陜西省創新聯合體政策實施及推進對策

摘 要：創新聯合體以國家和市場重大需求為核心導向，以“卡脖子”技術、前沿引領技術、顛覆性技術創新等突破為目標，由行業領軍企業領建，聯合產業鏈上下游企業、高校和科研院所共建。本文探討了陜西省在推進創新聯合體建設政策實施中取得的積極成效，同時指出了政策認識宣貫不足、市場機制欠缺、參建單位關系松散等明顯問題。并提出進一步推動陜西創新聯合體的建設，要加強政策宣傳力度，制定靈活支持考核政策、強化創新平臺政策銜接等對策，同時還需積極借鑒發達地區的政策支持措施，完善創新平臺間的政策銜接，建立省市聯動共建的政策機制。

關鍵詞：創新聯合體；政策比較；推進建議；陜西省；領軍企業

本文索引：趙璇.<變量 2>[J].中國商論，2024（10）：-143.

中圖分類號：F272.3 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）05（b）--04

“十四五”以來，陜西省積極響應國家政策號召，相繼出臺《陜西省創新聯合體組建工作指引》《陜西省科技型企業創新發展倍增計劃》《西安市創新聯合體組建及管理辦法（試行）》等政策文件，計劃到2023年完成30個左右的省級創新聯合體組建。截至2023年上半年，由陜西汽車控股集團有限公司、陜西省種業集團有限責任公司、西北有色金屬研究院等行業領軍企業牽頭，陜西省已布局建設19個省級創新聯合體，西安市也布局建設了49個市級創新聯合體，共涉及作物育種、半導體、有色金屬、文物保護、新能源、精密物理傳感器產業技術、高檔數控機床、光子等產業，政策效果顯現。但是深入調研表明，目前政策推進仍存在諸多亟須改進之處。本文分析陜西省近年來創新聯合體政策推進情況和存在問題，并結合典型省份政策提出相關建議，以期為陜西省進一步的政策完善、更好推動全省創新聯合體建設提供借鑒。

1 陜西省相關政策概況

相對其他省區，陜西省創新聯合體政策建設較先試先行，相關政策分為指引政策和支持政策兩大類。指引政策方面，在2021年3月出臺《陜西省創新聯合體組建工作指引》，頂層設計陜西省創新聯合體組建路徑，確定攻關領域和目標任務，設置遴選聯合體牽頭和成員單位基本條件，規定組建程序與組建方式，設計考核基本方式。指引政策計劃到2023年，優先在陜西主導和新興產業領域布局組建約30個創新聯合體。隨之，各地市也相應出臺了指引辦法，如西安市2021年11月17日出臺《西安市創新聯合體組建及管理辦法（試行）》，參照省級文件制定了組建市級創新聯合體的政策和考核監督辦法。

同時，省市兩級出臺多項配套支持政策。例如，陜西省2022年4月1日出臺《陜西省科技型企業創新發展倍增計劃》，支持重點產業“鏈主”企業聯合產業鏈上下游企業組建創新聯合體。西安市2021年11月17日出臺《西安市“揭榜掛帥”制科技項目實施和管理辦法》（試行），通過公開征集發布技術攻關需求和科技成果產業化需求，以“揭榜掛帥”方式，優先推動創新聯合體承擔關鍵前沿技術攻關任務。這些指引政策和支持政策相互配套補充，基本形成了陜西省市兩級創新聯合體建設的政策體系。

2 各省組建政策主要特點

針對國家政策號召，各省區積極結合本地產業和科技發展實際出臺指引政策，東中部典型省份蘇、鄂、陜普遍從攻關領域、目標任務、組建路徑、組建條件和組建形式等方面指引本地創新聯合體建設，并表現出以下特點。

2.1 依托本省優勢產業和優勢龍頭企業

各省均結合本省優勢和特色產業，要求行業領軍企業牽頭，聯合產業鏈上下游企業和高校院所，以共建協議方式組建創新聯合體。均充分強調企業市場主體特質和龍頭企業“出題者”作用，注重以重大科技項目牽引創新聯合體重點攻關領域。

陜西省在《陜西省創新聯合體組建工作指引》中提出，由創新資源整合能力強的行業龍頭骨干企業牽頭，各成員單位分工合作，形成“核心層+緊密合作層+一般協作層”的創新合作組織及利益共同體。江蘇省在《省科技廳關于組織開展2023年江蘇省創新聯合體建設試點工作的通知》中指出，依據牽頭單位性質，以創新型領軍企業引領和重大科技平臺支撐兩種組建方式打造創新聯合體。2022年，江蘇省有十家創新聯合體入圍建設工作，牽頭企業包括法而勝、中復神鷹等創新型領軍企業和華進半導體、蘇大維格等行業龍頭骨干企業。湖北省在《關于推進湖北省產業技術創新聯合體建設的指導意見（試行）》中提出，以市場機制為紐帶，構建由領軍企業牽頭、高校院所支撐、各創新主體相互協同、產業鏈供應鏈上下融通的創新聯合體。2023年，湖北省完成21家產業技術創新聯合體的備案，牽頭單位包括東風公司、烽火通信、銳科激光等領軍企業。

2.2 具體設定成員單位遴選條件

各省政策普遍設定了創新聯合體牽頭單位和成員單位的基本條件，以及成員數量最低門檻。牽頭企業方面，各省均將行業地位突出、具備獨立法人資格、建有高水平科研創新平臺、整合資源能力強和科研能力扎實等條件，設定為牽頭企業必備條件。例如，江蘇省2023年印發的《省科技廳關于組織開展2023年江蘇省創新聯合體建設試點工作的通知》明確規定，牽頭單位2022年銷售收入原則上應在10億元以上，研發投入強度不低于3%，且創新能力、集聚資源、行業地位這三項能力突出。陜西省明確提出，牽頭單位為省內注冊的獨立法人企業，具備一定行業影響力、前沿技術識別能力和輻射帶動作用，能集聚高校、科研院所和企業等創新資源。湖北省要求領軍型企業具有行業影響力，能聚集產業鏈上下游企業、高校等資源開展聯合創新。再如參與最低成員數量方面，陜西省和湖北省均做出規定。陜西省要求成員單位數量不少于10個；湖北省規定成員數量不少于7個，其中產業鏈上下游企業不少于5個，高校和科研院所不少于2家。

2.3 協議共建為基本組建方式

中國情境下的創新聯合體突出特點是：以國家和市場重大需求為核心導向，以“卡脖子”技術、前沿引領技術、顛覆性技術創新等突破為目標，確立企業創新市場主體地位，以契約為基礎，形成股權分配、知識產權共享、資源共用以及風險共擔的高效強大的關鍵共性技術供給體系，帶動產業鏈和創新鏈的深度融合發展。因此，創新聯合體存在契約協議和股權投入兩種主要組建方式（白京羽、劉中全、王穎婕，2020）[2]。目前，各省指引政策普遍將共建協議作為基礎的共建方式，通過協議條款約定共建各方權責利，力圖打造市場化協同創新平臺機制。

2.4 多元化措施進行支持保障

（1）項目支持。陜西省明確省重大科技計劃項目可定向委托創新聯合體承接；江蘇省采用省地會商、定向委托等方式，給予創新聯合體長期穩定的科技攻關項目支持，并引導聯合體參與重大科技計劃指南編撰、產業戰略規劃制定等工作；湖北省支持創新聯合體圍繞產業發展開展應用技術重大項目研究。（2）鼓勵多渠道資金支持。陜西省鼓勵社會資本利用股權投資、項目投資等多種形式參與創新聯合體建設；江蘇省通過創新金融產品，吸引產業基金、創投基金等金融資本和社會資本參與建設；湖北省科技廳給予已成功備案的創新聯合體一次性的財政資金扶持。（3）強化平臺支持。陜西省支持創新聯合體內已形成穩定合作關系的單位，組建或參與建設省級共性技術研發平臺、“四主體一聯合”新型研發平臺、工程技術研究中心等創新平臺；江蘇省鼓勵重大科技創新平臺的支撐作用。（4）注重監督管理。如陜西省要求創新聯合體嚴格按照組建協議建立利益保障機制，若根據項目需要增減成員單位，可在全體聯合體成員同意的情況下簽署補充協議解決。江蘇省鼓勵各地建立項目專員制度，參與聯合體治理，保障各方的責權利。同時按照“成熟一個，推薦一個”的原則，結合地區產業發展需求對創新聯合體的建設申請進行核實；湖北省要求根據績效考核結果，動態管理成功備案的創新聯合體。

3 陜西省政策推進中存在的不足

3.1 創新聯合體政策認識不足

筆者調研陜西多家省、市級創新聯合體發現，成員企業加入創新聯合體，或是受到政府重大項目牽引可承擔科研項目和獲得更多研發資金支持而集聚，或是行業領軍企業積極響應政策號召而擔責于身，并未形成對創新聯合體的組建路徑和目標任務的深入認識，難以分辨創新聯合體與傳統的“政產學研金”等創新模式的不同，大多認為創新聯合體與傳統的產學研聯盟并無本質不同。分析原因：一是作為具有中國國情特色的新型聯合創新組織形式處在探索階段，尚未形成明確可遵循的組建路徑（白京羽、劉中全、王穎婕，2020）[2]。目前的指引政策并不能提供成熟可行的組建路徑指引（李飛，諶凱，郄雨，牛冰，2023）。二是目前以重大科技計劃項目為主要特征的支持模式，被成員單位普遍解讀為本質上還是以政府為引領的聯合技術攻關，并未明確體現出重大市場需求牽引、企業的市場主體地位和出題者作用等的創新聯合體核心內涵。三是政府和學界對組建創新聯合體的政策宣傳和解讀不足，也是社會和成員單位對創新聯合體的政策性質認識不足的一個重要原因。

3.2 參建單位合作關系松散

陜西當前的創新聯合體組建主要以框架協議約定，并未強制規定以技術或者資金入股構建法人實體，組建門檻條件較共性技術研發平臺低，特別是創新聯合體牽頭單位由于存在向創新聯合體高投入帶來的高風險和偏離主業的擔憂，不愿以股權方式組建利益實體。由此，由于缺乏凝聚各方合作的市場原動力，現有創新聯合體往往存在各參與方目標不一致、利益不趨同、合作松散等突出問題，甚至某些非核心參建單位感受不到創新聯合體的實質性存在，最終導致難以在重大市場需求牽引下發揮關鍵共性技術聯合攻關的協同效應。

3.3 市場機制未能有效發揮

創新聯合體目標重點在于以國家和市場重大需求為核心牽引，充分發揮企業“出題者”的作用，將“卡脖子”技術、前沿引領技術、顛覆性技術等的創新突破，交給對市場敏感度更高的企業，以緩解科研、產業兩張皮的問題。但在陜西省政策實踐中，創新聯合體建設運營基本上以省級重大科技項目為牽引，成員單位加入聯合體，多以聯合爭取省級優質課題和獲得專項資金支持為導向；或是行業領軍企業為響應政策指引，以身作則牽頭組建創新聯合體。雖然聯合體承接關鍵共性技術研發兼顧了國家和地方的重大需求，但并非出于重大市場需求的內在牽引，企業“出題者”作用實際上未能顯現和有效發揮，創新聯合體運營更是缺乏基于市場機制的收益共享分配。

3.4 省市聯動共建工作機制尚不完善

陜西省當前在省市聯動共建工作機制方面，主要體現在兩方面。一方面，省級出臺指引政策文件進行頂層設計，地市跟進細化本地市聯合體組建政策文件，并完成行政審批、資源保障等協助支持工作。另一方面，認定的省級創新聯合體會被牽頭單位所在地自動列入市級創新聯合體，例如西安市會自動認定位于本地的省級創新聯合體為市級創新聯合體。除此之外，省市缺乏更多有效聯動工作機制，尤其相比省級的重大科技項目牽引機制，市級創新聯合體不但較缺乏市級資金項目支持，而且難以獲得省級項目計劃的協同支持，導致省、市各級創新主體協同共建的積極性難以調動。

4 陜西省政策推進建議

4.1 加強政策宣傳解讀

針對社會甚至成員單位對創新聯合體的政策和性質認識不足，應加強政策宣傳解讀。首先，政府部門、學術界和媒體要強化對創新聯合體理論內涵的宣傳解讀，幫助各界深入理解創新聯合體不同于“政產學研”聯盟的基本性質。其次，加強對創新聯合體相關政策文件的宣傳解讀，引導企業、高校和科研院所正確認識創新聯合體的建設目標、組建路徑、運行機制。最后，以省科技廳為牽引，已完成備案的創新聯合體成員單位要及時交流溝通，及時總結和宣傳推廣創新聯合體成功攻關重點領域的經驗和案例，基于經驗和案例及時修訂相關政策規定，為產業鏈上下游企業樹立通過聯合體創新攻關的信心，營造良好的社會氛圍。

4.2 制定靈活支持考核政策

在現有基礎上，制定靈活的創新聯合體配套支持政策和考核政策。第一，針對不同行業特點，靈活設計支持周期和考核指標，比如作物育種行業不同于其他產業，育種周期長，市場和社會效益體現慢，政策設計可考慮給予作物育種創新聯合體更長的支持考核周期。第二，省科技廳可針對不同領域的創新聯合體設計專項課題，對符合條件的聯合體進行專項經費補貼和政策支持，充分發揮優質課題牽引作用。第三，進行項目考核時，聘請第三方外部機構發揮市場“閱卷人”作用，參與聯合體攻關成果的評估和檢驗。第四，在政策上進一步探索，創新聯合體在不同產業發展階段的角色定位、組建路徑和目標任務等方面的不同，避免一刀切式的組建模式可能產生的政策效應扭曲。

4.3 健全完善運營機制

首先，完善創新聯合體運營機構。可在創新聯合體內設立決策機構，負責依據國家和市場重大需求，決定創新聯合體的發展方向和重點任務。參考湖北省經驗，為創新聯合體設立專門運營團隊和議事機構，負責服務運營和溝通協調各參與方。其次，提供對重大項目論證和試錯的前置資金支持。為解決運營初期在依據重大市場需求研判攻關項目時，創新聯合體面臨的項目試錯成本高而經費缺乏困境，政府可通過設立專項經費、針對“市場出題者”提供項目論證前置經費、建立“市場出題容錯機制”等方式提供解決方案。再次，積極探索股權式創新聯合體的共建路徑，努力打通社會資本、風險投資等市場化融資渠道，鼓勵以股權投入、項目投入、技術投入等多種股權投入方式參建創新聯合體。最后，應進一步完善知識產權和利益共享機制，明確成果收益的分配標準，最大程度地調動參建各方的積極性，克服參與單位合作松散現狀，提升合作緊密度。

4.4 保障牽頭企業引領作用

一是在經費使用自主、攻關任務分配等方面，要賦予牽頭企業更大自主權，協調牽頭企業平衡聯合體各成員方的利益關系，避免聯合體內個別有實力的參與單位對牽頭企業的影響力和話語權的妨礙，為牽頭企業的引領工作做好政策保障。二是在創新聯合體牽頭企業遴選時，依據重大市場需求和機制要求，突破目前行業國企牽頭為主導的局面，兼顧國有企業和民營企業，充分發揮重大市場需求對各參與方能力的緊密聯系和協調引導作用。三是政府部門不僅要通過重大項目牽引發揮引導者角色，還要注重充分發揮牽頭企業“出題者”的角色，使創新聯合體能真正依據重大市場需求提出重大攻關項目。

4.5 強化創新平臺政策銜接

陜西省目前的共性技術研發平臺政策，與創新聯合體政策有相似組建目標，均強調產業共性技術的聯合攻關，但兩者組建條件差異顯著，共性技術平臺政策要求建設獨立法人實體，參與共建單位需以技術或者資金等方式入股。可積極推進創新聯合體和共性技術研發平臺等創新平臺政策的有效銜接：當創新聯合體建設達到共性技術研發平臺的門檻條件時，可考慮按照共性技術平臺組建要求，以技術入股、資金入股等方式，促進創新聯合體建成為獨立法人運營的重大關鍵共性技術研發平臺，實現兩個創新平臺建設的政策有效銜接和優勢互補。同時，進一步強化與省現有的“四主體一聯合”平臺、工程技術研究中心等創新平臺政策的有效對接。

4.6 建立完善省市聯動共建政策推進機制

基于省級創新聯合體被自動認定為市級創新聯合體，以及地市根據省級指引政策配套出臺政策文件和協助支持工作，政府應進一步完善省市聯動共建的政策推進工作機制：一是建立省市聯合推薦省級創新聯合體工作模式。借鑒江蘇等省份模式，地市政府在配合省級指引政策承擔協助支持工作外，鼓勵有條件的市、區縣進行自薦或推薦省級創新聯合體，建立省級創新聯合體后備項目庫。二是通過優惠政策，鼓勵支持市級以上技術創新平臺、產業園區、孵化機構等，圍繞省特色和優勢產業領域，聯合發揮對重大特色共性技術的集聚效應，促進行業領軍企業牽頭入駐領建打造創新聯合體。

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