滇池流域河道生態補償機制成效評價與完善對策

收稿日期：2023-06-15；接受日期：2023-09-05

基金項目：長江生態環境保護修復聯合研究（二期）項目（2022-LHYJ-02-0511-01）;云南省技術創新人才培養對象項目（202305AD160060）

作者簡介：吳雪，女，高級工程師，碩士，研究方向為環境規劃與管理、湖泊科學。E-mail：stellawu7@126.com

通信作者：何佳，女，正高級工程師，博士，主要從事環境科學研究。E-mail：dcszxb@126.com

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章編號：1001-4179（2024） 03-0068-06

引用本文：吳雪，何佳，張英，等.滇池流域河道生態補償機制成效評價與完善對策［J］.人民長江，2024，55（3）：68-73.

摘要：

2017年4月起實施的昆明市滇池流域河道生態補償機制，為市級層面小流域生態補償機制的建立和實施提供了先行先試經驗。為充分發揮生態補償機制對河道水質改善的促進作用，采用定性定量相結合的方法，分析了昆明市滇池流域河道生態補償機制建設運行情況和水環境改善效益，評估該機制的有效性，總結成效與存在的問題，提出機制完善的對策建議。研究表明：滇池流域河道生態補償機制實施以來，河湖水環境明顯改善、水質監測網絡逐步健全、水環境管理能力明顯提升，機制總體有效，但也還存在考核指標待優化、補償范圍不全面、補償方式單一、監管評估和公眾參與有待加強等問題，需要進一步完善補償機制，多渠道籌集補償資金，健全生態補償績效評價制度，促進形成可復制可推廣的滇池流域生態補償模式。

關鍵詞：河道生態補償； 補償標準； 水環境； 滇池流域； 中小流域； 昆明市

中圖法分類號： X21

文獻標志碼： A" " " " " " " " " " ""DOI：10.16232j.cnki.1001-4179.2024.03.010

0引 言

河流的流動性使河流水污染具有典型的外部性，水污染防治工作需要上下游協同。流域橫向生態補償機制為河流的上下游協同治理提供了解決方案，適宜的經濟激勵機制可以有效影響各利益相關方的保護行為［1］。自2007年新安江流域生態補償機制建立以來［2］，諸多省市建立了流域生態補償機制［3-5］，以經濟學手段促進流域水生態環境保護中的外部性內部化，推動流域可持續發展［6］。流域生態補償以跨省流域為主，但隨著流域精細化管理水平的提高，一些市級層面的流域生態補償機制也得以建立實施［7-9］。盡管流域生態補償機制已經成為一種較為普遍的政策工具，但對流域生態補償機制實施效果開展跟蹤評估的相關研究尚較缺乏，尤其欠缺市級層面小流域生態補償機制跟蹤評估的研究。

昆明市位于長江、珠江、紅河三大流域分水嶺。以滇池流域為首的重點流域水生態環境保護工作是昆明市深入打好污染防治攻堅戰、推進生態文明建設的重要內容，因此昆明市高度重視流域生態補償機制的建立實施。早在2010年學者們就開始研究滇池流域河道水污染生態補償機制，提出按照河流污染因子超標倍數扣繳生態補償金，倒逼滇池沿岸縣區入滇河流水質改善［10］。經過多年醞釀，2017年，昆明市正式在滇池流域實施河道生態補償機制。本文首次開展了滇池流域河道生態補償機制實施情況評估，分析了生態補償實施成效和問題，并提出完善建議，為市級層面小流域生態補償機制效果評價提供了參考。

1研究方法與數據

1.1研究區域概況

滇池是昆明市的“母親湖”，因其污染防治難度巨大而備受關注，自“九五”開始就被列入國家重點治理的“三河三湖”之一［11］。滇池流域位于云貴高原中部，是云南省和昆明市社會經濟發展程度最高的區域，流域面積2 920 km2，涉及五華區、盤龍區、官渡區、西山區、呈貢區、晉寧區等6個行政區，以及滇池旅游度假區、高新區、經開區、空港經濟區4個管委會。入滇河流是外源污染進入滇池湖體的主要通道，河道水質對滇池水質有直接的影響。

1.2滇池流域河道生態補償機制概況

2017年4月，昆明市印發了《滇池流域河道生態補償辦法（試行）》［12］（以下簡稱《辦法》），在新運糧河、西邊小河、新寶象河3條入滇河道首先開展生態補償試點工作，2017年8月推廣到滇池流域34條入滇河道，共設置59個生態補償斷面（見圖1），其中入湖口斷面34個，交界斷面25個。空間分布上，滇池流域下游區域的斷面較上游密集。

《辦法》明確了生態補償金繳納和使用的規則：① 交界斷面水質未達到考核目標的，由上游被考核單位繳納生態補償金，分配給下游被考核單位用于滇池流域河道水環境保護治理；② 入湖口斷面水質未達到考核目標和污水治理年度任務未完成的，由被考核單位繳納生態補償金，市級統籌用于滇池流域河道水環境保護治理；③ 考核斷面水質類別優于考核目標一個及以上類別的，從市級統籌的生態補償金中安排資金對被考核單位給予補償，用于河道水環境保護治理。

滇池流域河道生態補償的主體是因保護治理不力造成交界斷面水質不達標的上游縣區，客體為因上游斷面水質不達標而治理難度增大的下游縣區。同時，市政府既是主體又是客體，當水質類別優于考核目標，市政府代表水環境保護的受益方對考核斷面所在縣區進行獎勵。當入湖口斷面不達標時，市政府代表水環境破壞的承受者收取入湖口斷面所在縣區繳納的補償金。滇池流域河道生態補償的方式為最簡單易行的資金補償，是基于超標污染物通量的補償，補償標準依據超標率較高的化學需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、總磷（TP）三類污染物的通量計算。補償依據是水質達標，補償金的計算方法為補償標準乘以超標部分的污染負荷量。補償標準為：COD 2萬元/t，NH3-N 15萬元/t，TP 200萬元/t。

1.3數據與方法

采用定性定量相結合的方法，分析滇池流域河道生態補償機制的特點，結合補償金產生和分配情況分析機制運行情況，分析生態補償機制實施以來的水質改善和污染負荷削減情況，評估滇池流域河道生態補償效益，總結滇池流域河道生態補償機制的實施成效，并診斷存在的問題。

依據《辦法》，補償金核算方法為

單個指標補償金=斷面水量×（水質監測值-水質目標值）×水質監測值水質目標值×補償標準（1）

單個斷面補償金=單個指標補償金（2）

各縣區應繳補償金=單個斷面補償金（3）

所用水質水量數據來源于滇池流域河道生態補償機制配套的監測制度。由于當年收繳的生態補償金在次年分配使用并產生效益，本次評估以2021年為評價年，以2018年為基準年。本次評估涉及河流較多，在計算河流水質監測平均值時采用流量加權平均水質，以水質改善率評估各水質指標改善程度，以綜合污染指數法評估水質綜合改善程度。污染負荷通量通過水質水量相乘進行計算。

流量加權平均水質計算公式為［13］

式中：C為n個斷面水質監測結果平均值，ci為單個斷面水質監測結果，qi為單個斷面水量監測結果，Q為n個斷面水量監測結果的加和值。

水質改善率計算公式為［14］

式中：R為水質改善率，C0為基準年水質，Ci為評價年水質。

綜合污染指數計算公式為［15］

式中：Pi為第i項指標的綜合污染指數，Bi為指標監測值，B0為指標目標值，P為斷面的綜合污染指數。

2結果與分析

2.1河道生態補償金產生與分配情況

2017年4月以來，滇池流域河道生態補償工作有序推進。2017～2020年，滇池流域河道生態補償機制分別產生補償金4.87億，8.98億，3.40億，189億元，共計產生河道生態補償金19.14億元，其中縣區向市級繳納部分占88%，縣區互繳部分占12%。2017～2020年，在相關部門的督促下，滇池流域河道生態補償金均按期如數繳納。

2017～2020年市級共收繳滇池流域河道生態補償金16.83億元，均于收繳的次年進行分配，用于滇池流域河道水環境保護治理工作。2017～2020年，滇池流域河道生態補償金分別分配使用了4.29億，7.40億，3.40億，1.89億元，共計16.98億元，比市級收繳生態補償金多1 510萬元，多出部分為市級縱向補償。

2017～2020年，滇池流域河道生態補償金安排用于區級項目的金額分別為3.51億，5.11億，3.05億，1.74億元，共計13.41億元，占市級收繳生態補償金的80%，剩余部分用于市級項目。市級項目經費主要用于水質水量監測、監督管理能力提升、水環境調查研究等項目類型，區級項目經費主要用于河道和支流溝渠水環境綜合整治、排水系統建設完善和運營維護、農村污水收集處理等項目類型。

2021年以來，受疫情等因素影響，地方財政收支平衡壓力明顯加大，部分縣區出現了生態補償金欠繳問題。由于繳納不及時，截至2023年9月，2021年以來產生的生態補償金暫未分配使用。

2.2滇池流域河道生態補償機制效果評價

2.2.1水質水量變化情況

2021年入滇河道平均水質情況如下，COD為104 mg/L、NH3-N為0.496 mg/L、TP為0.103 mg/L，達Ⅲ類水質標準。2018～2021年入滇河道水質改善十分顯著，COD、NH3-N、TP水質改善率分別為20%，61%和41%；入湖河流綜合污染指數從37.57降低到1698，降低了54.8%（見圖2）。

2.2.2污染物入湖通量情況

2018～2021年，滇池流域入湖河流輸入的污染負荷通量呈先降低后升高的趨勢。2021年COD、NH3-N、TP入湖負荷量為9 701.71，599.91，112.18 t/a，較2018年分別減少了38%，58%和47%（見圖3）。近4 a入湖污染負荷與入湖河流水量變化趨勢相似，說明入湖污染負荷的減少一定程度上是由水量的減少造成的。

3成效與問題

3.1滇池流域河道生態補償機制實施成效

滇池流域河道生態補償機制具有以下特點：① 考核標準為水質達標，補償金核算基于污染物通量。② 建立了強有力的市級政府統籌的補償金繳納機制。2017～2020年各縣區均按核定數向市級繳納河道生態補償金或完成縣區互繳。③ 機制配套制度健全。為確保河道生態補償工作順利推進，除印發生態補償辦法以外，昆明市還制定了補償金核算、水質標準、水質監測、水量監測、補償金結算使用等方面的配套制度。滇池流域河道生態補償金實施以來，取得了明顯成效。

（1） 河湖水環境明顯改善。

河道生態補償機制實施后，通過對斷面COD、NH3-N、TP超標情況的實時監測，各責任縣區政府及開發（度假）園區管委會及時掌握相關污染物超標情況，有針對性地開展治理。滇池流域河道生態補償機制實施以來，在眾多內外源治理工程和管理機制的共同作用下，滇池流域河流和湖泊的水質均明顯改善。河流綜合污染指數降低了548%，污染負荷入湖通量減少了38%～58%；滇池湖體水質也明顯改善，2018年起滇池全湖水質提升達到Ⅳ類并保持穩定。

（2） 水質監測網絡逐步健全。

為確保生態補償機制實施階段客觀公正，減少人為干擾，昆明市大力建設完善河道生態補償斷面水質水量自動化監測體系，在滇池流域湖體及34條入滇主河道及支流溝渠建設了95個水質自動監測站。逐步構建起先進、科學、精準的自動監測監控系統，提升自動監測監控能力，為河道生態補償提供有力的數據支撐。現階段昆明市通過水質人工監測與自動監測相結合的方式，實現了對COD、NH3-N、TP等指標的有效監測，區域水質監測、評價標準和監測成果的發布均得到進一步規范。

（3） 水環境管理能力明顯提升。

通過實施河道生態補償機制，水環境保護治理資金得到有效籌集，2017～2020年滇池流域河道生態補償機制共產生補償金19.14億元，有效撬動了地方水污染資金投入，充分調動地方水環境治理主動性和自主性，落實了地方污染治理責任。河道生態補償機制與“河長制”、滇池流域“雙目標責任制”有機銜接，以“河長制”為載體，以“河道生態補償”為手段，通過“雙目標考核”的方式，倒逼湖體和河道水質達標，促使各責任單位通過河道清淤、排污口整治、污水處理、加強執法監管等措施，促進河道水環境改善。

3.2滇池流域河道生態補償機制存在的問題

3.2.1考核指標待優化，補償方式較單一

北京市的流域生態補償機制按照“保護者受益、使用者付費、損害者賠償”的利益導向機制，銜接“三水統籌”要求，設置水流、水環境和水生態三類考核指標［16］。相比之下，昆明市生態補償的考核標準是水質達標，補償金核算則依據污染物通量，考慮了環境容量價值性和斷面水質控制要求［17］，但缺少與“三水統籌”新政策的銜接，目標導向是水質達標，沒有考慮水資源的價值，也未體現水生態系統整體改善的需要。

現階段，滇池流域生態補償形式較單一，為政府主導的資金補償方式，產業、技術、人才、就業等補償方式未得到應用［18］。橫向生態補償機制雖然有助于落實上下游對河流水環境的保護治理主體責任，但容易出現對上游的效應明顯低于下游的問題［19］。現行的滇池流域河道生態補償機制沒有體現“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，本質上是一種污染賠償，尚未形成保護者和受益者之間的良性互動，對水質較好縣區進一步改善水生態環境的激勵不足。雖然《辦法》規定“考核斷面水質類別優于考核目標一個及其以上類別的，從市級統籌的生態補償金中安排資金對被考核單位給予補償”，但2017～2020年實際用于河道水環境治理以獎代補資金僅8 900萬元，占比不足5%，“雙向補償”機制有待完善。

3.2.2補償標準待優化，河道水生態環境保護資金缺口大

根據資料顯示，《貴州省赤水河流域水污染生態補償暫行辦法》于2014年實施，截至2021年，下游遵義市向上游畢節市累計繳納橫向生態補償資金0.93億元［20］，平均每年約0.13億元。東莞市石馬河流域水環境生態補償暫定制度于2019年11月起實施，截至2020年12月，屬地鎮累計上繳水生態補償金3 370萬元［21］。北京市2022年上半年應繳納水環境區域補償金總額為13 860萬元［22］。2017～2020年滇池流域河道生態補償金平均每年約4.78億元。橫向對比表明，滇池流域縣區間每年繳納補償金已經遠高于貴州省赤水河流域的市級間繳納金額；2022年滇池流域人均GDP僅為東莞市和北京市的89%和50%，但滇池流域平均每年產生的補償金已是東莞市石馬河流域和北京市的13倍和1.7倍。滇池流域河道生態補償金標準較高，縣區普遍反映執行困難，尤其2021年地方政府財政趨緊，部分縣區已經不能及時繳納生態補償金。

開展河道水生態環境保護工作投入巨大，根據昆明市印發的《滇池保護治理三年攻堅行動實施方案（2018～2020 年）》，2018～2020年昆明市用于滇池流域水生態環境保護方面的資金分別為67.12億，4892億，25.16億元，而這3年通過生態補償機制籌措到的資金占比僅分別為13%，7%，8%，占比較低，河道水生態環境保護資金缺口較大，僅靠縣市級財政資金難以完全負擔。同時昆明已開展的生態補償，主要是依靠行政手段，政府部門占據主導地位，市場手段未發揮作用，市場運作、社會參與的多元化生態補償機制尚未建立。

3.2.3補償范圍不全面，部分斷面需調整

滇池流域河道生態補償機制還未實現全覆蓋，入湖河流中的大河、柴河、老運糧河尚未納入滇池流域河道生態補償范圍。根據2018～2021年水質數據，柴河COD、NH3-N和TP改善率分別為16%，36%和3%，總體改善情況一般；大河的COD、NH3-N和TP改善率分別為-17%，-16%和-28%，水質呈惡化趨勢；老運糧河的COD、NH3-N和TP改善率分別為10%，-102%和-127%，TP和NH3-N惡化明顯。整體上，未納入滇池流域河道生態補償范圍的入湖河道水質改善程度低于納入生態補償的河道。另外，“十四五”期間部分斷面水質目標較“十三五”有所提升，考核基準需要動態更新調整。

3.2.4監管評估和公眾參與有待加強

昆明市尚未建立針對河道生態補償機制的監管評估制度，對生態補償機制實施情況和存在的問題缺乏有效地跟蹤診斷與解決。同時，河道生態補償機制中的公眾參與不足，作為利益主體之一的公眾尚未參與到制度的構建和監管中來。

4對策建議

4.1進一步完善滇池流域河道生態補償機制

以“三水統籌”為目標導向，科學合理設計考核指標，除水質目標以外，還應納入水資源和水生態方面的指標，建立綜合考核指標體系；水質考核除逐月水質達標以外，建議將汛期污染強度一并納入，以控制雨季面源污染。科學確定補償標準，綜合考慮滇池流域上游和下游區域的生態環境現狀、保護治理成本、經濟發展狀況等因素，科學合理確定補償標準［23］。構建“雙向補償”機制，對維護和改善水生態環境的縣區加大獎補力度，充分調動上游縣區參與積極性［24］。加快形成河道生態補償機制全覆蓋，進一步健全水質水量自動監測體系。拓展多元化補償方式，根據流域發展需求，以人才引進提供技術補償，以異地開發、產業轉移等政策提供政策補償，以污水處理廠建設、產業轉移等項目提供項目補償［25］。

4.2多渠道籌集補償資金

建立“橫縱結合”的資金補償方式，加大市級投入，積極爭取國家和省級生態補償金。在政府主導的基礎上，引入市場主體和社會公眾組織，建立依靠多元補償主體的流域生態補償機制，拓寬生態補償金來源渠道［26］。結合流域特點尋求水生態環境保護綠色經濟新增長點，以生態補償資金引領和撬動社會資本，開展水生態產品價值實現試點等市場化流域生態補償方式探索，逐步從以政府補償為主轉為以市場補償為主［27］，從輸血式補償向造血式補償轉變，推行政府、市場混合生態補償機制，最終建立政府主導、市場參與、社會積極支持的流域生態補償投融資體系［26］。

4.3健全績效評價，促進民眾參與

通過健全生態補償績效評價，促使昆明市生態補償相關部門更好地了解和掌握生態補償的過程、結果和相關組織機構的管理能力，并對生態補償資金的使用是否合法、規范、有效起到監督作用，對生態補償項目實施進行動態調整和控制，從而確保生態補償機制能按預定目標順利推動。構建完善民眾參與的生態補償機制體系，在生態補償機制制定階段，通過訪談、問卷調查、利益相關者分析等方法進行調研，以建立更加完善的補償機制；在生態補償機制實施階段，定期發布相關信息，保障公眾知情權，同時征求公眾意見，接受公眾監督，不斷完善補償機制［28］。

5結 論

滇池流域自2017年實施河道生態補償機制以來，采取了一種簡單易行的政府主導策略，通過大力推動落實河道生態補償機制，取得了較好的水質改善和污染負荷削減效益。未納入河道生態補償的入湖河道水質改善程度明顯小于納入補償的河道，說明滇池流域河道生態補償機制發揮了激勵約束作用，機制總體上是有效的。但是，昆明市河道生態補償機制也還存在考核指標不合理、補償方式單一不成熟、補償標準待優化、補償范圍不全面、監管評估有待加強等問題。為進一步提高河道生態補償機制的效率，昆明市還需以“三水統籌”為目標優化考核指標，構建“雙向補償”機制、建立“橫縱結合、多元參與”的補償金籌措方式，加強對生態補償機制的監督評估，讓河道生態補償機制在區域生態文明建設中發揮更大效益。

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（編輯：黃文晉）