地鐵一響，不再黃金萬兩

熊志

最近，有網友吐槽一些城市的地鐵線路規劃理念扭曲，優先服務于賣地，而不是優先服務于居民出行。是超前規劃，還是土地財政下的“朝錢規劃”，或許沒有一個標準答案。

過去十多年，數十個城市開啟了地鐵建設熱潮，在地鐵規劃和房地產開發深度捆綁的模式下，出現了地鐵站建在荒地中、線路繞著居民區走的一些過度超前規劃，造成了巨大的浪費。但隨著城市擴張減速，地鐵建設“狂飆”將接近尾聲。就在前不久，有網友在網上咨詢哈爾濱地鐵二期的近況，哈爾濱官方回復稱，因為債務方面原因，地鐵二期規劃被退回。

地鐵規劃卡殼，審批收緊的信號很明確。審批收緊，意味著地方在建設地鐵時得慎重權衡財政和債務壓力，也意味著線路的規劃、站點的選址要盡可能地科學合理，不能讓房地產開發“綁架”城市交通。

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前幾年，重慶軌道六號線的曹家灣站因為車站出入口位于一片荒地中在網上爆紅，這個地鐵站還被戲稱為“重慶最荒涼的地鐵站”。如今曹家灣站的周邊已經是高樓林立，換了一番景象。

曹家灣站的變化是城市擴張的一個縮影，也反映出了很多城市建地鐵的基本思路：地鐵規劃要方便出行，但同時也是拉大城市“骨架”的一種工具，作為一種交通配套，牽引著城市的發展方向。

那些建在荒地上的地鐵站，看上去很荒唐、不合常規，但對地方來說，這樣超前規劃的好處是顯而易見的。一方面，對比市中心，在人煙稀少的地方設置線路和站點，拆遷成本要小很多。另一方面，地鐵線落地，可以帶動沿線的地價大幅升值，利好地方的土地財政。地鐵建設本身就很燒錢，地方必須盡可能地消化成本。所以，進行線路規劃時，不僅會考慮沿線地區的人氣，還會將拆遷成本的最小化和土地升值的最大化當成重要的考慮因素。

更宏觀地看，地鐵建設還是城市擴張的重要利器。比如，一些城市在建設新城、新區時，往往會將地鐵延伸過去，助力人口和產業的導入。在城市擴張的過程中，那些人煙稀少的荒地可能會隨著城市開發變成繁華的市區。然而地鐵建設的周期長，建成了就沒法輕易調整，在規劃上自然要適度超前，考慮到今后線路、站點周邊的發展情況。不過在現實中，有的地方似乎“上頭”了，適度超前變成了過度超前，地鐵規劃過于激進，超出了地方的發展實際。

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地鐵和房地產緊密捆綁，這個建設模式不能說就是錯的。

地鐵建設需要大額資金投入，一公里的造價達到十億元左右，后期的運營成本更是一筆不小的開支。而地鐵作為公共交通，有很強的公益性，票價不可能太高。高成本和低票價，讓地鐵運營面臨著巨大的資金壓力。在各城市地鐵曬出的運營賬單中，幾乎是清一色的虧損，能盈利的寥寥無幾，都是靠政府補貼。比如2022年，西部某城市的地鐵扣除補貼后，凈虧損就超過80億元。

為了盡可能地減少虧損壓力，各大城市只能盡力開源，在票價收入之外進行找補，房地產就成了重要的救命稻草。以2022年為例，號稱最賺錢的武漢地鐵，扣除補貼盈利接近15億元，它的核心營收來源是“資源一級開發”，貢獻收入超過50億元，這一部分業務就是靠房地產帶動。

不管是香港，還是深圳、武漢等地，地鐵公司能有較強的賺錢能力，都離不開軌道和物業相結合的TOD模式（以公共交通為導向的開發模式），用公共交通引導開發，在地鐵站點的周邊區域打造集辦公、商業、文化、教育、居住為一體的城市綜合體。

地鐵線路的落地帶動沿線的開發，上蓋物業又能夠聚攏人氣，有人氣周邊的地價就能大幅升值，給地鐵公司創造物業的租、售收入，來填補地鐵運營的虧損。基礎設施帶動土地增值，土地增值又反哺城市發展，在這個開發邏輯下，地鐵規劃當然是無法和房地產脫鉤的。

但現在的問題在于，有的地鐵在規劃地鐵線路時，被房地產過度“綁架”了，對城市能擴張到哪一步出現了誤判，一些線路、站點太偏，原本是想帶動周邊開發，最終卻沒有客流和人氣，土地升值也就無從談起。數據顯示，2022年50多個有地鐵的城市中，客運強度達標的只有五六個城市。客運強度普遍不達標，線路規劃不科學，無疑是地鐵規劃一個不能忽視的因素。

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現在，全國人口已經轉入負增長的通道，大城市人口增速普遍放緩，有些城市的新城、新區甚至空無一人，一些中小城市從擴張轉入收縮的狀態。

當城市不再擴張，甚至開始收縮時，在那些沒有發展起來的地方規劃的地鐵線路，就成了巨大的浪費。在這樣的情況下，地鐵線路規劃的科學性必須采取更嚴格的審查。

地鐵規劃建設周期一般是5年一輪，2023年正好是上一輪的結束、下一輪的開始。所以，最近很多城市都發布了新的線網規劃。據不完全統計，有30個左右的城市正在進行研討、上報或已經上報新一輪地鐵規劃。

盡管一條線路造價是數百億元，各地還是搶著建地鐵，因為基建拉動經濟增長、交通引導地產開發仍是城市發展的重要路徑。只是這些城市的規劃，能不能如愿落地還面臨著巨大的不確定性。

從2018年的《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，也即是常說的地鐵“52號文”開始，近5年多以來，關于地鐵審批收緊，中央層面已經有過多次表態，一路綠燈的寬松已成為過去式。

根據地鐵“52號文”，在地鐵建設審批中，一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上，幾個硬指標必須達標。達不到標準，那就和地鐵“無緣”了。而就算達到標準，也要考慮客流強度和債務情況。

比如哈爾濱的地鐵二期規劃早在2017年就上報了，“52號文”的建設門檻達標了，但卡在了債務過高——2023年哈爾濱市債務率，即債務余額3253 5億元和廣義財政收入364.5億元（一般公共預算收入+政府性基金收入）之比，就達到了89390。

哈爾濱的情況不是個例。比如，昆明交通運輸局在回復網友咨詢時也提到當地的地鐵三期規劃，“2023年4月上報國家發展改革委審批，至今尚未獲得批復”。

其實就算有的城市能順利獲批，最終批下來的線路和里程往往也會大打折扣。

這些城市的線路被砍掉的原因很簡單，就是擔心那些新線路的沿線和周邊就算建了地鐵也難以發展起來。人氣不足，客流就難以達標，無法打通“基礎設施帶動土地增值，土地增值又反哺城市發展”的邏輯閉環，地鐵站就會變成無效基建，造成巨大的浪費，上蓋的物業也會成為巨大的負擔。

地鐵造價高，且全國各地的地鐵公司基本上都是在虧本運營，靠補貼維持。之前還有地方的地鐵被曝拖欠員工工資。在此背景下，為地鐵建設踩剎車非常有必要。

嚴格收緊審批，才能避免資金浪費，避免地方“寅吃卯糧”，也才能少一些地鐵站建在農田里的過度規劃。如果無視城市擴張規律，無視財政負擔，建地鐵就是為了賣地、賣房子，地鐵建起來了，人氣客流上不去，高額的成本換來的局面可能就是來回運著空椅子。

摘自微信公眾號“冰川思享號”