“科創飛地”困境求解

孫穎妮

走進湖北某地級市在武漢東湖高新區設立的“科創飛地”，諸多樓層處于空置狀態，有多個樓層只有一兩家公司辦公，其余公司的大門緊鎖，房間內空無一人，桌子上落滿灰塵。

這一“科創飛地”于2021年建成開園，當初是按照“研發在武漢、生產在都市圈，孵化在武漢、加速在都市圈，引才在武漢、用才在都市圈”的思路，打造研發試驗中心、招商引智中心、對接資本中心、企業孵化中心、成果轉化中心五個中心。

該飛地運營人員賈剛告訴《財經》記者，當初開園時之所以有很多企業入駐，一方面是看重當時的優惠政策，另一方面很多企業其實是為了滿足政府的入駐指標才過來的，畢竟剛剛開園時政府需要一些“好看”的科技企業進來“撐場面”。“如今沒有了優惠政策，很多企業便選擇了撤離，導致樓層大量空置。”

近年來，為了推動當地產業轉型升級，加快形成新質生產力，全國各地形成了在科創核心城市建設“科創飛地”的浪潮。今年1月，南通高新區西安創新港、上海創新港簽約儀式舉行。據悉，此次簽約后，南通高新區“科創飛地”即正式掛牌運作，這也是南通高新區首批“科創飛地”。為進一步提升科技招商工作成效，促進“科創飛地”有序運行，南通高新區還相繼出臺了《離岸孵化器運營管理辦法》《科技招商委托合作管理辦法》。

所謂“科創飛地”即由科創欠發達地區（飛出地）在科創發達地區（飛入地）設立飛地，利用“飛入地”科創資源篩選創新項目進行孵化，孵化之后導流回“飛出地”，實現飛出地資源、政策與“飛入地”技術、人才的有機融合。這種科創飛地主要建設離岸孵化器、離岸創新中心等載體。

與傳統飛地不同，傳統飛地是從先發地區飛往相對后發地區，主要是為了把先發地區的產業項目與相對后發地區的成本優勢有機結合。科創飛地則是從相對后發地區飛往先發地區，比如城市群的中心城市，也因此被稱為“反向飛地”。建設科創飛地的目的，就是為了相對后發地區以及中小城市破解高新技術產業缺乏與人才招引留用難題。

從全國設置來看，當前“科創飛地”正呈現出高密度布局的趨勢。北京、上海、粵港澳大灣區、長三角、成渝、武漢、西安等是科創飛地最集中的城市和區域。一些地方在全國多個地方布局，例如，截至2022年底，無錫在上海設立9個飛地、在北京設立9個飛地、在粵港澳大灣區設立了13個飛地。

近年來，科創飛地在諸多城市的產業孵化、招商引資、招才引智等方面發揮了重要抓手作用。諸多“科創飛地”為本體導入了不少科創項目、高端智力資源、社會資本和管理經驗，實現了“飛入地”與“飛出地”的合作共贏、利益共享。

但是，《財經》記者調查發現，也有部分飛地缺乏定位、盲目建設，陷入運營困境。中國人才研究會理事、寰球人才交流中心主任倪凱表示，不少“飛地”的運轉過程和產出實效不盡如人意，在付出高額成本之后沒有起到窗口和導流作用，使得主辦和承托主體最終走上拼稅收、拼場地、拼補貼的老路，這在客觀上導致了“飛入地”與“飛出地”雙輸結局。

產業定位有待清晰

“雖然飛地會給科技型企業提供一些優惠政策，但根本沒有那么多滿足條件的科技型企業過來，導致樓層空置率非常高。”賈剛說。

大樓內，一個公司的工作人員向《財經》表示，此前飛地開園時很多企業入駐是因為看上了當時的優惠政策，甚至部分企業只是在這里設置了一個辦公室并沒有人員辦公，現在優惠政策減少后，大部分企業選擇不續簽撤離。“我們公司接下來也會考慮搬走了。”

武漢東湖高新區（局部）。圖/視覺中國

該飛地的困境在全國并不是個例。倪凱表示，一些城市在規劃科創飛地時，沒有從實際需求出發，無論是購置空間還是租賃商務樓宇，動輒在一線、二線城市的核心地段圈下數萬平方米的運營面積。如此規模往往意味著巨額的資金投入。

但由于各地都期望通過科創飛地這種模式搶奪科創人才資源，加之自身的定位不準，客觀上就導致優質科創項目入駐比較困難，容易出現科創飛地場地空間長期大面積閑置的情況。一旦這種情況出現，往往運營團隊就會降低企業入駐門檻。這樣不僅使自己淪為二房東，還導致與其他城市的科創飛地產生惡性競爭，與設立科創飛地的初衷大相徑庭。

當前湖北這一地級市在武漢設立的科創飛地就已經降低了入駐門檻。賈剛告訴《財經》，由于招商困難、大量房間閑置，該飛地年年虧損，運營困難，不得不放寬入駐門檻。“現在對入駐企業的要求十分寬松，只要企業名字里帶科技兩個字就行，要不然運營方根本無法生存下去。雖然科創飛地帶有一定的公益性質，但也不能一直虧錢。”

浙江菜根科技產業發展有限公司專注于科創飛地、產業園區、孵化器的投資、開發、建設與運營。該公司副總裁賈少飛告訴《財經》記者，當前很多地方對自身實際情況和優勢沒有清晰的認知和思考，沒有明確的規劃和定位，只是盲目跟風建設科創飛地，很多科創飛地的產業定位都是雷同的。賈少飛建議，城市在建設科創飛地之前一定要提前做好定位，結合當地的產業基礎、優勢產業、資源稟賦等比較優勢進行產業發展規劃。例如，規劃好著重發展某個產業，就把科創飛地當成導流的一個窗口。

“不是說科創飛地就一定要定位為高精尖技術產業，而是要結合當地的產業特點和優勢。也不是說什么產業都要發展，而是要進行細分和聚焦。”上海創業接力科技金融集團有限公司專注于早期科技型創業企業服務，該公司副總經理毛哲文向《財經》表示，只有這樣“飛出地”才能與“飛入地”形成良性互補、分工協作關系。

科零科技有限公司專注于構建政府和企業之間創新創業生態平臺。該公司武漢總經理余嘯向《財經》表示，如果地方還沒有明確的定位，建議飛地一開始體量不要做得太大，可以逐步探索，避免資源浪費。

毛哲文提出，“前期不一定要先租樓、買樓或者建樓，而是只要看中了哪個項目愿意助力其發展，而項目方也看中了這個地方，掛個牌子就可以。”

利益沖突和行政管理沖突待解

《財經》了解到，由于政府層面沒有明確的頂層設計，科創飛地雙方在稅收分成、GDP（國內生產總值）統計、土地資源、科技資源等重要要素統籌、協商劃分的實際操作中存在權責不明晰、激勵機制不完善等問題。同時，跨省飛地因利益共享涉及省級層面，共享機制更難構建。

最突出的就是稅收分配問題，在上海市委黨校經濟學教研部副教授郝身永看來，科創飛地內的企業如果注冊在“飛出地”，對招引人才不利，不利于實現“飛出地”建設科創飛地的初衷。但如果注冊在“飛入地”，“飛出地”又覺得無法分享稅收等經濟收益。如果由雙方商談稅收分成比例，由于跨了行政區，甚至是跨了省級行政區，談判成本高，操作性也不強。

除此之外，科創飛地要從所在城市導入人才、技術、項目和科技型企業等各種高端資源要素，但這些科創要素其實也是“飛出地”的稀缺資源，“飛出地”并不希望這些資源要素大規模外溢，這勢必會引發兩地的利益沖突。

據了解，在武漢的科創飛地也存在這樣的情況，雖然武漢相比于周邊地市來說科創資源相對發達，但是與上海、北京相比，科創資源依舊較匱乏。賈剛表示：“當前各地招商引資競爭激烈，對于武漢來說，也不愿意地方的科創飛地平臺搶走好的項目。”

利益沖突該如何化解？經略視界發文建議，“飛出地”與“飛入地”需建立利益協調機制，確定合作結構模式以及各方職權范圍、責任范圍和職務角色等。建立合理的財稅分享機制，在跨區域GDP統計、財稅分成等方面有所突破，力爭確立合理的稅收分配比例，做好財稅分享企業的確認和源頭標識，重點研究新增企業形成的稅收增量的分享。

同時，建立利益失衡的判斷、衡量機制，制定一系列指標用于衡量、判斷主體間發展速度、利益分配的均衡性。

此外，還要健全長效協作機制，建立起政策協同機制，圍繞人才引進、技術研發、產業孵化、稅收等方面，不斷強化政策協同，建立完整的科創飛地政策支撐體系。

倪凱則建議，要建立起科創飛地建設溝通協作交流機制。例如，建立區域協作聯席會議制度，定期召開“飛出地”與“飛入地”的協作聯席會，對資源導入、支持服務、利益分配、問題解決等事項進行專題研究和溝通交流。

此外，還要建立起本地部門、園區、企業的聯席會議機制，開展信息交流、政策兌現和服務跟進工作，及時研究解決建設中的相關問題。

科創飛地不是地產項目

除了政策優惠，科技企業入駐科創飛地的核心目的其實是希望得到飛地在研發、技術、資金等系列科創資源方面的賦能，然而，很多科創飛地并沒有做到這一點。

大樓內，一個公司的工作人員表示：“這里就是一個辦公大樓，什么資源都無法幫忙對接，企業還待在這里干嘛？”

賈剛向《財經》表示，該飛地由地產公司運營，日常主要做的就是收房租、水費、電費事務，在其他方面賦能很少。

“很多科創飛地最后做成了物業，或者單純變成了招商中心。”余嘯表示，科創飛地的運營是一個十分專業的事情，最終能否持續運營成功與運營團隊有著重要關系。現在很多地方的科創飛地都是從政府的投資平臺抽調人湊成的班子，在專業度方面較差。

余嘯建議，科創飛地一定要找到專業的運營團隊，提供招商引資、招才引智、成果轉化、融資等全鏈條式服務。通常第三方的運營機構更具有專業性，資源也更豐富，應成為科創飛地運營的主流模式。

溫州大學法學院講師戚學祥也認為，科技飛地要改變以往由政府一手包辦運營，采用委托第三方運營管理的新模式，體現“專業的人做專業的事”。

《財經》了解到，目前市場上科創飛地運營的機構一般有高校科研院所的技術轉移轉化平臺、眾創空間和孵化器、科創人才服務機構、工業地產開發商等四大類。

張志平是武漢某高校科技園的運營負責人，他向《財經》表示，高校科技園具有人才、技術、科研平臺等資源，運營方可以為入駐高校科技園的企業提供技術、人才等系列賦能。此前有地方政府人員來學習科創飛地、孵化基地的運營經驗，認為學習之后自己就能運營，但其實他們缺乏最核心的人才、科技等資源以及專業經驗。“最后就變成了只是收收房租，對企業起不到任何賦能作用。”

倪凱表示，下一階段科創飛地將形成市場主導，政府多部門協作，社會組織、企業及專業機構多種力量協同參與的格局。在今后科創飛地的建設中，政府應不再是運動員，而是裁判員。政府通過政策來培育引導，調動市場力量建設飛地，形成以企業和第三方機構為牽頭、社會各方共同參與建設的格局。

“盡管當前各地科創飛地建設存在很多問題，但各地設立的初心是好的。”余嘯表示，科創飛地建設也有一個探索、試錯的過程。“都需要有一些耐心。”

（應受訪者請求，文中賈剛、張志平為化名）