韌性城市視角下的地下空間安全現(xiàn)狀審視與優(yōu)化進路

丁彩霞?黃澗秋

一、城市地下空間安全與韌性城市的關(guān)聯(lián)同構(gòu)

（一）城市地下空間利用與城市安全

城市化水平的高速發(fā)展過程也是我國城市建設(shè)急劇發(fā)展、城市空間充分利用的過程。其間，地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機的重要措施，也有其負面影響，如地陷、內(nèi)澇、油氣泄漏等事故均會造成生命財產(chǎn)的重大損失。城市地下空間安全與發(fā)展的統(tǒng)籌問題已不容置疑。

依據(jù)《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第十二條之規(guī)定，城市地下空間開發(fā)利用包括地下交通設(shè)施系統(tǒng)、地下公共空間設(shè)施系統(tǒng)、地下市政設(shè)施系統(tǒng)、地下防災(zāi)系統(tǒng)、地下倉儲與物流系統(tǒng)等方面。其中，燃氣、供熱、供排水、電力、通信等城市管網(wǎng)及地鐵交通等“城市地下生命線”至關(guān)重要，是現(xiàn)代城市的支柱，在保障城市各類要素——人流、車流、物流、物質(zhì)流、能量流、信息流等有序流動當(dāng)中發(fā)揮著重要作用。

目前，全國各地出臺了大量針對地下空間建設(shè)以及“城市生命線”建設(shè)、檢測、風(fēng)險管控的政策性法規(guī)文件。2020年印發(fā)的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：根據(jù)地下空間實際狀況和城市未來發(fā)展需要，立足于城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設(shè)施的空間和規(guī)模。2021年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》提出，到2025年，在超出城市內(nèi)澇防治標(biāo)準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎(chǔ)設(shè)施功能不喪失，基本保障城市安全運行。建設(shè)“韌性城市”被列入“十四五”規(guī)劃。

（二）韌性城市的特點及其與城市地下空間安全的關(guān)聯(lián)同構(gòu)

韌性城市的特征主要表現(xiàn)為三性：一是冗余性。具有應(yīng)對外部自然災(zāi)害的能力，體現(xiàn)為城市空間及城市基礎(chǔ)設(shè)施留有余地，災(zāi)害來臨后有抗打擊能力和快速復(fù)蘇的能力。二是穩(wěn)健性。具有應(yīng)對外部經(jīng)濟動蕩的能力。三是適應(yīng)性。具有應(yīng)對社會變化的能力，具備通過社會整合實現(xiàn)自我振興的能力。

城市地下生命線、地下公共安全網(wǎng)的提升不僅是城市建設(shè)的物理性要求，也是公共服務(wù)可及性、人民性，政府協(xié)同善治的必然要求。風(fēng)險分配的歷史表明，像財富一樣，風(fēng)險是附著在階級模式上的，只不過是以顛倒的方式——財富在上層聚集，而風(fēng)險在下層聚集。保證城市安全，包括城市地下安全，要以廣大人民群眾的健康福祉為出發(fā)點，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展，即安全與發(fā)展兼顧，這就是城市地下安全治理的基本邏輯前提。

二、韌性視角下城市地下安全的現(xiàn)實審視

通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省等多個城市調(diào)研走訪，梳理城市地下空間安全普遍存在以下問題。

（一）冗余性缺失

1．新舊管網(wǎng)均未預(yù)留足夠的發(fā)展余地

老舊管網(wǎng)在兩方面凸顯承載力冗余不足：一方面，大多數(shù)城市最初的地下管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計缺乏前瞻性，加上檢修維護不到位，自然腐蝕，管網(wǎng)老化嚴重，容易破損以致引發(fā)事故；另一方面，隨著生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、給排水等需求逐年增加，管線超負荷運行。新建管網(wǎng)即便以城市總體規(guī)劃為前提，但也常常忽視了管網(wǎng)建設(shè)完成后使用期限要長達四五十年以上的特點，相應(yīng)規(guī)劃沒有預(yù)留足夠的發(fā)展余地，也難以順應(yīng)城市發(fā)展的需要。例如，在供排水管網(wǎng)設(shè)計之初，沒有充分考慮到城市發(fā)展的需要，甚至是在施工的時候，由于建設(shè)主體單位不同、資金實力不一，無論是管網(wǎng)的深度、寬度還是水量都不能形成上下游相配套，在城市內(nèi)澇中80%以上的積水點是由于上述原因造成的。

2．綜合管廊建設(shè)成效不佳未能留足余地

城市地下綜合管廊是解決“馬路拉鏈”現(xiàn)象的治本之策，但目前地下管廊“收費難”和“入廊難”的問題在各地不同程度存在。以包頭市為例，包頭是全國首批10個“地下綜合管廊建設(shè)試點城市”之一，規(guī)劃建設(shè)綜合管廊197.78千米，但其仍存在電力線纜入廊總體進展緩慢、電力線纜入廊收費難、體制不順責(zé)任難壓實、運營成本不斷加大的問題。具體來說，由于電力、通信等管線由國家相關(guān)部門和單位垂直管理，其建設(shè)改造方式、時間、投資和維護運行等都由行業(yè)條線決定，在城市政府層面較難形成對等公平的協(xié)商機制，地方政府和管線單位在建設(shè)時機、投資時序和入廊收費等關(guān)鍵問題上有不同認識，較難達成共識，因此，已建城市地下綜合管廊普遍存在“入廊難”和“收費難”問題。由于沒有明確的投入回報方式和預(yù)期，市場力量參與的積極性不高，制約了城市地下綜合管廊的推進和推廣。城市管廊維養(yǎng)費用較高，僅靠政府預(yù)算來承擔(dān)顯然壓力過大。城市地下綜合管廊建設(shè)目前并未解決地下公共設(shè)施冗余性不足的問題。

（二）穩(wěn)健性缺位

1．統(tǒng)一規(guī)劃不足，多頭管理易生隱患

城市地下管線工程共享地下空間，但統(tǒng)一規(guī)劃、管理缺位導(dǎo)致各部門各行其是，隱患叢生。首先，多頭管理無序、低效且浪費嚴重，亟需建立長效機制。地下管線各單位建設(shè)計劃、工程實施、運行維護等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃且分屬多個部門，規(guī)劃建設(shè)、管網(wǎng)鋪設(shè)、“破路、破綠”施工等數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)整合共享，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)開挖現(xiàn)象多。管理協(xié)調(diào)機制尚未建立，僅把管網(wǎng)建設(shè)作為市政項目建設(shè)的配套部分，由住建、城管、電力等多個部門各負其責(zé)，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃、報建、審批、勘測、驗收備案以及資料歸檔管理流程，部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。其次，管線交叉不能滿足安全距離，滋生隱患。燃氣、供水、供電、排水、通信等不斷增加的管線數(shù)量導(dǎo)致城市各種管線交叉跨越，安全距離不能滿足要求，存在嚴重安全隱患。

2．公共財政匹配不足，可持續(xù)發(fā)展受制約

管網(wǎng)施工改造難度較大，國家資金匹配支持條件不足，地方財政也無力負擔(dān)。以燃氣管道為例，按住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會城市燃氣管道更新改造的有關(guān)要求，中央預(yù)算內(nèi)投資支持范圍為政府所屬或建筑區(qū)劃內(nèi)居民共有的城市供水、排水、供熱等管道和設(shè)施老化更新改造，同時要求燃氣管道老化更新改造的比重不得低于70%。不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網(wǎng)由民營企業(yè)運營管理，企業(yè)更新改造意識不強，資金投入不夠，部分管網(wǎng)由于建設(shè)年代久遠、圖紙資料缺失、數(shù)據(jù)不完整、權(quán)屬不清晰，導(dǎo)致改造施工進展緩慢。尤其是老城區(qū)街路較窄，地下管路復(fù)雜，工程實施對居民生產(chǎn)生活影響較大，短期內(nèi)無法大面積開展，只能逐年分步推進實施，這就導(dǎo)致申請中央補助資金比較困難，地方財政也無力負擔(dān)。

（三）適應(yīng)性缺乏

1．技術(shù)標(biāo)準滯后，安全監(jiān)測預(yù)警與現(xiàn)實需求不匹配

城市韌性的適應(yīng)性往往體現(xiàn)在常規(guī)管理技術(shù)標(biāo)準明確，監(jiān)測預(yù)警閉環(huán)可控，在相對確定的預(yù)期中動態(tài)調(diào)適。但在我國實踐中，城市地下空間利用存在以下問題。首先，地下管線技術(shù)規(guī)范、實施標(biāo)準、保障措施等技術(shù)標(biāo)準多數(shù)尚未制定并予以明確，致使各負責(zé)部門或單位在實踐中的做法不一，對持久性使用的城市地下公共設(shè)施是個潛在隱患。其次，管網(wǎng)監(jiān)管措施不到位，政府相關(guān)部門沒有按照“誰投資、誰建設(shè)、誰受益”的原則加強對地下管線的監(jiān)督管理，對管線建設(shè)、運行的有效監(jiān)督手段不多。基于韌性要求的“監(jiān)測—預(yù)警—應(yīng)急”的動態(tài)循環(huán)中，安全監(jiān)測預(yù)警不能滿足現(xiàn)實需求。城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)漏損控制、地下空間生命線（水、電、氣、暖）在線監(jiān)測、智慧城市等領(lǐng)域的科技需求沒被正視，地下管網(wǎng)數(shù)字化監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)滯后，智能化監(jiān)管水平低。

2．管網(wǎng)資料管理薄弱，管線信息不能同步更新

我國目前約有70%的城市地下管線沒有系統(tǒng)的基礎(chǔ)性城建檔案資料，地下管線分布不清的狀況普遍存在。全國絕大多數(shù)城市地下管線沒有全面的管線綜合圖或數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)有地下專業(yè)管網(wǎng)的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式，導(dǎo)致地下管線定位不清，安全信息不準確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。城市地下管線的建設(shè)和改造工程完成后，管線信息不能實現(xiàn)同步更新，導(dǎo)致信息資料在實際中不能被應(yīng)用。未建立統(tǒng)一的城市地下管線信息管理平臺，絕大多數(shù)市政管線項目建設(shè)單位未按照管理制度履行竣工驗收備案手續(xù)，導(dǎo)致各權(quán)屬單位管線信息不能實現(xiàn)共建共享。

三、韌性城市視角下城市地下空間安全治理的優(yōu)化進路

（一）堅持冗余性：城市更新中備份擴容與數(shù)字化轉(zhuǎn)型并行

1．建立必要的源頭備份，推進管線專業(yè)化運維

增加能源系統(tǒng)韌性，須讓生命線系統(tǒng)的源頭如水源地、電廠等核心節(jié)點具備抗擊一定沖擊的能力，要么是增加源頭數(shù)量、增加清潔能源的類型和比例，要么是增加規(guī)模。按照以往的傳統(tǒng)，城市系統(tǒng)日常的基本安全運轉(zhuǎn)是以集中式管理為主，如水供應(yīng)、廢物回收管理、能源利用和食品安全供應(yīng)等。很多學(xué)者支持這種集中式的安全管理模式，認為它們更簡單、更高效。然而越來越多的人認識到，分散的基礎(chǔ)設(shè)施配置更具韌性，并在多樣性、冗余性和模塊化方面優(yōu)于集中管理模式。基礎(chǔ)設(shè)施的分散化提高了多樣資源同時利用的可能性。基礎(chǔ)設(shè)施的分散化配置也是減少連鎖反應(yīng)的必要策略。

2．開展普查工作，實施城市管網(wǎng)更新改造

通過普查核實，摸清城市地下管網(wǎng)“家底”。全面準確掌握各所屬行業(yè)和單位地下管線的歷史檔案和信息資料，查漏補缺，詳細了解管線的分布、材質(zhì)、埋深等情況，建立健全城市管網(wǎng)“數(shù)字地圖”和檔案數(shù)據(jù)，并持續(xù)及時更新管線數(shù)據(jù)庫。編制《城市更新管網(wǎng)改造方案》，深入推進城市更新行動，使得城市地下公共設(shè)施能滿足長期使用要求且對市民必要生活生產(chǎn)需求留有余地。

3．推進地下管線數(shù)字化建設(shè)和管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

城市地下管線的問題，實質(zhì)是高強度開發(fā)城市地下空間與粗放管理地下空間的矛盾爆發(fā)。數(shù)字化建設(shè)是先進技術(shù)的應(yīng)用，也是增加城市韌性元素的重要體現(xiàn)。增加部分智能設(shè)備和傳感器、加強數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用、推動數(shù)字化技術(shù)在城市地下安全領(lǐng)域落地，打造實戰(zhàn)型地下安全平臺均是智慧城市、韌性城市建設(shè)中采取的舉措。

制定管線數(shù)字化檔案，結(jié)合靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)形成地下家底一張圖，集成在同一平臺上統(tǒng)一管理，實現(xiàn)對于管線資源的有效整合，也有助于解決地下隱患問題。地下管線數(shù)字化管理是實行精細化管理的前提，利于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

（二）增強穩(wěn)健性：建立管理機構(gòu)，理順機制，實施專業(yè)管理

1．實行地下管線統(tǒng)一管理

設(shè)立地下管線統(tǒng)一管理部門，理順城市地下管網(wǎng)管理體制：成立由住建、自然資源部門牽頭，電力、工信等相關(guān)部門和管線權(quán)屬單位及轄區(qū)政府共同參與的規(guī)劃建設(shè)管理體制，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)籌監(jiān)督管理。在道路大修、管線敷設(shè)、基建施工前，堅持召開聯(lián)席會議，明確地下管線建設(shè)管理職責(zé)和安全責(zé)任。協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，建立管廊、管線建設(shè)、投資、運營、管理全過程配套的法律體系，明確各主體法律責(zé)任，為管廊建設(shè)管理提供法律保障。同時建立強制入廊制度及收費標(biāo)準，對建設(shè)資金的分擔(dān)、產(chǎn)權(quán)有償使用等關(guān)鍵問題作出明確的規(guī)定，保障入廊單位的權(quán)益，提高其積極性。

2．完善城市地下管網(wǎng)規(guī)劃和地方立法管理、建設(shè)標(biāo)準

首先，地下管線統(tǒng)一規(guī)劃要針對實際有所區(qū)分。針對老城區(qū)，摸排各種管線現(xiàn)狀，合理規(guī)劃布局、整合路徑資源，可隨著道路的修葺或?qū)ｍ椆こ虒⒐芫€交叉復(fù)雜的區(qū)域統(tǒng)一進行整改，降低相互沖突、破壞的安全風(fēng)險，整合路徑資源。針對新建城區(qū)，在城市規(guī)劃建設(shè)前，綜合考慮各種管線需求，合理規(guī)劃布局或統(tǒng)一建設(shè)綜合管網(wǎng)，并在城市建設(shè)發(fā)展過程中一次性建成，避免后續(xù)各種管線隨意布置或重復(fù)性開挖破壞市容市貌。比如城市供排水管網(wǎng)不是單一的問題，不僅與裝備、技術(shù)、資金有關(guān)系，還與政府的整體統(tǒng)籌規(guī)劃有直接關(guān)系，只有先完善政府層面的頂層設(shè)計，將供排水管網(wǎng)規(guī)劃到位，才能解決后續(xù)管網(wǎng)的完善、維護、運營等問題。

其次，依法治理地下空間。完善城市管網(wǎng)地方性法規(guī)，制定地下管網(wǎng)建設(shè)管理辦法，規(guī)范管網(wǎng)系統(tǒng)的管理、維護和使用。嚴格規(guī)劃許可和掘路審批，凡不符合城市地下管網(wǎng)整體布局和不符合地下設(shè)施國家標(biāo)準要求的，不予審批，不予建設(shè)許可。比如針對一些城市二次管網(wǎng)及設(shè)施設(shè)備尚未由供熱、燃氣企業(yè)接收管理的實際，已構(gòu)成制約城市發(fā)展問題的，應(yīng)通過立法予以明確。

最后，確立地下管網(wǎng)的建設(shè)標(biāo)準。落實《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于推廣城市生命線安全工程經(jīng)驗做法切實加強城市安全風(fēng)險防范工作的通知》（安委辦〔2021〕6號）要求，研究制定城市生命線安全工程技術(shù)規(guī)范體系。

（三）推進適應(yīng)性：協(xié)調(diào)善用市場力量與政府力量，加強監(jiān)測預(yù)警與信息更新管理

1．創(chuàng)設(shè)合理機制，協(xié)調(diào)善用市場力量與政府力量

堅持因勢利導(dǎo)，鼓勵社會力量積極參與，多渠道籌集資金，保障推進地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持行業(yè)企業(yè)統(tǒng)籌整合相關(guān)渠道資金，保障管網(wǎng)建設(shè)、改造、運行維護資金。蘇州市政府授權(quán)某建筑公司牽頭組建管廊公司，專門負責(zé)城市地下綜合管廊的投資、建設(shè)、運營和管理事務(wù)，管廊所在地政府根據(jù)國家政策給予管廊公司一定的財政補貼。管廊公司與金融機構(gòu)簽訂融資協(xié)議，與各管線單位簽訂入廊協(xié)議，與施工企業(yè)簽訂工程承包合同，與設(shè)備供應(yīng)商簽訂設(shè)備供應(yīng)合同，成為具有完整功能的獨立開發(fā)主體。地下綜合管廊投資大、回報周期長，為避免出現(xiàn)資金周期錯配問題，管廊公司與國家開發(fā)銀行蘇州分行簽訂融資協(xié)議，利用銀行貸款、加之項目資本金和政府財政補貼，形成了可持續(xù)的項目資金保障機制。省級層面研究制定入廊收費保障機制和實施政策，增加剛性約束條款和激勵支持內(nèi)容，同時增加對入廊建設(shè)項目的稅費減免等優(yōu)惠政策，建立與收費機制相協(xié)調(diào)的投融資模式，實現(xiàn)綜合管廊科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

培育發(fā)展城市生命線安全產(chǎn)業(yè)集群。《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》中明確提出：要“壯大安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)”。城市生命線安全產(chǎn)業(yè)作為安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的分支，是筑牢城市地下安全任務(wù)必須要面對的問題，同時其市場空間巨大、應(yīng)用前景廣闊。加強前瞻性謀劃，采取引領(lǐng)性舉措，發(fā)展壯大城市生命線安全產(chǎn)業(yè)集群，是搶占產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點的先機。

2．加強地下管網(wǎng)檔案管理

地下管線檔案的管理尚未納入法制化軌道，大部分管線權(quán)屬單位屬于行業(yè)管理，管線施工、管理各自為政，缺乏良好的溝通橋梁。一是完善法規(guī)制度，將管線的查詢、告知、施工、移交、預(yù)驗收等管理流程制度化、法制化，完善地下管網(wǎng)檔案管理；二是加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促地下管線檔案及時報送進館，針對各建管、施工、監(jiān)理單位工程技術(shù)人員及檔案管理人員進行指導(dǎo)、培訓(xùn)。制定檔案資料管理辦法，建立嚴格的信息更新和檔案歸檔制度。健全地下管網(wǎng)檔案資料，更新管線數(shù)據(jù)庫，全面準確掌握各類數(shù)據(jù)。

3．建立監(jiān)測預(yù)警機制

加強監(jiān)測預(yù)警是防患于未然的重要手段，智慧城市建設(shè)助力城市地下監(jiān)測預(yù)警機制。將監(jiān)管系統(tǒng)與城市市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合管理信息平臺、城市信息模型（CIM）平臺等深度融合，促進對管網(wǎng)漏損、運行安全及周邊重要封閉空間等在線監(jiān)測、及時預(yù)警和應(yīng)急處置，對優(yōu)化城市地下安全治理具有重要作用。社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化改造，開辟了一條韌性提升的新路徑。智能電表、智能水表、智能燃氣表的大范圍使用，為提升社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)測預(yù)警能力、及時診斷生命線故障、精準判斷破損部位等提供了基礎(chǔ)。大量物聯(lián)網(wǎng)傳感器的部署和數(shù)字管網(wǎng)系統(tǒng)平臺的建立，也為跟蹤基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期運行情況、準確排查事故隱患提供了新的技術(shù)路徑。

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（責(zé)任編輯：榮榮）