯絡站和基層立法聯系點一體謀劃、統籌推進,包括場地合建、平臺共通、人員共用和資源共享,真正實現“代表聯絡站+基層立法聯系點”的“站點合一”,既增強代表聯絡站“法”的元素,又強化基層立法聯系點“聯”的功能;杭州市余杭區人大常委會大力推行“代表聯絡站+一站一品”模式,按照“中心+特色”思路輻射全區聯絡站建設,即在12個鎮街中心聯絡站基礎上,各鎮街、平臺著力打造一個特色站作為樣板站,全面承載聯絡接待、交流、學習議事等各項功能,凸顯區域特色。(39)參見王鋒：《全過程人民民主視域下人大代表聯絡站的功能定位與完善路徑》,《湖州師范學院學報》2024年第1期。

總之,近年來,作為踐行全過程人民民主的重要載體和平臺,人大代表聯絡站發揮著越來越重要的作用。人大代表聯絡站不僅是人大代表和選民開展基層民主政治活動的重要場所,也是人大代表參與基層社會治理的重要平臺。通過人大代表接待選民傾聽訴求,人大代表聯絡站事實上發揮了社會矛盾和糾紛調解等社會治理功能。通過聯絡站平臺,人大代表可以發揮自身優勢,化解基層社會矛盾,實現社會穩定和諧。

這個世界充滿了變化，變化最大的是天氣熱起來了，林燕會走會跑了，還有就是風影的頭皮不再是光溜溜的了。他的頭發很短，依稀保留著當年那個小和尚的影子。山野上沒有一絲兒風，風影就開始抱怨了。紅琴說，沒有風，你不就是風么？他的名字中帶有一個風字，可這并不能代表他就是風。說笑了一陣子，紅琴就跑過去，繡口一開，對著他的嘴吹了一口氣，她吐氣若蘭，隨即嬌語如鶯，笑道，這下有風了吧。紅琴鈴鐺般的笑聲在山野中回蕩，喚醒了風影的回憶，他似乎又找到了少女紅琴的味道。

(三)民生實事人大代表票決制模式

民生實事人大代表票決制是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎上,提出民生實事候選項目,報黨委研究后,經本級人大代表在人民代表大會會議期間以投票方式決定項目,再交本級人民政府組織實施,并接受人大常委會、人大代表和人民群眾監督。(40)參見泰寧縣人大常委會課題組：《重大民生實事項目人大代表票決制觀察思考》,《人大研究》2021年第5期。票決制的理念最早起源于習近平總書記在浙江工作期間提出的為民辦實事長效機制。在習近平總書記的提議和推動下,浙江于2004年在全國率先頒布《關于建立健全為民辦實事長效機制的若干意見》,明確為民辦實事的十大重點領域。2005年,“為民辦十大實事”寫入浙江省政府工作報告,并形成了每年為民辦十方面實事的慣例。

民生實事項目要求具有普惠性和公益性,以財政性資金投入為主,且原則上當年就可完成。為了使民生實事項目決策更加民主和科學,寧海縣于2008年在力洋、大佳何兩個鎮探索試行了民生實事人大代表票決制。當地希望充分發揮鄉鎮人大法定職能,實質性參與民生實事項目的決策過程。在民生實事項目形成候選名單后,由人大代表投票表決確定最終入選項目,并全程跟蹤項目進展,取得了積極效果。2016年,省人大常委會將票決制的經驗做法寫入《浙江省鄉鎮人民代表大會工作條例》。(41)參見翁杰、胡靜漪：《寧波“升級”民生實事票決制：一張“表決票”里的初心和使命》,2023年9月15日,載潮新聞網,https：//tidenews.com.cn/news.html?id=2581130&source=1。2023年12月21日訪問。先期試點成功后,2017年3月起,浙江在全省市、縣、鄉全面推行。2022年10月1日,首部關于民生實事項目人大代表票決制的地方性法規《浙江省民生實事項目人大代表票決制規定》(以下簡稱《規定》)正式施行。同年11月,全省民生實事數字化應用正式上線,不到一周時間,就有近300萬人參與投票。(42)參見蔣欣如、陳醉、于山：《浙江率先為民生實事項目人大代表票決制立法：“民聲”定“民生”,怎樣更貼心》,《浙江日報》2022年12月5日,第5版。

《規定》對民生實事項目征集和提出、審議和票決、實施和監督等環節都作出規范。例如針對健全民意征集機制,《規定》從發布渠道、征集機制等方面著手,要求設區的市、縣(市、區)、鄉鎮人民政府應當通過有效渠道發布公告,廣泛征求人民群眾意見。人大常委會有關工作機構和鄉鎮人大主席團應當主動參與,廣泛收集社會普遍關注的民生問題,結合梳理研究人大代表意見建議,提出建議項目。民生實事項目實施前,各級政府應將包括責任單位、目標任務、完成時限等內容的實施計劃向社會公布;實施過程中,如果調整或暫緩、終止,應當及時報本級人大常委會審議;實施完成后,政府應將上一年民生實事項目實施情況納入政府工作報告,同級人大常委會可對實施情況進行滿意度測評。上述票決制的整個流程充分反映民意,人大代表自始至終參與其中,人民群眾可以通過人大代表會前走訪、公告票決結果、公示項目進展情況,主動增加對民生實事進展情況的了解;而在整個過程中,“票決制”的程序設計也為人民群眾參與公共決策和監督公共事務提供了制度載體,為民意進入決策提供了路徑。

總之,浙江民生實事人大代表票決制的實施,充分調動了各級地方人大及人大代表全程參與民生項目的積極性,極大地促進了基層社會治理現代化和基層民主發展。對群眾來說,票決制讓最終受益者有了話語權,變事后監督為全程跟蹤,群眾從立項開始便能參與其中,生動踐行了全過程人民民主;對人大來說,票決制讓鄉鎮人大行權履職有了具體抓手,也有效激發了基層代表的履職熱情和內生動力,催生出“代表夜聊”“代表督事”等基層人大創新做法;對政府部門來說,票決制有效破解了政府和群眾視角不盡一致的瓶頸,從源頭上防止“形象工程”“政績工程”的出現。(43)參見蔣欣如、陳醉、于山：《浙江率先為民生實事項目人大代表票決制立法：“民聲”定“民生”,怎樣更貼心》,《浙江日報》2022年12月5日,第5版。

(四)數字賦能人大參與治理模式

當前,數字化信息化技術在各領域的普及和應用極大地改變了人類社會的生產和生活,同樣也改變了國家治理和社會治理的形態和方式。浙江人大抓住全省數字化改革的有利時機,進行頂層設計,充分挖掘數字賦能潛力,打造數字化人大工作的標桿,全力助推社會治理,形成了具有浙江辨識度的數字賦能人大參與治理模式。

1.全力推進數字人大建設,數字賦能人大核心業務。2021年2月18日,中共浙江省委召開全省數字化改革大會,在全國率先開啟數字化改革探索實踐。次日,浙江省人大常委會隨即召開全省人大數字化改革工作推進會。2021年3月、2022年4月先后印發了《浙江省人大數字化改革行動方案》《省人大常委會2022年數字化改革工作方案》,逐步形成了人大數字化改革、踐行全過程人民民主、助推高質量發展建設共同富裕示范區“三位一體”融合發展的“1512”改革框架。“1512”中的第一個“1”為“平臺+大腦”,即建設省市縣三級人大公共數據平臺,并在此基礎上逐步向智能化、智慧化“大腦”邁進,為人大工作提供智能化支撐;“5”是指人大整體智治、立法工作綜合應用、監督工作綜合應用、代表工作綜合應用和為全省數字化改革提供法治保障,推動人大核心業務與數字化改革深度融合;第二個“1”是指以數字化改革為牽引,推動全省人大代表聯絡站迭代升級,開發建設“人大踐行全過程人民民主基層單元”應用場量;“2”是指構建一套理論體系和一套制度規范體系,為人大數字化改革提供理論支撐和制度保障。

2.數字化驅動基層民主單元,打通基層民主和基層治理“最后一公里”。2022年浙江省第十五次黨代會報告鮮明指出,要打造數字變革高地、全過程人民民主實踐高地;強調要充分發揮人民代表大會發展全過程人民民主的主要渠道作用。同年,浙江省人大常委會辦公室印發推動建設踐行全過程人民民主實踐高地相關實施意見,確定112個代表聯絡站作為浙江省首批人大踐行全過程人民民主基層單元培育對象。緊接著,浙江省人大常委會出臺《以數字化改革推動人大代表聯絡站迭代升級,培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元指導意見》,提出要迭代升級代表聯絡站,打造人大踐行全過程人民民主基層單元,使之成為保障人民當家做主、人大制度優勢轉化為治理效能的基層實踐平臺和重要窗口;強調要深化和拓展代表聯絡站“聯、商、督、促、智”功能,進一步明確了人大代表聯絡站數字化迭代升級的路徑與方向。同時,加快數字化“全過程人民民主基層單元”應用場景建設,將其作為整個人大數字化改革體系架構的底座和樞紐,開發建設以“一艙二碼六運用”為特點的代表聯絡站數字化場景,與各地協同打造“參與立法監督”“主題活動”“日常管理”“民生實事”“民意處理”“議政督事”等六個子場景。

此外,浙江人大運用數字化驅動基層民主單元建設,還具有如下四個顯著特點：一是突出全天候履職,以基層單元應用場景的建設使用,搭建代表和群眾線上全天候聯系,人大核心業務全天候下沉基層聽取民意的通道;二是強化民呼我應,推動應用場景與省委政法委和省大數據局相關平臺多跨協同、橫向貫通,構建民情處理閉環鏈條;三是更為便捷地開展工作評價,如金華運用場景數據,建立相關規則,構建代表聯絡站評價體系、代表履職評價體系和部門績效評價體系;四是快速全面地集成民情,如寧波、紹興在抓取民情信息,合成民意民智等方面作出積極探索,通過系統自動生成民意報告,供黨委政府決策參考。(44)參見樊鵬：《深化人大踐行全過程人民民主基層單元建設的調研與思考》,2023年12月7日,載溫州人大網,http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/7/art_1382234_58921332.html。2023年12月26日訪問。

總之,數字賦能人大參與治理模式圍繞多跨協同、量化閉環、系統集成,推動人大密切聯系群眾工作理念更新、技術革新、手段創新,進一步激發人大履職的新動能,同時也有效助推基層治理。基層單元建設為人大與“一府一委兩院”等國家機關密切聯系人大代表和人民群眾、聽取基層意見建議、主動接受監督提供了有序有效的平臺和載體,搭建了國家機關、人大代表和人民群眾開展雙向聯系的橋梁和紐帶,暢通了民意表達渠道,保障國家機關在決策、執行和監督落實的各個環節都能聽到人民群眾的聲音,推動根本政治制度優勢在基層充分轉變為治理效能。(45)參見樊鵬：《深化人大踐行全過程人民民主基層單元建設的調研與思考》,2023年12月7日,載溫州人大網,http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/7/art_1382234_58921332.html。2023年12月26日訪問。

四、全過程人民民主背景下基層人大參與社會治理機制分析：來自浙江經驗的啟示

近年來,浙江省各級人大持續創新相關工作制度和機制,全力踐行全過程人民民主,不斷拓展人大代表參與基層社會治理的途徑,不斷推行人大參與社會治理新模式,推動基層社會治理的進步和完善,為推進基層社會治理現代化貢獻人大力量。浙江人大參與社會治理的創新模式和經驗做法,值得進一步提煉和總結。在全過程人民民主背景下,浙江經驗對于我國基層人大參與社會治理的一般性啟示在于：立足人大本職工作,通過改革創新,構建基層人大參與社會治理的四大長效機制。

(一)主動參與治理機制

人大代表從人民群眾中產生,也必須為人民群眾服務。我國人大代表來自各行各業,且基本上是兼職的,故存在日常難以聯系群眾的困境。但是,如果人民群眾不知道人大代表是誰,以及如何找到這些代表反映問題,那么,人大代表為人民服務及參與社會治理將淪為空談。如何突破這一難題,浙江湖州人大推行的人大代表“亮身份”模式給出了明確答案。通過在固定場所主動亮明身份,亮出承諾,方便社區群眾找到代表,從而幫助群眾解決矛盾糾紛或利益訴求。這種通過亮身份來主動參與治理的機制不僅有助于人大代表在閉會期間更密切地聯系群眾,也更容易贏得人民群眾的信任,從而提高基層社會治理的績效。

(二)多元協同治理機制

當前,基層社會治理任務繁重且復雜繁瑣,單靠政府單一治理主體很難完成。因此,需要政府、人大、政協、企業、非營利組織、社區居民等多種不同類型的主體共同參與并協作,以實現公共事務的治理和管理。多元主體協同治理旨在通過整合各類主體的優勢和資源,形成合力,解決單一主體無法解決的問題,并提高治理的效率和質量。浙江基層人大通過人大代表聯絡站及數字人大等平臺和抓手,由人大牽頭整合其他各治理主體資源,合力推進基層社會問題和矛盾的解決。特別是“人大代表聯絡站+”模式的推行,構建了人大主導的多元協同治理機制,將人大代表聯絡站打造成了吸納民意民聲的開放式、樞紐型綜合治理平臺,在發揮基層民主優勢的同時,大大提升了社會治理效率。

(三)民主監督下的科學治理機制

基層人大是民主監督實施的重要主體。基層人大正是通過對政府及公共政策執行的監督來實現基層社會治理。因此,政府如何在人大民主監督下進行相關公共政策的科學決策,歷來就是個管理難題,而浙江民生實事項目代表票決制創新性地解決了這個難題。這種通過人大代表進行票決及監督的機制創新,體現了基層治理的法治化和規范化。“票決制”是通過結合選舉民主和協商民主兩種民主形式,使人大決定權和監督權的行使得以有效發揮,推動政府公共決策民主化、法治化、科學化,真正體現了人民通過人民代表大會制度行使當家作主的權力。(46)參見汪瑋：《人大制度建設與基層治理現代化——兼談“民生實事項目人大票決制”的創新實踐》,《浙江人大研究》2020年第z1期。因此,人大要借鑒民生實事項目代表票決制的經驗,將該做法進一步推廣至其他公共政策領域,構建起民主監督下的科學治理機制,真正發揮人大在參與社會治理過程中的監督職能和科學治理職能。

(四)數字化整體治理機制

當前,在數字化信息化快速推進的背景下,要求社會治理的手段和方式必須革新,通過大力推廣信息技術運用,推動數據共享應用,發揮大數據關鍵作用,構建數字化治理體系。浙江省的數字賦能人大參與治理模式正是通過數字化改革,構建人大參與社會治理的數字化整體治理機制,運用先進的技術工具與現代化制度,強化了跨部門、跨領域合作,破解了原有各部門各自為政的碎片化管理困境,構建了整體性、綜合性社會治理格局。特別是數字化“全過程人民民主基層單元”應用場景建設,是數字技術賦能人大工作和社會治理的集大成者,它將大數據、人大核心工作和基層社會治理三者有機整合到一起,使人大代表方便快捷參與社會治理的同時又不失民主科學,應是其他省市人大學習借鑒的典范。

五、結語

人民民主的理想形態就是全過程人民民主。全過程人民民主利用豐富多彩的民主形式,實現了民主過程的全覆蓋。全過程人民民主既避免了西方民主兩次選舉之間存在的民主空檔期,貫穿了從選舉、決策、管理到監督的全過程,又強調了公民參與公共政策決策的全過程。(47)參見劉樂明：《發展全過程人民民主》,《人民日報》2021年8月26日,第7版。基層人大是我國基層的地方國家權力機關和民意機關,在踐行全過程人民民主和推動基層治理體系現代化過程中,基層人大與人大代表發揮著不可替代的作用。由于基層治理的好壞直接關系到人民群眾的切身利益,關系到國家治理能力和治理體系現代化的實現。因此,地方人大在參與、提升基層治理現代化水平上任重而道遠。浙江基層人大在踐行全過程人民民主的過程中,探索人大及人大代表參與社會治理的新模式新做法,如人大代表“亮身份”、代表聯絡站助力治理、民生實事人大代表票決制、數字賦能人大參與治理等,以及與之對應的主動參與治理機制、多元協同治理機制、民主監督下的科學治理機制和數字化整體治理機制,這些創新模式和機制為我國人大及基層治理實踐工作提供相關經驗借鑒和操作指南,值得進一步總結經驗并在全國范圍予以推廣。基層人大的創新實踐必將進一步促進我國全過程人民民主發展和治理現代化水平提升。總而言之,作為基層人大和人大代表,應當在黨的領導下依法履行好人大職能,主動扛起完善基層社會治理體系和提升治理能力的人大責任,為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻人大力量。