政策視角下我國檔案利用服務中部門合作結構與演進

胡吉明 陽巧英

摘要：厘清檔案利用服務中的部門合作結構與演進特征，有助于促進部門協同機制建設，并提升檔案利用服務水平。本文以中央層級檔案利用服務相關政策為研究對象，將我國檔案利用服務政策演進分為政策初創階段、政策深化階段、政策體系化階段與政策轉型階段，這四個階段呈現參與政策制定的部門逐漸增多，“高位推動”轉向國務院部委為主的變化。運用關聯網絡分析方法探討檔案利用服務中部門合作結構及其演進特征，分析發現：部門合作不斷擴大及趨于集中，并形成了多元化的共同體；部門合作整體構型由“松散型”轉向“中心邊緣型”；部門合作局部構型則由“二元組”演變為“三元交互”。為促進跨部門政策協同，針對當前檔案利用服務中部門合作規模較小、穩定性較弱，且整體連通性不強的特點，提出應充分利用全國檔案查詢利用服務平臺，并建立檔案利用服務聯席會議制度的建議。

關鍵詞：檔案利用服務 部門合作結構 政策演進 政策視角 關聯網絡分析

Abstract： Clarifying interdepartmental cooper？ ation structure and evolution in archives utiliza？ tion service will help improve the construction of departmental coordination mechanism and the development level of archives utilization service. The observation of policies of central- level ar？ chives utilization service reveals that the chang？ es of Chinas archives utilization service policy can be divided into four stages： the initial stage， the development stage， the systematize stage， and the transitional stage. Over the years， the de？ partments have increased and has changed from"impetus from higher- level authorities" to the leading role of government departments. The analysis of the interdepartmental cooperation net？ works show that the cooperation network has ex？ panded and centralized and has informed diversi？ fied internal faction structure； in terms of integrat？ ed configurations， it has changed from a "loose" structure to a "core-edge"structure； in terms of local structure， it has changed from tuple to trian？ gular interaction. But there are also problems such as small scale， poor stability and weak con？ nectivity. The paper proposes to give full play to utilize the national archives query and utilization service platform and establish a joint system for archives utilization services.

Keywords： Archives utilization service； Inter？ departmental cooperation structure；Policy evolu？ tion；Policy perspective； Correlation network anal？ ysis

國家治理現代化背景下，各政府部門間的橫向合作成為影響治理有效性的關鍵因素。[1]在檔案利用服務領域，檔案主管部門與其他行業主管部門間的協同是服務效能提升的重要保障。[2]然而，既有檔案利用服務政策中的部門合作研究，較少從整體上分析檔案主管部門與其他政府職能部門間的橫向聯系，一般從宏觀層面的檔案治理共同體研究，[3]強調檔案部門與社會力量間的合作關系，旨在重構“多元協作”的檔案利用服務體系，實現檔案利用服務向檔案公共服務的轉型。[4]在轉型過程中，優化檔案服務中的政策工具及其組合，[5]加大政策工具對多元服務主體的支撐，能夠有效促進檔案服務中的部門協作。[6]經過長期發展，各政府部門在檔案利用服務政策制定中形成了初具規模且多樣化的合作結構，[7]但其權力分配與影響及其變化，有待進一步揭示。

自國家檔案局設立以來，我國出臺了一系列檔案利用服務政策，形成了結構復雜的關聯網絡，為探索部門合作關系提供了客觀依據。因此，本文以中央級檔案利用服務政策為研究對象，運用關聯網絡分析方法，構建檔案利用服務中的部門合作網絡，以期促進新時期的檔案利用服務制度環境建設，提升檔案利用服務水平。

一、基于檔案利用服務政策的部門合作網絡構建

在我國政策制定過程中，兩個或兩個以上的部門會發布同一政策，即聯合行文。[8]檔案主管部門或其他部門因存在共同利益注重聯合行文，反映出檔案利用服務政策制定中復雜的部門合作關系，通常以各部門直接或間接關聯的網絡形態呈現。[9]鑒于當前檔案利用服務政策所形成的網絡特征，宜運用關聯網絡分析方法探究檔案利用服務中的部門合作及其演化特征。該方法基于聯合行文建立部門合作網絡，通過計算密度、中心勢（度）、聚類系數等指標，分析部門的合作結構、地位、影響力等，并通過網絡圖譜化實現可視化表達。[10]基于此，本文構建檔案利用服務政策數據集，抽取聯合行文元數據，基于部門間關聯關系構建合作網絡并實現可視化展示，以此揭示檔案利用服務中的部門合作及其演化規律。本文分析框架如圖1所示。

（一）政策文本采集與結構化處理

本文所指政策為“一系列理念、謀略、法律、命令、措施、方法等的總稱”[11]。研究對象以1956至2022年為時間段，以“檔案利用”“檔案服務”為關鍵詞，在國家檔案局、中國知網、北大法寶等平臺上檢索，經篩選得到370份中央級檔案利用服務政策文本。其可分為兩類：一是專項政策，即標題含有“利用”“服務”“開放”等關鍵詞，如《關于開放歷史檔案的幾點意見》；二是綜合性政策，同時規范“利用服務”和其他檔案業務，僅標題不突出“利用服務”，包括《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱《檔案法》）、檔案事業規劃、檔案會議講話以及檔案管理辦法中的有關章節等，如《檔案館工作通則》。

本文進而識別并抽取政策標題、部門、時間、類型等元數據，構建檔案利用服務政策數據集。為比較部門在檔案利用服務發展中的角色和作用，本文統一采用2018年行政體制改革后的部門名稱，如衛生部、國家衛生和計劃生育委員會均統一為國家衛生健康委員會（下文簡稱“國家衛健委”）。此外，鑒于國家檔案局與中央檔案館長期是“一個機構兩塊牌子”[12]，故視其共同發布的政策為國家檔案局單獨行文。

分析發現，我國檔案利用服務領域的政策變遷，政策目標由為本機關或單位服務轉向為各行業或領域事業服務，再到為最廣大人民群眾服務。此外，早期檔案利用服務政策趨于宏觀抽象，系統性、連貫性與可操作性不強，而隨著檔案事業的深入發展，檔案利用服務政策體系及其框架逐漸形成并不斷優化。[13]因此，為揭示檔案利用服務中部門合作的演進規律，本文將政策演進過程歸納為以下4個階段（見圖2）。

（二）部門合作網絡分析與可視化

聯合行文能夠有效體現檔案利用服務政策制定中的部門合作關系。本文對各階段的聯合行文部門進行編碼，基于聯合行文關系構建部門合作網絡，進而抽取各階段網絡的最大連通子圖，最終生成的網絡圖譜中包含部門及其聯合行文關系，對應下文圖譜中的節點、邊及其兩者的權重，即部門頻次和聯合發文頻次。

鑒于檔案利用服務中部門合作網絡結構及部門間合作強度不同，局部聚集性明顯，且各部門在網絡中地位與影響各異，因此，依次從以下三個層面分析檔案利用服務中的部門合作及其演化特征：第一，整體網分析。測度各階段合作網絡的密度、度平均度、中心勢（度數、接近和中介）、聚類系數指標，[14]以探究合作網絡整體結構特征。第二，共同體分析。探測部門合作網絡中最大連通子圖的結構，[15]以識別部門合作所形成的共同體。第三，個體網分析。通過計算中心度（度數、接近和中介）指標，[16]以揭示部門在合作網絡中的地位、作用和影響力。具體指標及其含義如表1所示。

在上述基礎上，為直觀反映我國檔案利用服務中的部門合作結構的變化，本文以可視化圖譜展示了部門合作共同體間和每個共同體內關聯網絡的拓撲結構，圖中圓點代表部門，其大小正比例于部門頻次；邊代表部門的聯合行文關系，其粗細正比例于聯合發文頻次；不同的顏色則代表不同的部門共同體。

二、檔案利用服務中部門合作的階段性演進分析

根據不同時期的經濟社會發展規律，檔案利用服務中的部門合作結構相應呈現階段性的發展變化。本文測度了檔案利用服務中部門合作網絡結構指標，如表2所示。

（一）政策初創階段

此階段，我國檔案利用服務事業處于探索建設狀態，僅涉及8個政府部門。中共中央及其辦公廳、國務院單獨制定綱領性政策文件，以明確檔案利用服務工作的原則與目標。國家檔案局、文化和旅游部（下文簡稱“文旅部”）、科學技術部（下文簡稱“科技部”）等6個部門通過聯合發文建立合作網絡（見圖3）。其中，國家檔案局、文旅部（前身為“文化部”）、科技部與公安部協調處理革命歷史文件利用事務；中央辦公廳與中央宣傳部合作開展黨、政檔案的利用工作。

因該階段部門合作網絡規模較小，其網絡指標的實際意義不足，故不做分析。相對而言，國家檔案局發揮了一定媒介作用，即連接了科技部、文旅部等部門（見表3）。

（二）政策深化階段

進入20世紀80年代以后，我國檔案事業初具規模，檔案開放工作隨之推進，檔案利用服務的范圍擴大，越來越多部門參與到政策發布與執行中。在單獨行文方面，全國人大常委會出臺《檔案法》；國家檔案局制定檔案開放利用相關政策；國家鐵路局、國家衛健委、教育部等部門則負責其所轄領域的檔案利用服務政策建設。在聯合行文方面，覆蓋21個部門，形成以國家檔案局為核心的合作網絡，從高達0.9673的度數中心勢可見一斑（見表2）。然而網絡密度（0.1345）并未隨著網絡規模擴大而增強，部門連接相對稀疏，其合作關系并不穩定，網絡規模擴張得益于核心部門間聯系的鞏固或新部門的參與。

檔案利用服務聯合行文部門可分為2個共同體（見圖4）：一是以國家檔案局為中心，自然資源部為主的共同體，負責調控海洋資源、南極考察和測繪等領域的檔案利用服務活動；二是由科技部、國家發展和改革委員會（下文簡稱“發展改革委”）、商務部、住房和城鄉建設部（下文簡稱“住建部”）4個部門構成的共同體，協同處理科技、企業領域的檔案利用服務事務。

此階段，國家檔案局的中心度明顯提升，如表4所示，可知其在合作中的重要性顯著增強，且其“橋梁”功能進一步發揮。此外，科技部的中心度較上一階段略有增長，文旅部與國家檔案局的聯系減弱，發展改革委、商務部等更多部門開始重視檔案利用服務。

（三）政策體系化階段

20世紀90年代，我國社會主義檔案事業體系初步形成。為充分發揮檔案和檔案工作的社會效益和經濟效益，更多部門參與了政策制定。單獨行文部門主要有國家檔案局與最高人民法院、司法部等公檢法部門。聯合行文部門增長至30個，建立起更具規模的合作網絡。合作中的權力與信息資源進一步向國家檔案局集聚（度數中心勢上升至0.9829）。但密度與度平均度分別降至0.0873與2.3571，反映出新加入部門是通過國家檔案局建立合作關系，而非直接合作。

部門合作可分為5個共同體（見圖5）：第一，以國家檔案局為核心，與國家廣播電視總局、司法部等部門聯合在電影藝術、司法等領域發揮政策功能；第二，科技部與發展改革委合作開展開發區檔案利用服務；第三，人力資源和社會保障部（下文稱“人社部”）與中央組織部協同部署企業職工與人事檔案管理服務工作；第四，農業農村部、國家林業和草原局與水利部共同負責農業、林業、水利和農村檔案利用工作；第五，中央紀律檢查委員會和國家監察委員會聯合推進紀檢監察機關案件檔案利用。

此階段，國家檔案局的中心度仍遠高于其他政府部門，且連通其他部門的作用進一步增強（見表5）。此外，林業、農業、水利等領域主管部門雖有參與合作，但處于邊緣位置，對檔案利用服務中的政策信息和資源掌控能力較弱。

（四）政策轉型階段

21世紀，為應對檔案信息化、檔案服務社會化帶來的挑戰，檔案利用服務政策發文部門規模進一步擴大，分布結構更趨復雜。單獨行文方面，國家檔案局（58份）、中國人民銀行（19份）與民政部（8份）發揮著重要作用；聯合行文部門增長至40個，合作網絡整體維持了上一階段的構型。但網絡密度與度平均度分別升至0.1222與4.2778，說明此階段部門互動程度更高。網絡的度數中心勢降至0.8689，此階段國家檔案局的中心化程度開始下降，但仍處于較高水平。

合作網絡中的部門凝聚為5個共同體（見圖6）：第一，以國家檔案局為中心，以民政部、農業農村部為主的民生檔案管理服務共同體；第二，由財政部及人社部主導的檔案利用服務財力與人力保障共同體；第三，教育部主導的檔案文化與教育服務共同體；第四，由發展改革委負責的企業檔案服務管理共同體；第五，住建部總領的城市建設檔案管理服務共同體。

此階段，各部門的度數中心度有所提升（見表6），說明檔案利用服務中的部門合作總體得到強化。其中，國家檔案局與其他部門存在較強關聯，中介作用較上一階段略有減弱，但仍是政策合作中的權力、信息與資源中樞。此外，財政部、人社部與教育部成為新時期推動檔案利用服務工作的新興力量。

三、結論與建議

本文基于檔案利用服務政策，揭示了部門間合作的整體與局部結構及其演化規律，為推動部門協同和政策聯動，提升檔案利用服務水平提供了參考。

（一）研究結論

分析我國檔案利用服務中的政策部門分布結構、部門合作的整體與局部結構，發現其呈現顯著演進規律，在制度層面保障了我國檔案利用服務的可持續發展。

1.“高位推動”轉向國務院部委為主的部門分布結構

不同政策階段，部門參與檔案利用服務政策發布的力度與層次各異。政策早期階段，檔案管理體制尚未健全，無法適應國家機關工作和科學研究的迫切需求。因此，主要由具有較高政治階位的部門（中共中央及其辦公廳、國務院及其辦公廳、全國人大常委會等）發布高效力的綱領性文件或法律，或轉發國家檔案局頒布的政策，規定檔案工作體制與方針，明確檔案利用服務的目標、原則與發展方向，奠定了檔案利用服務建設的制度基礎。

經前期“高位推動”，在頂層部署的任務導向下，政策體系化與轉型階段逐漸形成了國務院部委為主的部門體系，支撐并保障檔案利用服務的發展。為貫徹落實中央文件要求，發揮檔案在社會主義現代化建設中的作用，國務院部委積極發布部門規章、部門規范性文件、部門工作文件，推動了檔案利用服務政策體系的形成與完善。其中，國家檔案局單獨制定檔案事業發展規劃或專項政策，并協調配合其他部門建立檔案管理規章制度，調控檔案利用服務活動，促進檔案利用服務的制度化發展；民政部、財政部、自然資源部等行業主管部門單獨或協同國家檔案局制定行業檔案利用服務政策，規范特定領域的檔案利用服務環境，推動檔案利用體系建設走向縱深。

2.“松散型”轉向“中心邊緣型”的部門合作整體構型

聚焦檔案利用服務政策部門合作的整體結構，發現其由“松散型”轉向“中心邊緣型”。政策初創期，檔案工作側重革命歷史檔案、舊政權檔案的利用，服務機關單位的生產建設與科學研究，檔案服務社會化不足，部門合作局限于國家檔案局、文旅部與科技部。而且政策不成規模，無法說明核心部門存在。故此階段部門合作結構趨于“松散”。

政策深化期，越來越多行業主管部門參與發布政策，并經由國家檔案局建立合作關系。國家檔案局作為全國檔案主管部門，負責統籌規劃和管理全國檔案事業，監督與指導其他部門開展檔案利用服務工作，掌握了豐富的政策話語與信息資源，在合作中發揮著控制與橋梁功能，政策權力與資源由中心向四周遞減。由此，形成“中心邊緣”的部門合作構型。這也說明制度環境會通過增強或限制部門的權力集中程度和合作能力，系統塑造政策網絡。[17]我國特色檔案管理體制保障了國家檔案局在部門合作中的中心地位，其他部門在政策資源上對其存在強依賴性。

政策體系化與轉型階段，鑒于國家檔案局的權責定位與資源稟賦，部門合作仍呈現“中心邊緣”型。但相對上一階段，檔案服務社會化程度更高，因此：第一，參與合作的部門數量不斷增加，多部門協作參與促使網絡的職能趨向多元化。第二，部門合作結構層次更為復雜，以國家檔案局為中心的星狀結構衍生出目標導向多元的邊緣共同體結構，反映出協作關系逐漸向邊緣部門擴散。

3.“二元組”轉向“三元互通”的部門合作局部構型

從局部結構來看，檔案利用服務政策部門合作亦呈階段性特征。政策深化期（因初創期部門網絡特征不突出，故從深化期開始分析），邊緣位置的大多行業主管部門僅連接國家檔案局，構成了多對二元組伙伴關系。行業主管部門強調專業職能與專有資源，較少建立協作關系，但這也為部門合作結構的演化發展及更多部門的參與釋放了機會空間。[18]

進入政策體系化階段，部門合作的層次性更為豐富。在國家檔案局主導的星狀結構外圍，逐漸有行業主管部門相互連通，建立新的二元組伙伴關系，并與國家檔案局形成“三元互通”結構。這種結構在演化中可能會退化、重組或拓展。如進入轉型期，科技部退出，僅與國家檔案局互聯。上階段處于外圍的農業農村部則向核心結構靠攏，與國家檔案局、民政局形成緊密互動。而“國家檔案局—中央組織部—人社部”周圍，則派生出一些新的部門共同體，通過共享合作伙伴，發展出新的“三元互通”結構，連通路徑趨向閉合，優化了部門合作結構，便于政策資源的跨部門共享。國家檔案局與民政部、農業農村部、人社部等部門間的合作日益緊密，就收養、婚姻、流動人員等領域印發政策，說明檔案利用服務逐漸向檔案公共服務轉型。

（二）啟示與建議

檔案利用服務具有跨域性特征，要求各政策部門有機合作。然而有些部門傾向于單獨行文，單核主導的部門合作結構整體連通性較弱，不利于政策有效耦合與聯動。對此，為促進檔案利用服務治理資源的整合與共享，提升檔案利用服務效能，亟待以“技術+制度”促進部門合作。

1.利用全國檔案查詢利用服務平臺

隨著數字技術的廣泛應用，數字化平臺被寄希望于嵌入部門合作結構中實現耦合，以推動權力轉移、信息共享、流程優化和資源配置，賦能增強跨部門政策協同能力。[19]當前全國檔案查詢利用服務平臺已上線，提供全國范圍內的檔案資源查詢和利用服務，將該平臺嵌入部門合作結構有助于整合各部門的政策與檔案資源，為其合作制定檔案利用服務政策提供更全面、準確的參考依據。因此，應在國家檔案局的主導下，發揮其信息資源集成優勢與“渠道”功能，應對當前檔案利用服務政策制定中的部門合作規模、穩定性、連通性等難題。如為助力鄉村振興戰略，落實跨領域檔案利用服務活動，國家檔案局、農業農村部、國家鄉村振興局等部門能夠借助該平臺打通資源壁壘，實現信息共享和交流，合作制定政策，以協同開展鄉鎮檔案服務工作，推進檔案公共服務的均等化。

2.建立檔案利用服務聯席會議制度

在全國檔案查詢利用服務平臺為部門政策協同提供信息與技術支持的基礎上，還需從制度層面保障跨部門政策協同的可持續發展。建立聯席會議制度有助于發揮其統籌聯通作用，整合各部門的治理資源和專業知識，促進跨部門溝通和協作。[20]因此，應在國家檔案局主導和協調下，建立檔案利用服務聯席會議制度，確保檔案利用服務政策的一致性和有效性，提高政策協同能力，實現政策制定、執行和評估的閉環，促進政府決策的科學性和合理性。建立檔案利用服務聯席會議制度，應明確其組成成員和職責分工，確定會議的周期和議題范圍；制定會議程序和工作規則，保障聯席會議制度的有序進行；建立信息共享和溝通機制，以便各部門間及時交流和協調工作；建立相應的監督和評估機制，確保聯席會議制度的實施效果評估。

本文運用關聯網絡分析，揭示了檔案利用服務政策制定過程中的部門合作結構及其演進，具有一定信度，有助于完善政策設計，促進我國檔案利用服務體系與能力建設。但仍有部分未盡議題，有待深入探討。一方面，聯合行文難以窺探檔案利用服務中部門合作全景，因此后續研究有必要運用案例分析、訪談法、網絡分析等方法，刻畫檔案利用服務中的實際行動網絡結構。另一方面，未來有必要基于檔案利用服務聯合行文主體結構，結合指數隨機圖模型、系統動力學仿真方法，實證考察部門合作結構的影響因素，以及當前部門合作結構特征對檔案利用服務的影響效應。

*本文系國家社會科學基金一般項目“基于結構功能的政策文本摘要生成研究”（項目編號：23BTQ081）、武漢大學第七批人文社會科學青年學術團隊“政策智能推理研究”（項目編號：00030374）、湖北省青年拔尖人才培養計劃項目“文本智能計算與政務精準服務”（項目編號：20211011）的階段性研究成果。

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作者單位：1.武漢大學信息管理學院2.武漢大學信息資源研究中心3.國家自然科學基金委員會管理科學部