“弱者的強權”：中國當代城市治理中的城管境遇

摘 要：從人類學田野調查的主位視角來看，城管眼中的自己是多重意義上的“弱者”：他們是制度、法理地位和輿論夾縫中的弱者。他們被要求在城市治理中高效，卻缺乏“垂管部門”的足夠保障，甚至在法理地位上也存在爭議。與此同時，作為城市“臟亂差”的“清道夫”，他們不可避免地要使用強制手段，這又會輕易將自己推上輿論的“風口浪尖”。在這樣的夾縫境遇中，城管人員必須采取足夠的情景策略，做到剛柔并濟，張弛有度，才能在一個夾縫困境中有效地推進中國當代的城市治理。進一步，研究中國當代的城市治理中的不確定性因素時，一定要充分考慮城管的境遇和不同個體的能動性。

關鍵詞：城管；策略；城市治理；都市人類學

人類學誕生一個世紀后逐漸從“冷社會”研究走向“熱社會”研究。在中國隨著改革開放以來小城鎮化、城市化或都市化進程的加速，人類學也開始踏入都市，“都市人類學”或“現代都市人類學”的視野逐漸將人類學家的田野從“特羅布里恩群島”帶到以“北上廣深”為代表的、日新月異的國際化都市。在這些“一線城市”中，人口大量涌入，“大城市病”和城市的公共空間秩序與使用逐漸變成人們關注的焦點。然而，當大多數都市人類學家都在關注城市治理中交通、污染、食物安全、城中村、城市景觀等問題時，卻很少有學者注意到作為城市治理主體之一的城管人員的生存境遇正在成為一個問題，而且是頗具中國時代背景與政策背景的問題。

所謂城市管理，是指“以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為”。顯然，這是一個全球普遍問題。但在中國，在城鄉資源配置、戶口政策、編制制度、治理成本等因素合力下，正式的城管人員之外，產生了一個新的群體——協管人員，這讓中國的城管更加獨具時代特色。本文使用“城管”一詞時，大多是指城市管理中綜合執法的機構人員，包括協管人員。目前，針對城管的研究主要從兩個方面展開。

一方面是從城市治理的角度切入。如從城管的職能出發，討論城管執法的內在邏輯。但因為我國的城管執法體制存在缺陷、城管執法過程存在困境，會出現城管暴力執法的情況，導致城市治理主體與對象關系焦灼。對此，有學者從城管與攤販之間矛盾出現的原因進行分析，還有學者認為通過制度調整、權力均衡、合作等方式來緩解沖突。此外，還要推動城管轉型，實現“構建城市社會治理合作共治的格局”。

另一方面是從城管形象的角度切入。這一視角的理論支點主要是戈夫曼出版的《污名：受損身份管理札記》一書。在城市治理的過程中，城管被建構出一套媒介形象，使得城管被污名化或妖魔化。在此基礎上，一些學者嘗試探索城管媒介形象重構的應對機制。

綜上可以看出兩點。首先，中國城管研究主要集中于近15年，這既說明中國城市治理的新問題與新動向，也說明該領域方興未艾，具有很強的學術價值和應用價值。其次，這一現象還需要不同的學科介入，如社會學、政治學、管理學、經濟學、法學、人類學等，進行多學科交叉和互鑒研究。本文嘗試利用人類學的田野調查方法，從主位視角切入，在具體的情景中觀察城管的策略和治理對象（如攤販）能動性，進而反思中國城市治理中城管問題。

一、時刻自保與防衛的“弱者”：城管眼中的自己

改革開放以來中國城市化的不斷推進，城市治理成為一個日趨突出的問題。在城市化的進程中，形成了一個普遍而又獨具中國特色的城市治理群體——城管（人員）。為了將城市治理得既有“面子”又有“里子”，他們穿行在鬧市與城中村之間、游走在體制內外，生存在正式/半正式、暴力（野蠻）/文明、合法/灰色、法理/情義、社會制度/個體策略等夾縫中，他們是城市“臟亂差”的清道夫，卻一度遭到妖魔化、污名化。他們是攤販眼里的“強人”，卻往往是輿論里的失語者，從主位的立場看，他們更是自認為“弱者”。下文是筆者作為一個城管“職場新人”的觀察記錄。

由于剛進執法隊廣交會執勤時被貼上的“低能戰斗力”標簽，每當出門巡查，我總是會被前輩們提醒，巡查時務必要做好個人防護，對一些小攤販，如果沒有經驗豐富的協管隊員在場，能管就管，不能管就走；去查“泥頭車”（工地上、建筑類用車）的時候，要是發現對面車子不減速，第一時間躲回車里避免被撞；如果是去查違法建設，發現工人很多且有當事人苗頭不對的話，立刻上車撤離。我聽著這些提醒，總覺得自己做的是個高危職業。

每一個提醒，背后都是教訓。“其實小攤販是我們日常工作里最安全的，雖然爆發沖突卻最不致命的。那些人最多就和你開口罵一罵，急了砸東西。但查工地和違法建設就不一樣了。你看現在房子多貴啊，你要拆的是他們的長期生計，是會和你拼命的。”違建組的夏哥在駕車的路上用過來人的口氣“教育”著我。這是我進入城管工作初期的日常，聽前輩們的“威水史”（“威水”，粵語中“了不起”“很厲害”之意），學習前輩穿上制服時在街頭行走的技巧，亦步亦趨的我初步感悟到職業技術與身體技術之間的微妙關聯。

城管的日常工作事項繁多，但一般情況下，會分為日常工作和專項工作，日常工作就是一般是對轄區內公共道路、在建工地或違法建筑進行巡查，路線上會根據工作量將前一天或長期被投訴的占道經營、亂擺賣區域、已知的違法建設、燃氣站點等安排在其中。而專項工作則是根據已經發現的違法線索，安排專門的隊員進行跟進和處理。由于執法事項不同，需要的技巧也有所不同，但自我保護，是每個組長教我的第一課，也通常伴隨著他們曾經經歷過的沖突事件。城管接受上級分派的任務和工作，需要完成自己的本職，但是另一方面，城管在工作中接觸形形色色的人，常常可能發生一些危險的情況，在這樣的“高危職業”中，沒有經歷過專業防衛訓練的“城管新手”必須通過自己的努力樹立起自保意識。

一般情況下，在城市管理中，城管作為公職人員，需要對違反城市管理法規、規章的行為進行勸阻和制止，在與被管理人員的交鋒中常常被視為掌握主動權的一方，也常被視為強勢的一方。報道人石隊說：“以前都說我們干啥啥不行，打架第一名，是‘解放釣魚島的主力。但現在的風向可不一樣了，我們現在出去執法，不被打就不錯了。”事實上，城管，尤其是沒有執法權的協管，在工作時遭受治理對象的不理解，冷嘲熱諷，打罵、激進報復等。站在城管人員的立場上來看，他們并不認為自己是強勢或握有強權的一方，而是需要應對更多潛在風險的“弱者”。

2003年，石隊從湖北的大學畢業，經過公務員招考進入城管執法局。盡管他是湖北人，但是廣州的海珠區對他來說并不陌生，因為他的親戚就在海珠從事服裝批發，他在讀書時就來過廣州，畢業后到這里工作、成家，城管執法的工作一干就是20年。回憶這些年的工作，石隊認為：“2008年前后，老百姓的法治意識明顯提高，而城管的執法體制卻一直不明晰，工作越來越難開展。有一天晚上區里讓我們支援公安，去一個樓盤調解因為建變電站引發的抗議活動。公安一見人多，轉頭就跑了，群眾就把我們三四個城管圍了起來，我身上衣服扣子都讓人扒掉了。幸好附近有個垃圾房，當時也沒啟用，我們就在那個垃圾房里躲了一夜，大小便都只能就地解決。一直到第二天早上人少了，局長又叫了公安的人用警車開路才把我們撈出去。”

在市民和大眾的印象中，作為執法部門的城管擁有來自法律、政府賦予的權力，在執法過程中常采取強制執法手段，是強勢的一方，市民才是弱勢的一方。但從城管的主位視角來看，城管在執法過程中常遭遇危險，幾乎是處于防衛和自我保護的狀態，在執法過程中也是弱勢的一方。與此同時，無論是學界還是新聞媒體，對城管的書寫常表現出對其形象的污名化或妖魔化，對城管身份與執法合法性存在很大爭議，城管在輿論體系中表現為明顯弱勢的一方。也就是說，城管是弱者，也是強者，一個“拿著大棒的嬰兒”，表現出強烈的矛盾性。那么，在當代中國城市治理中，這一矛盾究竟從何而來？

首先是制度與地位的夾縫。在中國的政府組織結構中，“橫空出世”的城管雖然手握執法權，但與市場監管（原工商部門）、環境、交通、衛生、公安等傳統部門的地位仍有重要不同之處：后者從中央到地方，都有垂直的權力架構，如公安系統及2017年改革后的生態環境執法更是“垂管部門”，有“婆婆”撐腰，在日常管理中，相對更聽從自己上一級部門領導的指令。而城管則主要依據本級地方政府要求，對城市秩序進行管理。從某種意義上來說，它不僅僅是傳統部門執法職能上的集合，還是各地方政府的“別動隊”，經常會被委派承擔一些在“三定”職責范圍以外的工作。如一次處理建設變電站的抗議活動，理論上應由政府的公安部門對鬧事群眾依法進行處罰，但群眾合理表達訴求的權利也不可無視，因此，在群眾沒有進行非法集會時，公安沒有權限對群眾“上手段”，但政府的維穩部門、司法部門卻依然對群眾的集合有風險擔憂。這時候，在群眾的面前，身著制服又具有威懾力的城管，不僅扮演執法威懾的角色，更需要面對街頭執法的行政效用和風險平衡。在風險與沖突、理性與非理性、積極執法與自我保護之間，城管很可能在一夜之間就必須處理好突發情況的起伏與止息，既要達到執法效果，又要避免事態惡化，這也許是城管執法過程的搖擺與常態。

城管垂管部門的缺失，使得城管處于一個沒有上級部門的狀態中，沒有垂管部門的管理，也意味著沒有垂管部門的“撐腰”。城管既需要完成城市治理的職責，協助公安調解違反規章制度的活動，但在執法過程中面臨危險時又常孤立無援，因而只能在制度的夾縫中艱難生存。

區別于每年花市上都會擺放大型特警車輛、在媒體上經常被戲稱“顯眼包”的公安部門不同，城管和市場監管則明顯低調很多，不僅在裝備上不夠“帥氣”，執法力量和后勤保障也顯得潦草。“那比不得垂管部門人手多啊，人家公安是從早到晚不間斷，但4小時就下班，這是人家的后勤保障制度，人不夠就加，人家還自己養著一個保安公司呢。這種經費保障和人力配備，才能保障絕對的執法威懾力啊。你看看人家那特警車，再看看你那小貨車，也該知道自己的身份地位啊”。

城管作為非垂管部門，經費與人力配備不足，只能合理安排人員輪流執法；執法力量比不上公安，只能采取剛柔并濟的策略，在執法過程中構建起自己的威懾力；后勤保障不夠，只能在執法過程中謹慎小心，盡力做到自保。

其次是法理和輿論上的夾縫。雖然法學界對成立近30年的城市管理綜合行政執法隊伍仍然存在一定的身份、執法合法性爭議。但對北京、上海、廣州等具有地方立法權的城市而言，經地方人大立法的形式解決了城管執法的合法性問題。2008年2月，輿論對城管存在爭議的時期，廣州市人大常委會法工委就在全國首開先河，通過門戶網站網易對《廣州市城市管理綜合執法條例》進行立法民意調查，這是廣州乃至全國第一部接受網絡民調的地方法律法規。彼時廣州“開門立法”的探索，飽受贊譽。伴隨城管隊伍“廢與立”的討論也在網絡受到熱議。2009年9月1日，《廣州市城市管理綜合執法條例》正式施行，條例規范了執法措施和程序，強調城管人員必須文明執法。2011年9月《廣州市城市管理綜合執法細則》也由廣州市人民政府常務會議審議通過，予以頒布執行。但直到今天，關于城管的研究與討論，繞不開的是法學界對它合法性的討論。而城管整體“暴力執法”的標簽或刻板印象，并沒有因為法治建設制度變革而發生實質性改變。

二、剛柔并濟與張弛有度：城管的“治理術”

在日常的執法過程中，帶著強烈防衛意識上崗的城管必須帶好執法記錄儀，對違反管理規定的商販也是先警告再收繳。這是執法合法性的要求，更是城管在出現意外情況之后的“自保證據”和自保策略。但是一味地趨“安”避害就是不作為。因之，城管在城市治理中往往采用勸阻、妥協、警告的柔性策略與證據先行保存（俗稱“收東西”或“收繳”）的剛性策略相結合，既穩定了城市的秩序，也削減了被治理人的抵抗情緒。下文是2017年廣州春節花市的田野觀察。

在廣州，每年春節前，人們都會舉辦熱烈的迎春花市活動，作為必不可少的活動之一。春節前夕，市民穿上新衣，到花市上賞花買花，迎接新年的到來，“行花街”是必不可少的。迎春花市一般設立在春節前，從年二十八開始至初一凌晨兩點結束，為了方便廣州市民“行花街”，各區一般都會在區域內設置一個主會場和多個分會場。而海珠區的花市稱為濱江花市，設立在濱江西路，是眾多花市中唯一可以欣賞珠江美景的花市。由于在廣州人的習俗中，水是財運的象征，因此濱江花市與越秀區的西湖花市、天河區的天河花市并列為人流量最大的三個花市。

迎春花市活動期間，大規模的人流匯入一條兩公里的道路，還伴隨商品交易環節，過程中的人流密集程度可想而知，稍不留神極易發生踩踏事故。同時，大量的小攤販喜歡在這一時間批發采購一些風車、玩具、小食品進行兜售。這些商販搶占人行通道，造成人流堵塞，加劇發生踩踏事故的可能性。因此，每年花市期間，城管、市場監管部門就會組成聯合執法隊伍，對花市上的市容、攤位秩序進行統一管理。

邱哥分管“六亂”工作，是整個花市排兵布陣的主要負責人。由于花市從早上8：30開始至夜間12：00收市。因此，每日的上班時間需要分為三班，即8：00-12：00、12：00-18：30、18：30－次日0：00。到了除夕那天晚上，則延長兩個小時，即8：00-14：00、14：00-20：00、20：00－次日2：00。這樣的安排確保了除夕當晚后兩個班次的人員依然可以錯峰享受到和家人團聚的年夜飯。

花市門口的供電局，每年在這個時候，都會被借用作為公安、城管、市場監管的臨時花市指揮部，也叫大本營，大家各司其職，共同維護這一時期的花市秩序。城管在裝備、執法力量和后勤保障等方面都比不上公安部門。“比不得”公安的邱隊，只能根據手上僅有的50人隊伍，按照各時段的人流量和自己的經驗調整力量。

年二十八第一天早上，城管要與市場監管部門、公安部門進行一次聯合巡檢，了解今年的攤位總體情況，還要帶隊巡查一遍，看看往年人流比較集聚、受歡迎的鋪位今年都分布在哪些地方。因此，這一天早上的工作通常是“六亂”組的隊員們負責。另外，由于年二十八還沒有放假，來逛花市的人還不是很多，下午則可以減少人力。到了晚間，他則自己值班，一是表達帶頭加班的態度，二是可以判斷今年來花市“練攤”的大致人數。

廣東自古就是注重商貿的地區，許多人并不以成為流動攤販而覺得形象不好或者像個“底層職業”，甚至家長們會鼓勵還在上學的孩子盡早參與這種商貿練習。因此，每年的花市上，不僅有職業的流動攤販，還有許多在校學生也會從市場批發商品到花市進行兜售。

在花市活動期間，由于人流量極大，因此城管在巡查期間對小攤販的勸阻、警告或使用強制手段“收東西”時，不僅要和小販進行溝通談判，還要時時接受群眾的凝視和圍觀。有時一些市民看到小販的哀求，還會幫腔，讓城管“放過他們”。按照邱隊的說法：“這時候執法，既要謹慎小心，又要厚著臉皮。”

到了第二天早上，人流量會進入三天中最少的時段，一方面昨天趕著湊熱鬧的大爺大媽和放假學生已經撤退，剛剛放假的上班族們通常也會在這一天稍稍睡個懶覺，所以人流量直到中午才會有所回升。到了下午，邱隊也會相應地加派人手。與此同時，邱隊會讓隊員們開始對流動攤販特別是那些來練攤的大學生們加大力度：“既然是來體驗社會，就要讓他們知道好好讀書才是正道，做攤販哪有那么容易就賺錢的。”雖說第一天晚上，也會零星地進行一些收繳、整治工作，但通常都是針對一些職業攤販和態度惡劣、言語“囂張”的攤販們。

收繳的方式則與平時實行強制手段的過程類似，指揮部作為臨時的工作場所，在布置時就會設立好一片區域用于堆放這些收繳的風車、玩具、小裝飾品。14：00交班之后，隊員們會集中從花市門口向兩邊巡查，戴上執法記錄儀，沿途遇到流動攤販就會開口警告，要求他們務必撤離，否則就會使用強制手段收繳。巡查一圈的時間大約40分鐘。這時候隊伍返回指揮部，休息調整后，拿出早已準備好的物證袋，開始準備“收東西”。

職業的攤販們通常較為有經驗，這種經驗本質上是他們跟這群城市治理者之間的“博弈術”，讓他們在這場治理游戲中如魚得水，恰到好處地把握“敵進我退，敵退我進”的策略。看到城管手上拿著證物袋，就知道這一輪“是動真格的”，馬上就開始行動，甚至會從道路兩邊的小道離開現場，但來“練攤”的學生們則會在被城管抓住的時候還不知所以。

到了這一天的晚上，收繳的行動持續開展。作為三天中的中間時段，這一天的人流高峰已經開始凸顯，為了讓攤販感受到城管強硬的執法力度，這天晚上的城管隊員可謂“收獲滿滿”，每個人都是提著大包小包穿梭在指揮部與花市現場之間，甚至會配一名“助理”，專門負責給每一袋東西貼上標簽，確保領取不會錯漏。而每次收繳，都會引來周圍群眾的圍觀，大家看著城管與攤販之間互相拉扯，成為花市上別樣的景觀。

到了年三十這一天的早上，邱隊通常會稍稍放松執法強度，畢竟執法力量有限，為了確保下午和晚上有足夠的執法隊員，早上通常只會安排4-6人在花市街面上巡邏，加上前一天晚上的大力整治，這時的攤販們還普遍有一定的畏懼心理，只要隊員們帶上道具證物袋，就會從定點販賣成為“流動攤販”。

下午隊員們來接班的時候，則如之前一樣，開始大幅度的清繳與整治，這時的圍觀群眾已經很多，對城管的行為也多有不解，很多人都會在圍觀時幫腔攤販：“大過年的，就別收東西啦，那么惡感做咩呀。”但邱隊卻有不一樣的看法：“越是這個時候，越要非常堅決地收，你現在不收，晚班那幫弟兄們估計就要受苦了。”依據邱隊的經驗，在花市擺攤的通常并不是本地人，他們的習俗中，依然要回家吃年夜飯的，這與申購攤位的本地賣家不同，而其中，很多攤販已經在這三天里“賺得差不多了”，剩下的也是尾貨，收繳之后他們都不會來拿，直接就回家吃飯了。但這需要一個外力去輔助，城管收繳的尾貨看似是收繳，卻包含在他們計算的成本內，因此，下午收繳得越多，晚上的流動攤販就會大幅度減少。

“而且到了晚上，人流量太大，你想收都沒有那個條件了。”

果不其然，到了三十晚上，人流量達到頂峰，所有的人群都是在擁擠中走過，這時的城管與小販更多的僅僅是一個交鋒和你來我往的過程，用邱隊給每一個隊員強調的工作原則就是：“確保攤販不能在人流密集的道路上停下來，要把他們趕到角落里才能停。”通過這樣的方式，人行道路可以始終保持有序通行，不會因為有人購買商品就停滯下來，從而造成更大規模的堵塞，也就避免了踩踏事件的發生。

春節期間對花市的管理中，充分展示了城管的城市“治理術”。城管提前了解商販分布情況并做好行動規劃，在勸阻、警告時還要面對圍觀群眾的凝視和幫腔，既要“謹慎小心”（做好自保）又要“厚臉皮”（用好強制手段）。他們借助執法記錄儀等工具記錄執法過程等行為，這不僅是留下執法過程中的證據，使其成為作為“弱者”的自保手段，同時也為城管下一步采取強制手段做好鋪墊。面對抓到花市“練攤”的學生，“一味用強”顯然不合時宜，對此邱隊采用了更加“人性化”的策略——準備垃圾分類測試卷子，凡是來指揮部接受教育‘贖回自己物品的學生攤販，不僅需要寫保證書，還要提交一份不低于95分的垃圾分類測試試卷。

對于普通的攤販，城管先是采取柔性手段對商販進行管理，柔性手段之后，城管就會帶著證物袋“動真格”，開始進行強制收繳。在這過程中與小販的“溝通談判”要盡量避免互相拉扯，雷厲風行。在城管剛柔并濟的治理策略之下，花市的秩序和市容得到維系。剛柔并濟的治理策略既是城管城市“治理術”的重要體現，也是其處于法律制度夾縫與地位夾縫中的生存之道。

三、城管與攤販：燒烤攤邊的“博弈術”

近年來，“地攤經濟”在城市經濟發展中異軍突起，一定程度上緩解了疫情之后的就業壓力，但是也成為影響城市秩序和市容的重要因素。實際上，在城管的日常工作中，小攤販一直是他們頻繁、密切接觸的人群。下文以“如何收繳一個燒烤攤”展開的城管與攤販之間的博弈，窺探市民對城管工作的認知與態度變化以及城管在城市治理中的境遇，試圖厘清當代中國城市治理中的一些內在邏輯。

10月份凌晨的廣州，空氣中的溫度終于降到了適合人們外出出行的高度，海珠島上的大學里，學生們告別了晚自習或者夜間的學生活動，精力興奮的年輕人還不急于睡覺，他們走出校門，開始三三兩兩到校園門口附近的小路上，找尋座位，燒烤、啤酒，伴隨著晚風，顯然是個不錯的校園回憶。

而在學校大門人行天橋的路口，坤哥在他的電動三輪車旁，架起了燒烤爐，火勢不錯，燒烤的香味也擴散到校門口，吸引來不少學生。這是一家“老店”，坤哥一邊撒著配料，一邊在他的“客戶”微信群里發信息：“今晚有好嘢，大家快來。”并配上了誘人的生蠔圖片。

而這一邊，邱哥也在微信群里潛伏著，這是他侄女拉他進群的。侄女在海珠的學校里讀書，一次閑聊中，邱哥問他有沒有吃過周圍的燒烤，侄女非常自豪地回答：“當然有啊，你們下班之后，路口那家燒烤檔就出來了，你別說，還就是那家的東西燒得好吃，比東門的強多了。我還加了老板微信呢，為了躲你，他還給我們這建了群，他來了就會告訴我們。”小販在一次次與城管的交鋒中，了解大量城管執法規律，巧妙避開城管上班時間擺攤，同時通過建立微信群的形式，維護著老客戶、吸引著新客戶，這是二者的博弈中小販的策略之一。

侄女的回答讓邱哥的臉上青白相繼，好容易讓侄女拉他進了群，并且承諾侄女“絕不輕易驅趕，如果遇到侄女也在，要裝陌生人的同時不準執法，不能打擾她吃東西”。

“哪能聽個小丫頭的。”邱哥山東人，展現出英勇的氣概。最近，坤哥所在的這個路口的燒烤檔經常被人投訴，有一次還上了市督察組的巡查通報（市城管執法局為檢查各中隊的執法情況，會不定期派出督導組進行檢查，路線隨機、時間隨機，遇到問題就會拍出來進行全市通報，并要求相應中隊提交帶同時段時間地點水印的照片和整改報告），今天的重點任務，就是整治這個“黑點”。

“以前，我們也試過派人守在這個路口，這樣他就不能出攤，但我們的人總有下班的時候，而且你如果不把他逮住幾回，就助長了他在這里長期擺攤的氣焰，你現場收他一次東西，和他講講道理，他就老實幾天，而且他也就知道了，這段時間這個位置，被我盯上了，不能擺。”隔壁的阿德插話：“以前我們巡查，遇到過一個燒烤檔，勸了很多次還是照擺，我們就連著十幾天，不分周末，每天晚上就巡那個地方，他不出來就一個小時后再去一次，連著收了他三次燒烤爐，他才從此老實。”流動攤位的好處就是能夠時常更換擺攤地點，小販避開城管時常巡查的地點就不會被城管抓到。而城管對小販經常出現的地方常常加派人手和增加巡查的頻率，一定程度上能夠減少商販出來擺攤，但是小販依舊能夠找到鉆空子的機會。在與流動商販的交鋒中，勸告與警告的效果并不明顯，城管認為，“多抓幾次”“多收繳幾次他的東西”，“他們就老實了”。

邱哥晚上偶爾會和特勤隊一起巡查，通常這樣的時候，就意味著要“開單”處罰了。因為特勤隊的隊員普遍都是協管，并不具備執法權，所以他們只能下車通過“勸說”的手段讓攤販離開，但邱哥會每周不定期地參加這種巡查，他在，就可以開執法文書。攤販們無法了解邱哥的夜班時間，因此，往往車子一在路邊停靠，攤販們就跑的跑，逃的逃了。并不是所有城管人員都具有執法權，協管大部分時間只能“勸說”與“警告”，不僅給城管的工作帶來一定的影響，或許也是城管威懾力不足的重要原因。

看到了群里的圖片，邱哥開始在對講機里指揮“其他的車接著去其他地方巡查，阿德的車跟我去學校門口。”每天晚上，巡查車輛都有固定的路線，以確保在一定時間內可以將重點的區域全部巡查到位。但今天，邱哥故意將學校門口的路線提前，21：30時，車子就已經經過了學校門口第一次，并沒有看見坤哥，而現在，已經22：30了。我悄悄地問，這會不會有一點“釣魚執法”的意思啊？阿德看著我，笑著說道：“你覺得如果我們巡過，他就不會擺嗎？他只是會在我們巡查之后再開始，所以我們只是早點巡查，讓他早點擺攤罷了。再說，每晚幾點巡查路過，本來就不定時啊。”

不到10分鐘，車子就停在了燒烤攤旁，但邱哥并沒有下去，而是阿德和另一個協管下了車，坤哥看到他們，一時有一點手足無措，沒等阿德開口就說道：“我知道，馬上收，馬上就收。”

阿德戴著肩上的執法記錄儀，教育他道：別怪我沒提醒啊，今晚有領導在，一會他來就收你東西的啦。

坤哥：知道了知道了，我燒完這個就走。

阿德：別再接單了，馬上走啊。

說完，阿德和其他人就轉身上車，我好奇地問道，為什么邱哥這一回不下去啊？

阿德：因為阿坤認識邱哥，真要看到邱哥了，說不定真的就關火了。

阿德接著說：今晚第一次遇到，先教育一下，不要說我們沒給他機會，而且這樣，以后阿德他們去，說同樣的話，他們就會害怕，下一次是真的正式隊員。

車子又在外面開了半個小時，巡查過了一些地方，邱哥看時間差不多，讓司機掉頭又到了學校路口。這一次，邱哥專門讓司機開慢一點，在前一個燈口等了紅綠燈，遠遠地，可以見到路燈下，路口依然有煙霧彌漫。阿德遞給我兩瓶水，讓我幫忙拿著。

綠燈亮起，車子如箭一般直奔攤檔而去，又一次停在了燒烤攤邊上。這一次，邱哥和阿德他們都下了車，以迅雷不及掩耳之勢走到了燒烤檔邊，我才發現，阿德和另一個同伴的手上，已經在我不自覺的時候戴好了隔熱手套，先把燒烤爐拿到離坤哥遠一點的地方，然后從我手里拿走了水，把燒烤爐的火澆滅，又把隔壁備菜桌上的刀收了（阿德后來說，這都是在一次次實踐中，得到的寶貴經驗）。

與此同時，邱哥已經拿出了執法文書，并讓坤哥拿身份證出來登記信息，坤哥不想拿出來，一直在和邱哥求情：“我就是剛擺出來，沒燒完。”他一直強調著，邱哥看他不給，便先著手開始登記物品清單，而阿德他們已經在將桌子上的生鮮箱子放在地上，并把空著的桌椅、燒烤爐，清理后搬上執法車的后備廂，司機也下車幫忙。坤哥試圖從阿德的手里把物品搶一些回來，但阿德眼疾手快，并全程控制住手，僅用手臂和身體把他與物品隔開，不讓他搶回去。

這時，吃燒烤的客人也都陸陸續續站起來，圍了過來，雖然圍觀的人很多，但并沒有人站出來替坤哥說話，也沒有人支持，也沒有人抗議，他們就像無聲的群眾，偶爾后圈里有人像在竊竊私語，但在坤哥和搬動桌椅的聲音下，也完全無法聽見。

這期間，邱哥已經寫好了暫扣文書，并和坤哥說：這上面有地址，明天上班時間，按這個地址，到辦公室來找我們，只要你過來接受處理，東西不會少你的，我們不是搶，但你不來，東西我們會移送按失物處理。說完，邱哥和阿德轉身上了車，我也急忙跟著車子走了，剩下坤哥和他仍未燒完的食材。

城管們依舊秉持“先禮后兵”的策略，先是由沒有執法權的協管對小販進行勸告和警告，并給他留下收拾東西的時間。當城管巡視一圈回來，小販依舊未離開，城管就會“快準狠”地收繳他的東西，并發出暫扣文書。

實際上，“收東西”以及處理收繳回來的物品也是一門學問。以前，隊里也會收繳生鮮，而且如果沒人來領，也不會有人處理，分了或者扔掉都是常有的事。后來，隔壁的中隊被攤販投訴無法取回自己的貨品，且無法保持新鮮度，賠了一筆錢，從此，市里下了禁令，不得隨意處置暫扣生鮮物品。而隊里也形成了不成文的規矩：把生鮮食物留下，只收硬件。“我們是城管，是執法的，我們用的是《行政強制法》，暫扣的是證據，所以是合法合規的。但是，不要和人起沖突，我們上去，就要把他們的關鍵性證據拿過來，但要拿值錢的，你別抓著人家一把筷子，人家不在乎這個。要是燒烤攤，先幾個人一起控制住他的爐子。要是攤販，就要整個攤子一起端。收了東西你就走，別和他爭，否則他搶回來了就跑了。”區別于電視上經常表演的執法過程，現實情況下的城管們經常采用這種先暫扣物品，再等人上門領取物品時“開具”手續的方式。這種方式簡潔、高效，且并未違反執法過程要求。

起初城管在收繳的物品方面并沒有太多講究，在城市管理過程中逐漸形成對暫扣物品的規矩。與此同時，對不同攤位收繳的物品也不同。并且，收繳首先以“貴重”物品為主，“擒賊先擒王”，“收走值錢的東西，才能起到治理的效果”。

第二天，坤哥果然找到了隊里，阿德他們由于前一天晚班，早上就不用上班，邱哥也早已交代他們在晚上收隊時，就把東西放在隊里的寄存室，貼上封條，拍了照片發在工作群里，讓第二天早班的同事繼續跟進處理。坤哥沒有了前一天晚上的著急，表情中透露著無奈的倔強。他在工作人員的指引下，拿出身份證補充好信息，在昨晚沒有簽字的執法文書上簽了字。由于是小額罰款，沒有開具現場的罰款通知單，而是給了他罰款憑證，然后讓人帶著他去寄存室領回了自己的東西。

“說起來，我們就是不如人家公安。”邱哥有時會抱怨“你看人家交警的處罰儀，違停的簡易案件也是200塊，人家拿著便攜儀，直接刷一刷，就給人家貼條了。你再看看我們的設備，還停留在20世紀90年代，手寫執法文書，法律法規都背得人難受。”城管執法的執法文書，還依然保留著傳統的三聯印制，需要手填身份證號，而由于城管執法的法律條文較多，違反適用的法律法規一欄也是空白，需要手填，如果執法隊員不小心寫錯了交給了當事人，當事人作為證據提交法律訴訟，還有可能面臨適用法律錯誤等行政訴訟，需要撤回執法決定。因此，執法隊員隨身經常會攜帶一本分局統一配備的《常見法律法規合集》，老隊員們經常會做一些屬于自己的特有標記。同時，也經常會發生，新入職的隊員，拿著“小本本”，到處翻找的尷尬場面。

交警開具的貼條是用便捷儀打出來的，城管開具的模式還停留在手寫的階段，身份證號和法律條文等信息都需要手寫。如果手寫信息出現差錯，城管將可能被行政訴訟。執法的小貨車比不上公安的特警車、人員上比不上公安部門、執法威嚴也不如公安，甚至在執法時開具的文書都落后于公安部門，城管的地位不言而喻。

半年后，在學校附近的燒烤店里，我竟然遇到了坤哥。這時的他，已經變成了燒烤店的小老板，問起曾經“東躲西藏”日子，他也并不避諱。他坦言在學校門口擺攤，一個晚上其實賺得不少，如果單純從租一個鋪面來說，并非負擔不了，隨著生意越做越大，他覺得其實有個地方作為存放貨物的位置也不錯，東奔西走也確實影響生意，恰好聽說學校宿舍區門口街巷里的小店鋪在轉租，便盤了下來。但坤哥入室經營后，賺的并沒有以前多，要不是小孩來這邊上學，需要更大的生活空間，自己租住的房子沒有地方存放東西，也不想離開原來的攤位。“以前不用擔心鋪租啊、工商啊、環保啊這些東西啊，現在樣樣都要辦齊。因為在店鋪里，要用煤氣，又被城管（指管理部門）天天追著辦煤氣，辦個煤氣要4萬塊，煤氣費又貴，我哪里有這個錢。所以我現在都是晚上在門口同時燒爐子烤。再說了，現在不在路邊，學生也不經常過來了，沒辦法，我只能轉行做起外賣了！”坤哥給微信還存了不少以前學生的電話，有人問他怎么路邊見不著他了，聽說他到了小街上，也沒了下文。

在城管的管治下，原本的路邊小販盡管已經從路邊擺攤轉到室內經營，但是從收益上來看，他認為流動擺攤更加優于固定的室內經營。室內經營更加正規化，不僅要支付房租，工商和環保等部門也要求辦理各種符合營業標準的東西，而流動擺攤能夠有效避免這些“多余的成本”。事實上，商販心中明了流動擺攤對城市帶來的不良影響，也能夠理解城管對城市治理開展的各項活動。

當問到坤哥否還有去他曾經擺賣的路口，坤哥卻也開始有幾分激動：“還是他們那里位置好，學生上下學都會經過，生意當然也就好啦！城管就應該多收幾回，讓他們知道怕！”這一次，坤哥并沒有替流動商販們說話，而是開始站在了城管的角度，“我們原來擺攤，不用交稅的也不用交鋪租，賺的都是自己的，當然賺得多啦，那他們擺在那里，地面都弄得臟兮兮的，是用我們交的錢請人掃，那城管當然要去罰啊，不然得亂成啥樣？！”作為曾經的“走鬼”，坤哥覺得不用“武力”，根本就不可能讓那些人和他一樣入室經營，仿佛多年的媳婦終于變成了惡婆婆，曾經作為攤販的坤哥此時毫不猶豫地站在了城管的立場上。

轉戰室內經營的坤哥，開始看到了流動商販對市容的破壞，認為“懲罰他們是正確的”“應該讓他們知道城管的厲害”，從人稱“他們”上與自己進行了劃分，并且頗有幾分“振振有詞”。

坤哥接著說道：“這幾年大家天天罵城管，其實他們變好多了，不會像以前那樣一上來就砸東西。不過要是在村里面，不打不砸，那些攤販根本不會怕的。村子里那些晚上擺攤擺一整晚的，賺很多的，現在的城管來了就收個爐子，對他們（攤販）來說，才值幾個錢啊，也就我們這些老實人害怕，現在這些城管，沒用，手段太軟，根本治不了！”

大概是因為覺得城管“真的沒用”，在經營了一年之后，坤哥關了他的鋪子，回到路邊“重操舊業”，支起了他的攤子。盡管依然要面對突如其來的城管檢查，但他覺得，這樣的方式，生存更為容易。

在一場關于燒烤攤收繳的城管與小販的博弈中，城管將前輩們的“提點”應用起來作為自保的手段，同時也在收繳過程中積累起自己的經驗。城管在制度夾縫以及地位夾縫中，努力克服在人員、裝備、經費等方面的難題，采取潛伏的方式了解攤販的活動規律，先勸導和警告，再進行強制收繳，總結出收繳的“輕重緩急”，重點收繳“貴重”物品，以此“拿捏”商販，當他們領取被暫扣的物品時再開具文書，一般需要多次收繳才能起到治理的效果。另一方面，小販也在這場博弈中展示自己的策略。小販巧妙避開城管巡查時間開始擺攤，利用建微信群的方式維護和開發客戶。轉變經營模式成為室內經營后，對城管的態度發生重要改變，對流動商販影響市容的做法也表示出鄙夷。當意識到現在城管的“沒用”后，一邊重拾流動擺攤的經營模式，一邊為沒有安全的環境擔憂。

四、中國當代城市治理中的城管問題反思

在當代中國城市治理中，城管是制度、法理、身份地位和輿論夾縫中的“弱者”，也是手握執法權的“強者”。城管作為城市治理的主體之一，在執法過程中不可避免需要對城市違規現象展開“大刀闊斧”的整治。城管在執法過程中，則會面對可能的語言和肢體的攻擊，同時也會面對輿論壓力，并遭受污名化與妖魔化。重要的是，城管缺乏上級部門的業務指導，在人員配備、裝備配置、經費支持、后勤保障方面存在很大的問題，執法的合法性也備受爭議，處于中國治理體系的制度夾縫、法律夾縫與地位夾縫中，猶如“拿著大棒的嬰兒”。

在城管與市民的糾纏與博弈中一方面，城管作為城市治理的重要力量，是穩定城市秩序、保障城市衛生環保、保證城市交通順暢的中堅力量，一定程度上是市民安全感的來源之一。另一方面，城管是流動商販們避之不及的存在，“阻礙”著市民的生計來源。但是無論如何，城管始終是中國城市治理中必不可少的力量。

城管是中國特殊的城市治理機制產物。在當下中國城市治理中，城管依然是不可替代的。若在今后出臺替代的方案，必須認真研究、吃透城管的治理術和博弈術，厘清中國當代城市治理的內在邏輯，方能行之有效。

[責任編輯：王健]

收稿日期：2023-10-24

作者簡介：植璟涵，中山大學社會學與人類學學院博士研究生（廣州，510275）。

阮西湖：《都市人類學》，華夏出版社，1991年。