情法合一：中國特色基層治理之道
——以D村人民調解實踐為例

祝 哲 周文倩 劉淵源

一、引言

我國當前處于社會轉型時期,基層社會矛盾紛繁復雜,呈現類型多樣化、復雜化諸多特征。(1)參見郭志遠：《我國基層社會矛盾預防與化解機制創新研究》,《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2014年第2期。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制,加強和改進人民信訪工作,暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道,完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉社區治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”從基層社會治理角度來看,人民調解制度能夠有效地將社會矛盾化解在萌芽之初,人民調解的有效開展可以推動社會治理重心向基層下移。(2)參見侯保疆、趙倩萍：《基層社會治理視閾下民族地區人民調解實踐困境的路徑研究——基于W省M瑤族自治縣的考察》,《南方論刊》2022年第10期。自2010 年《中華人民共和國人民調解法》正式開始實施,這種非訴訟解決矛盾的調解方式走上法治化的道路,不僅成為司法工作的有效補充,也成為推動社會和諧的重要力量。

社會秩序的構成是法理與情理的交織,意味著建構社會秩序既要重視法律法規等正式制度,又要考慮人情道德等非正式制度。人民調解工作作為社會基層治理的一種具體表現形式,其過程同樣也受到正式制度與非正式制度的共同影響,從創設到立法的過程中,都融合了基層社會治理、傳統文化傳承、糾紛預防和解決等獨特的社會功能和政治功能,(3)參見趙作偉：《我國城市社區服務發展現狀及思考》,《天津市財貿管理干部學院學報》2009年第3期。因此,調解是人情溫度、法律強度的化和過程。一方面,人民調解作為一項法律自身就發揮著正式制度的作用;而另一方面,在人民調解實踐開展的過程中,既需要法律法規等正式制度作為保障,也需要風俗文化、道德觀念等非正式制度作為補充。

鄉村治理的有效路徑是多元的,人民調解作為一種基層治理機制,在鄉村治理中具有不可替代的作用。在我國鄉村地區構建矛盾多元化糾紛解決機制,做到預防和化解鄉村社會矛盾,是完善鄉村治理、實現鄉村振興的戰略核心,是共建共治共享社會治理制度在鄉村有效實現的重要形式。(4)參見馬樹同：《傳承與超越：人民調解在鄉村治理中的作用與未來發展》,《河北農業大學學報(社會科學版)》2023年第3期。本研究聚焦G省T鎮D村一起失敗的基層人民調解案件,村民因道路糾紛、房屋違建以及土地侵占等產生了不合情、不合法的問題,使得調解過程困難重重。當地村干部、鎮人民政府工作人員與縣職能部門領導等先后通過正式法律制度、私人溝通、村規民約等不同形式進行調解,但均以失敗告終。因此,本研究以D村人民調解工作實踐為例,試圖探究鄉村調解現狀與面臨的困境,為中國特色人民調解制度的推廣與基層治理的完善提供參考。

二、文獻回顧

鄉村治理是國家治理的基石,也是鄉村振興的基礎。人民調解作為一種基層治理機制,在鄉村治理中具有不可替代的作用。“依靠群眾就地化解矛盾”是“楓橋經驗”的精髓,亦是對中國傳統基層社會治理理念的傳承和發揚,是共建共治共享社會治理制度在鄉村社會有效實現的重要形式。(5)參見郭星華、任建通：《基層糾紛社會治理的探索——從“楓橋經驗”引發的思考》,《山東社會科學》2015年第1期。下文將回顧人民調解的定義,情與法在其中的作用,以及其他制約因素的作用。

(一)人民調解制度的定義

人民調解制度是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議,解決民間糾紛的活動,(6)參見易清：《人民調解：維護社會和諧穩定的重要手段》,2010年8月27日,載中國人大網,http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2010-08/27/content_1591987.htm。2023年12月10日訪問。是我國法制建設中一項獨特的制度,是現行調解制度的一個組成部分。自誕生之日起,不只限于一種純粹的糾紛解決方式,更體現為一種集社會政治動員、民眾參與、道德教化、基層組織、糾紛解決和治安等融為一體的基層治理機制。(7)參見郭安：《關于社區服務的涵義、功能和現有問題及對策》,《中國勞動關系學院學報》2011年第2期。

我國人民調解制度根植于“和諧”“無訟”等中華傳統文化,強調互諒互讓、平等協商。劉振宇從西周時期古代調解的傳統,到現代人民調解不同時期的發展,對人民調解制度的創立及發展過程進行了回顧,指出人民調解制度是地地道道的“中國創造”,它根植中國大地,具有深厚的文化傳統、廣泛的群眾基礎、強大的生命力和廣闊的發展空間,是一項具有鮮明中國特色的法律制度。(8)參見邵安、祝哲：《共同體視域下我國公共衛生應急風險溝通的政策演進與運行體系研究》,《浙江警察學院學報》2022年第5期。程凱指出我國人民調解制度經歷了新中國成立階段的快速發展時期、出現偏差與糾正時期、改革開放階段的轉型與繁盛時期以及新時期《人民調解法》的正式確立時期四個階段,他認為,《人民調解法》的頒布與實施是人民調解制度建設的一個重要里程碑,對我國新時期人民調解工作的發展起到至關重要的規范和促進作用。(9)參見程凱：《黨史視野中人民調解工作的歷史演進》,《福建黨史月刊》2015年第7期。李瑞昌以新中國成立后調解制度的發展為脈絡,將其分為單位調解體制、司法調解體制及社團調解體制三個階段,并指出社會矛盾變化是新中國調解制度變化的社會動力,而社會治理結構變化則是新中國調解制度變化的制度背景。(10)參見李瑞昌：《新中國調解制度變化的內容、路徑、動力及未來》,《復旦學報(社會科學版)》2018年第4期。齊蘊博認為人民調解制度起源于新民主主義革命時期黨對舊社會的改造與治理,發展于抗日戰爭與解放戰爭時期,形成于新中國成立后的國家法律的確認時期,直至今天,人民調解工作仍在與時俱進,不斷完善與升級。(11)參見齊蘊博：《論人民調解在國家治理體系中的定位》,《人民調解》2020年第1期。

現階段,人民調解制度已經深度融入到國家治理過程之中,成為一種重要的社會治理方式。粘凌燕將“楓橋經驗”與新時代人民調解工作相結合,認為隨著社會轉型的不斷推進,基層社會主要矛盾糾紛發生新變化,呈多樣化、復雜化趨勢,相對于訴訟、仲裁等糾紛解決機制,人民調解具有便民、靈活、經濟、容易被接受等優勢,能夠起到把矛盾糾紛化解在基層,把隱患消除在萌芽狀態的作用,是對“楓橋經驗”的重要繼承發展。(12)參見粘凌燕：《“楓橋經驗”與新時代人民調解工作的創新升級》,《新西部》2019年第30 期。汪世榮和朱繼萍從人民調解的理論視野、制度構建角度,就怎么發展新時代“楓橋經驗”進行分析評判和闡述論證,得出了基層社會治理離不開人民調解的結論。(13)參見汪世榮、朱繼萍：《人民調解的“楓橋經驗”》,法律出版社2018年版,第186頁。

(二)人民調解中的情與法

人民調解過程是情與法多元手段融合共同作用的結果,是一種蘊含了自治、法治和德治相結合的基層治理機制。隨著經濟社會發展和利益格局的深刻調整,社會矛盾糾紛時有發生,因此應該不斷完善尊重鄉土規則又合法合規的多元化糾紛解決機制。而人民調解就是根據糾紛當事人的自愿選擇,通過社會力量居中調解,促使雙方當事人達成調解協議,從而化解社會矛盾糾紛的活動,是堅持以人民為中心的發展思想的重要體現,也是貫徹“打造共建共治共享的社會治理格局”的有效舉措。(14)參見廖永安：《新時代發展我國社會調解的新思路》,《中國社會科學報》2018年1月18日,第2版。汪世榮認為人民調解是中國傳統文化、紅色革命文化、現代善治文化的有機組成部分,也是黨的群眾路線工作方法在司法領域的應用和體現,還是構建矛盾糾紛多元化解機制,推動基層自治,實現善治的重要內容。人民調解制度在推動法治社會、法治國家和法治政府的建設具有深遠意義。(15)參見汪世榮：《新時代改革完善人民調解制度的思考》,《人民調解》2018年第2期。葛天博、酈勝鍇以“瑞安式調解”為例,指出新時期人民調解工作是將“情、理、法”有效融合的一種措施,是一種在解決糾紛的基礎上達成社會秩序成功搭建目標的渠道。(16)參見葛天博、酈勝鍇：《基于“情、理、法”的社會秩序建構——以“瑞安式調解”為解讀文本》,《領導科學論壇》2019年第23期。還有學者從人民調解的性質與法律地位的角度指出人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為,具有群眾性、自治性和民間性。(17)參見邵安、胡望洋：《“楓橋警務”評估指標體系構建》,《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2021年第4期。隨著人民調解所涵蓋的范圍越來越廣,基于現實問題與實踐需要,《人民調解法》給予了調解工作廣泛的自由,使得道德習俗等社會“軟法”得以參與到民間糾紛的解決之中,從而發揮各自的教育、感化、引導作用。(18)參見陳斌：《基層治理視域下人民調解制度的完善》,《齊齊哈爾師范高等專科學校學報》2020年第6期。

因此,鄉村人民調解的現代轉型,需要在堅持鄉村人民調解本質定位的前提下,結合鄉村社會的本土資源,秉持自治、法治、德治相結合的基層治理理念而為之。何陽等人指出,人民調解面臨著異化的現實挑戰,鄉村振興中應當堅守人民調解民間性、群眾性及自治性本質,功能上應延續糾紛解決功能,重拾政治教育功能與政治動員功能,為鄉村治理目標指向提供幫助。(19)參見馬樹同：《基層治理視域下鄉村人民調解的現代轉型》,《寧夏社會科學》2019年第1期。

(三)人民調解的制約因素

隨著經濟社會不斷發展,矛盾沖突種類增加,在處理社會矛盾糾紛的實踐中,人民調解解決新形勢下的人民內部矛盾仍面臨一定的困境。

第一,從調解員方面分析,目前我國的人民調解員大都由鄉村、社區干部兼任,專職調解員較少。隨著基層組織自治性的過渡,失去資源分配權力的村干部難以擔當起調解者的角色,使得人民調解在鄉村治理中的功能逐步喪失,(20)參見何陽、婁成武、湯志偉：《從異化到回歸：鄉村振興中人民調解復興的挑戰與應對》,《廣西大學學報(哲學社會科學版) 》2019年第5期。對人民調解制度的運行產生了深刻的影響。此外,人民調解員面臨著總體待遇偏低,社會地位不高,流動性較大的問題,從而對高層次人才缺乏吸引力,導致人員素質整體偏低,人民調解員對調解工作缺乏投入的動力。(21)參見劉行玉：《轉型期農村人民調解解讀——基于農村基層治理的視角》,《社會主義研究》2010年第3期。余莉指出目前人民調解仍面臨著人民調解員專業性不強、經費來源渠道窄、司法確認程序難以落實等現實難題。(22)參見宋朝武,羅曼：《基層治理現代化與人民調解制度的改革路徑》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2019年第3期。任文啟認為,目前,我國的人民調解制度主要面臨著行政管理的內卷化、人民調解缺乏專業性的問題,人民調解要做到為民服務解憂,落實人民調解工作專業化、實行人民調解員專職化是必由之路。(23)參見任文啟：《司法社會工作：新時代人民調解的回歸與發展》,《社會工作與管理》2018年第3期。

第二,新的歷史時期村民利益和思想觀念日益多元化,現如今矛盾沖突的多樣化和繁雜程度越來越高,糾紛主體也表現出了多元化的趨勢,人民調解制度面臨諸多困難。比如,出現了土地承包、拆遷安置、環境保護、醫患矛盾等新的糾紛類型,增加了調解的難度。(24)參見解連峰、宋敏：《人民調解制度的困境與應對》,《經濟研究導刊》2021年第1期。(25)參見何永軍：《鄉村社會嬗變與人民調解制度變遷》,《法制與社會發展》2013年第1期。中國鄉土社會的內在構造特點成就了鄉村社會獨具特色的治理模式,隨著鄉村社會的不斷發展,內部構造亦在不斷發生變化,原有的鄉村治理體系逐漸陷入了應對社會矛盾糾紛的困境。因此,實現人民調解制度與鄉村治理體系的高度契合,需要在分析人民調解制度的功能發揮困境的基礎上進行制度重構。(26)參見崔玲玲：《人民調解制度與現代鄉村治理體系之契合》,《西北大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。

第三,從治理系統視角看,湯唯建指出我國人民調解制度在現代化轉型的過程中所存在的局限性表現在規范性不足、體系性不強、穩定性不夠、理念性滯后等方面。(27)參見湯維建：《論中國調解制度的現代化轉型》,《司法》第五輯(2010)。應該通過加強當事人的自治性和主導性、調解程序的本位性與公正性、調解主體的協同性和參與性、調解功能的復合性和前瞻性、調解過程的開放性和社會性幾方面進行完善,使之從形式到內容、從載體到精神、從靜態到動態,均呈現出現代特征和中國特色。(28)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。

三、案例介紹

(一)T鎮鎮情介紹

截至2021年底,T鎮共轄16個行政村和1個居委會,轄區總面積88.6平方千米,其中山地面積99200畝,耕地面積25600畝。轄區人口1.1萬戶,共4.58萬人,其中含少數民族畬族約1730人。糧食播種面積27200畝,糧食產量12400噸。耕地丟荒方面,超15畝以上丟荒耕地共133塊,4236.31畝,其中,超30畝以上丟荒耕地共50塊,2592.03畝,不適宜耕種的耕地面積1671.1畝。2021年,T鎮人均年收入17538元。在地形上,T鎮屬于典型的山地丘陵地貌,耕地分散程度嚴重,可集約利用的土地面積少。理論上的人均耕地面積只有0.56畝,且多為湖洋田或分布稀疏的荒田,土地資源十分稀缺。

(二)T鎮人民調解工作現狀

1.矛盾糾紛情況。2021年9月1日至2022年8月31日,T鎮人民政府通過12345政府熱線和綜治信訪中心平臺受理的案件中,政府熱線共受理投訴338件,含重復投訴86件;(見表1)信訪平臺共受理信訪投訴23件,含重復信訪5件。(見表2)且有多個案件在政府投訴熱線和信訪平臺均反映投訴多次,經數據去重處理后,合計受理單一信訪(投訴)案件220件,其中適用人民調解案件126件。

表1 T鎮“12345”政府熱線受理情況統計表

表2 T鎮綜治信訪中心平臺受理案件情況統計表

在126件適用于人民調解的案件中,含土地糾紛與相鄰關系糾紛105件,民間借貸6件,勞資糾紛14件,合同糾紛1件,T鎮矛盾糾紛主要集中在土地糾紛和相鄰關系糾紛。

2.人民調解工作情況。在隊伍建設方面：截至2022年8月31日,T鎮共有各類人民調解委員會19個,人民調解員114人(含專職人民調解員2人)。其中村(居)調委會17個,村級人民調解員101人,均由行政村村干部兼任,平均年齡52歲,全日制學歷初中及以下的85人。村級人民調解隊伍整體呈現老齡化和低學歷化。

在人民調解流程方面：T鎮嚴格遵循《人民調解法》要求,對群眾舉報投訴或職能部門日常排查發現的群眾矛盾糾紛,根據自愿原則,由村委會或鎮綜治中心進行受理,并安排村干部、司法所或其他業務部門進行調查了解。根據調查了解的現狀,出具《人民調解意見書》。如當事人接受調解意見,由村/鎮人民調解委員會協助起草《調解協議》;若當事人不接受調解意見,由村/鎮人民調解委員會出具《人民調解終結告知書》,告知雙方當事人可向上級人民調解部門申請重新調解,或通過法律訴訟的方式維護自身合法權益。具體流程如圖1。

圖1 人民調解流程圖

3.案例簡介。案件發生于2020年10月9日,T鎮D村Z經濟合作社村民楊叔(化名)等人到T鎮人民調解委員會報案,稱：Z經濟合作社的部分村民已經籌集好資金準備自行鋪設水泥路,卻遭到鄰居蔡阿婆(化名)阻止,雙方還差點因此發生肢體沖突。楊叔等人表示,20年前,自家房屋前有一條以前農村耕作時通行拖拉機的機耕道,大約有2—3米寬,是周圍約10戶人家日常通行的必經之路。為了方便日后出行,楊叔等人在2020年自行籌資,打算對這條道路進行硬底化。但是卻在2020年10月3日動工打水泥路的當天遭到了鄰居蔡阿婆的阻止。

楊叔：“我們也不理解她(蔡阿婆)到底在想什么,我們只是想把道路硬底化,她也是80歲的人了,對她來說也是方便出行的,而且不需要她出錢。但是就是這么百利而無一害的事情,沒想到她卻那么抵觸。我們也不想和她發生沖突,我們希望政府部門能夠介入調解處理?！?/p>

針對上述情況,調解員認為這是一起因道路通行爭議引起的普通民事糾紛,因此首先選擇通過口頭調解的形式介入雙方糾紛。但是,當事人蔡阿婆卻認為楊叔等人已經得到了很大的利益,且對其本人不夠尊重,明確拒絕了調解員的建議：

“一直以來,我房子旁邊和阿證叔的泥磚房都只是相隔1米,根本通不了車。而現在我屋后的道路本來是我的開荒地,之前楊叔他們想做房子的時候,我已經讓了很大一部分給他們了。而現在道路兩旁都還是我種茶葉、杉樹的地方,楊叔他們想打路,就必定會占用我的開荒地。不能老是由我來讓,而且他們打路之前沒有問過我的意見,就這樣施工了,我覺得十分不尊重我。所以我堅決不同意。”

在農村調解中,村干部作為本村人,往往在矛盾糾紛的化解中發揮著不可或缺的作用。一方面,他們既是本村人,更了解村里的實際情況;另一方面,他們往往和村民沾親帶故,更容易做通當事人的思想工作。因此,調解員希望從村干部身上找到該案件的突破點,但是D村村干部卻說：關于這兩家人的問題,村委會處理不了。因為對于是否應該由村干部來調解這個問題,當事雙方都有自己的一套說辭：

楊叔：“蔡阿婆家在我們村里屬于發跡比較早的,而且他們家在村里屬于大房(主家宗族),她兒子(黃某)又是鎮里農信社的主任。論人脈、家庭背景和經濟條件,我們都比不過他。村干部對他們家也比較好,畢竟選舉的時候還要看他們家的臉色。所以我們不相信村干部會公平公正地處理這件事?！?/p>

蔡阿婆：“道路兩邊的地方都是我一直種著茶葉、杉樹的地方。按農村里的習慣,這就是我管理的土地,而且這個路不是政府的工程,不算政治任務,我有權不讓給他們做路,村委會也不能強迫我讓給他們?！?/p>

《人民調解法》明確規定,當事人必須出自“自愿”接受調解,同時有選擇調解員的權利,也有不接受調解的權利。由于一方不相信村干部的權威,另一方則在農村習慣方面占據優勢,而村干部也不想冒著得罪人情面子的風險,去接下這個爛攤子,因此,村干部只能在雙方每次發生沖突的時候盡量避免矛盾的激化,卻無法真正徹底地解決問題。因道路糾紛始終無法得到解決,且侵占集體道路的訴求無法提供證據,楊叔等人于2021年6月重新向T鎮人民政府提交了信訪書,再度提出占用集體道路問題,要求恢復道路原貌,并施行硬底化。同時,他們反映蔡阿婆房屋房產證審批程序存在漏洞且私自占用公共曬谷坪為私人所用,要求撤銷其房產證。根據楊叔等人的新訴求,調解員聯合司法所、自然資源所、農業農村辦公室、城鄉規劃辦公室等多個職能部門,對蔡阿婆家的房子報建、用地、審批等全流程進行了更加全面細致的調查了解。調查發現,蔡阿婆家的房子的確涉及違建的情況,但由于此前審批手續沒有規范統一的流程,且當時的相關負責人早已調離原崗位,因此沒有明確證據證明蔡阿婆家的房子違建,也無法從法律角度對其作出裁決。

T鎮自然資源所所長：“在2017年的時候,當時的法律法規并沒有像現在這樣,規定需要召開村民大會,獲得所在經濟合作社三分之二以上村民的同意方可申請宅基地建房。我們國土部門只對農村建房用地的地類(是否涉及基本農田)、報建文件的規范性進行審核,至于土地來源、簽字蓋章的來源是否合法,我們并不會做過多的審核。畢竟這是集體土地,不是國有土地,法治不能過分干涉自治?！?/p>

T鎮農業農村辦公室主任：“宅基地審批權限是在2020年才下放到鄉鎮,由農業農村局和農業農村辦公室負責。以前都是國土所和國土局負責辦理,我們現在縣鎮兩級都還沒有就這個審批和管理的權限劃分有一個統一的說法。蔡阿婆的房屋審批,在當時的最后批示單位是縣自然資源局,他們要告也應該告國土局或者縣政府,我們都是后面才劃分過來的權限,對以前的事情無權處置。

因行政審批程序無法得到快速有效的糾正,楊叔等人根據房產證的調查情況,向縣信訪局投訴蔡阿婆占用超出房屋審批范圍的土地、霸占公共曬谷坪,希望從審批內容本身尋找突破點。為尋找到房屋宅基地審批事實中可能存在的問題,調解員咨詢了T鎮自然資源所的所長。而T鎮自然資源所的所長則表示,因為政策變動,蔡阿婆家的房子報建是合法合規的,無法用現有的政策去分析解決以往的問題：

“在2017年蔡阿婆家申請房屋宅基地的時候,G省關于農村宅基地審批的要求是每戶占地面積不得超過130m2,允許兄弟姐妹共建。也就是說,如果是單獨成戶的兩兄弟,他們的總占地面積只要不超過260m2都是可以通過審批的。當時對宅基地房屋的層高也沒有限制?，F在的‘每戶占地面積不超過120m2、總建筑面積不超過300m2、總層高不超過三層半’都是2019年的新規定。”

而關于占用公共曬谷坪的問題,T鎮自然資源所的所長表示這也涉及到行政成本和農村風俗習慣的影響：

“農村里每家每戶都有門坪,都是不報建的,而且這個曬谷坪集體已經荒廢很久了,由蔡阿婆家單獨使用也已經超過20年,按農村習俗來說就是屬于蔡阿婆家管轄的土地。如果政府真的要追究這個問題,那就要把全鎮沒有報建的門坪都拆掉,不然蔡阿婆家肯定會繼續投訴。而且上級部門也沒有對這種問題有明確的政策規定,如果鎮政府硬要推動,阻力也是很大的。”

調解員認為,既然行政手段、人情關系的方式都無法解決問題,而這個矛盾糾紛從一開始就是集體訴求,回到問題的本質而言,集體糾紛就應該通過集體表決的方式解決,因為村級集體表決產生的決議也是受法律保護的。因此,鎮執法隊對Z經濟合作社的村民進行了走訪,希望可以通過集體意見的方式解決該問題。但是在走訪過程中,村民普遍反饋的意見卻是：

“農村里的曬谷坪要么是集體公用,要么是個人使用。一般來說,只要不涉及到原則性問題,誰用都無所謂。況且我家又不住在那里,誰用都無所謂啦。關鍵是大家不要傷了和氣,都是同姓兄弟,何必鬧得這么僵呢?！?/p>

因為道路通行和公共曬谷坪涉及的利益群體過少,且Z經濟合作社大部分村民不愿因為這個問題得罪在村中有權有勢的蔡阿婆家,從而導致楊叔等人無法獲得Z經濟合作社大部分村民的支持。至此,該案例從最開始的一件普通的道路通行糾紛,逐漸演變成一起涉及行政審批滯后、群眾自治無效等問題的復雜糾紛,牽涉的利益關系人、相關部門和法律追責愈演愈烈,縣、鎮、村、群眾四方群體通過說理、講情、行政手段等方式進行調解,均未能調解成功。

四、案例分析

(一)鄉村調解面臨的情境

首先判斷雙方矛盾是否由人情關系、風俗文化、村規民約等非正式制度引起,會導致其形成合情與不合情兩種結果。一般來說,在合情的情景下,雙方意愿達成統一,無論合法與否,通常不會產生進一步的矛盾糾紛。而當不合情的情景出現,進一步判斷矛盾是否符合法律法規等正式制度,因此形成合法不合情與情法兩不合兩種結果。(如圖2所示)對于不同情景,介入調解也需要采取不同方式,當出現合法不合情的情景時,人民調解員應主要用非正式制度即情理,如私人溝通、雙方座談、感情化解等方式展開調解。當出現情法兩不和的情景時,人民調解員應該通過先用情再用法的手段進行調解,即先通過非正式制度軟化雙方關系,避免矛盾進一步激化,再通過相關法律法規等正式制度解決矛盾。

圖2 鄉村調解面臨的四種情境

1.合法不合情。合法不合情指在修路一事中,本該是造福各方且程序合規的訴求,蔡阿婆卻以破壞風水、占用自家開荒地為由,堅決阻撓道路施工,雙方矛盾因此爆發。此情景下,矛盾由非正式制度主導,調解員在此階段通過口頭調解、村干部權威影響等方式介入調解,卻因為沒有及時解決雙方訴求并且權威影響較小而導致第一次調解無果。

2.合情不合法。合情不合法指雙方因道路生怨,楊叔隨即向鎮政府舉報蔡阿婆違規建房并且侵占道路這一違法事實,而由于相關法規確立時間較晚而導致無法追究責任這一情景。此情景下,矛盾由違建房屋這一不合法事件為主導,調解員試圖通過相關法律制度進行追責,但由于相關法律法規建設不完善且村規民約等歷史背景,無法解決,使得調解再次受阻。與此同時,對于蔡阿婆侵占公共曬谷坪這一不合法事件,村民們卻以占用曬谷坪是普遍現象與歷史習俗為由認為其合情,因此不愿追究其責任。

3.情法兩不合。情法兩不合指雙方矛盾由合法不合情的道路糾紛產生,隨后又因房屋違建、土地侵占等不合法問題進一步激化,使得產生了情法兩不合的情景。在此過程中,楊叔由于自身合法利益得不到落實而不斷尋找蔡阿婆家相關問題,使得矛盾一步步變大;而蔡阿婆家的相關問題由于歷史遺留因素、自身因素等多方原因無法解決,因此,即使調解員采取多種手段都始終無法使矛盾得到化解。

4.合情又合法。以上三種情境下,人民調解都面臨失敗,原因在于正式制度與非正式制度形成的矛盾不斷交互影響著整個事件的發生,而調解員應該深入分析事件背后的主導因素,找出針對兩種制度的最佳解決方案。面對合情不合法的情景應從法律法規層面保障當事人相關利益,面對合法不合情的情景應從村規民約、人情文化等非正式制度入手,通過講情說理等方式化解矛盾,面對情法兩不合的情景,應先用情再用法的手段進行調解,即先通過溝通等方式軟化雙方關系,避免矛盾進一步激化,再通過相關法律法規等途徑促使矛盾的最終解決。只有當情法達到平衡時,糾紛調解才會走向成功。而這個情境就為合情又合法。

(二)不同情境下人民調解無果的原因分析

在案例中,調解員面對合情不合法、合法不合情與情法兩不合三種情境對糾紛雙方進行的多次調解都無果而終,對于其具體原因分析如下：

首先,人民調解過程往往注重正式制度的解決途徑,而鄉村作為一個熟人社會,內部有其牢固的非正式制度傳統,即鄉土人情、風俗民約等人情因素,糾紛雙方中一方的面子被損傷或二者的矛盾公開化都會導致調解失敗。與此同時,鄉村人民調解作用的有效發揮也離不開鄉村道德的支持。在本案中,蔡阿婆一家憑借自己地位與人情關系肆意占用公共土地 “違規”建房、占用公共曬谷坪,甚至因為一己之私反對修建道路,一方面不利于村中其他村民的出行,易造成村民關系惡化;另一方面使得“關系”挑戰法律權威,易造成村民漠視法律。今日鄉村社會,傳統式微,道德割裂,如何重建鄉村道德,為鄉村人民調解提供地方性共識,是鄉村人民調解在現代轉型過程中需要關注的問題。

其次,“唯法律論”在人民調解中并不能完全解決問題,農村地區至今仍保留各自的民間習慣和倫理規范,在本案中,關于蔡阿婆家是否涉嫌侵占土地并不由相關負責人決定,而是需要通過村民大會表決。此外,風水等文化原因導致不愿意修路等情況,與此同時在“熟人社會”的背景下,宗族等勢力影響頗深,村干部等意見領袖受命于地方勢力,這些也深刻地影響了如何更加有效的化解雙方糾紛。強調借助非正式制度,原因在于其能夠依靠各種社會規范處理糾紛,調解是一項情、理、法相結合的治理藝術,若能有效發揮非正式制度的作用,則能極大緩和糾紛雙方的緊張關系,促進調解結果的達成,非正式制度的有效運用甚至能夠維系鄉村的穩定局面。反之,如果只強調合法,卻不合情感的處理方式,在群眾接受度方面反而會大打折扣,甚至起到一定的反作用。因此,對于鄉村調解來說,不僅要遵守法律法規等正式制度,更重要的是,使得通過非正式制度達到情法合一的局面,才能夠解決問題。

五、結論與政策建議

人民調解制度的發展是法治中國建設中不可或缺的部分,是中國特色社會主義法治體系構建的重要內容。但隨著鄉村社會的不斷發展,鄉村糾紛類型逐漸會多樣化、復雜化,鄉村社會治理風險增加,這也就需要鄉村人民調解員轉變以往的調解思路,不僅要強化良法善治的重要意義,在法治的框架下明確當事人的權利義務界限,而且要充分重視當地傳統文化、村規民約等非正式制度的影響,采用更為靈活的調解手段來調解每一場糾紛,讓人民調解真正從百“撕”不得其解轉變為迎“人”而解的良好局面。

(一)促進鄉村人民調解法律法規與村規民約相結合

現階段,我國人民調解在基層社會治理中往往處于被動狀態,群眾“信訪不信法”“信訴不信調”的思想觀念仍然根深蒂固,既不利于基層社會治理的長治久安發展,也為基層政府和各級法院增添了巨大的行政成本。因此,對相應機制體制的完善迫在眉睫。第一,要完善鄉村人民調解的法律保障。結合《人民調解法》《信訪工作條例》和《民法典》等法律法規,細化人民調解實施細則,提高訴前、訪前門檻,強化鄉鎮街道和行政村兩級人民調解的隊伍建設保障和法律保障?？h級人民政府要出臺詳細可行的行政執法權責清單,厘清縣鎮兩級行政執法的具體內容和內在邏輯,明確縣級部門執法權限和鎮街執法隊伍權限,規范和完善業務流轉和業務交辦、上報提級處理等流程,讓基層執法隊伍做到有法可依、依法執法。第二,進一步將村規民約與法律法規相結合,通過把一些日常認可的、符合社會主義核心價值觀的村規民約、風俗文化記錄下來,成為有文本記載的、被村民認可的制度。調解工作人員在開展調解時有據可依,既能夠鼓勵村民們相互團結互助,也能夠培育村民的權利意識與規章意識。

(二)教育引導鄉村調解員將正式手段與非正式手段相結合

現階段我國鄉村調解員大多由村干部或公職人員擔任,調解是一項將情、法有效結合的活動,調解結果的好壞與調解員的個人知識、能力、社會閱歷及人格魅力的高低有密切聯系。一方面,鄉村調解員應該合理使用法律法規等正式制度保障村民權益,另一方面,調解員也應該結合本村實際情況,將風土人情、文化習俗融入調解過程,讓矛盾主體更易接受。因此要加強對鄉村調解員的業務培訓和基層監督體系建設。第一,綜合運用“三會一課”“田間教學”等模式,充分發揮“干部網絡培訓學院”等新型互聯網平臺,組織村干部學習最新的法律法規和相關的農村政策,提升村干部的政策理論水平,使村干部能夠合理地利用政策工具和法律法規開展日常工作。第二,要充分發揮村干部的自身優勢,提高對非正式制度在基層矛盾糾紛化解中所起到的作用的重視,鼓勵和引導村干部、基層公務員隊伍通過拉家常、“村民議事亭”、茶話會等方式加強與村民之間的溝通,提高村干部在群眾間的威望。引導村民自治組織因地制宜,結合風俗民情,建立健全村規民約,充分發揮群眾自治的作用,使“自治”和“法治”得到充分的有機結合。

(三)引導村民提升法律意識與權利意識相結合

法律是國家社會治理的根本保障和最后底線,因此,要加大普法力度,進一步提高群眾的法律意識與權利意識。第一,信訪部門和公檢法司等部門要針對《民法典》《人民調解法》《信訪工作條例》等法律法規對公民開展全民普法。明確基層矛盾糾紛的合理解決途徑,正確區分信訪、調解與訴訟的法律關系和適用范圍,暢通群眾訴求渠道,避免發生“應調未調”“未調先訪”“未調先訴”的情況。同時,要向群眾普及分析調解、信訪與訴訟分別可能帶來的時間成本和經濟成本,引導群眾合理選擇最優的問題解決途徑。這樣既可以提高行政效率、降低行政成本,也能避免群眾因訴求方式不正確導致矛盾糾紛激化。第二,政府各職能部門,要結合自身部門實際,針對農村群眾最迫切的訴求,開展送法下鄉活動。特別是針對農村宅基地審批流程、基本農田保護等有目的性地開展普法講座,幫助基層群眾了解學習有關農業農村生產生活的法律法規,保障農村群眾日常生產生活合法合規。同時,要明確各類矛盾糾紛的受理處理部門,使群眾在面對生活中存在的侵權現象和違法現象時,能夠采取有力、合理、高效的方式表達訴求、解決問題,從而維護社會穩定。