地方政府在營商環(huán)境治理創(chuàng)新中的轉(zhuǎn)型與調(diào)適

摘要：優(yōu)化營商環(huán)境是地方政府創(chuàng)新和治理現(xiàn)代化的重要命題，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提升區(qū)域競爭力的重要突破口，受到各級政府的重點(diǎn)關(guān)注。通過對浙江推動政務(wù)服務(wù)增值化改革的案例討論，揭示在傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)邊際效益遞減的背景下，營商環(huán)境治理場域的制度變遷。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前營商環(huán)境治理的創(chuàng)新實(shí)踐，是在數(shù)字時(shí)代市場主體需求升級與地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重動力共同作用下所進(jìn)行的積極探索和改革的結(jié)果，反映了經(jīng)濟(jì)和政治兩種邏輯在特定時(shí)空場域中的交織互動，催生了從政府供給導(dǎo)向向市場回應(yīng)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型和調(diào)適。這為政府創(chuàng)新研究提供經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，同時(shí)為類似組織現(xiàn)象的理論解釋提供一種可能的分析思路。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境優(yōu)化；政務(wù)服務(wù)增值化改革；制度變遷；轉(zhuǎn)型與調(diào)適

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2024）02-0107-016

一、問題的提出

營商環(huán)境是有為政府促有效市場的重要載體①，優(yōu)化營商環(huán)境是解放和發(fā)展數(shù)字時(shí)代生產(chǎn)力的必然要求。近年來，中國地方政府將營商環(huán)境建設(shè)作為重要治理議題加以推進(jìn)，特別是主動對標(biāo)世界銀行營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，廣泛運(yùn)用各類治理工具，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境治理能力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”，李強(qiáng)總理提出“要把打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境擺在重要位置”。作為中國經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵場域，營商環(huán)境是一項(xiàng)包含資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等有形硬環(huán)境與文化觀念、制度規(guī)則等無形軟環(huán)境的復(fù)雜系統(tǒng)工程宋林霖、陳志超：《溫度、測度、制度：中國營商環(huán)境治理結(jié)構(gòu)及其調(diào)試》，《中國行政管理》，2023年第5期。，其背后的邏輯在于企業(yè)的需求會隨其生命周期的不同階段、所在行業(yè)的發(fā)展程度以及所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的變化而產(chǎn)生新的差異，這就意味著政府在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中必須始終保持與時(shí)代同步，靈活適應(yīng)各類需求變動。事實(shí)上，中國地方政府通過持續(xù)對標(biāo)和縮短與前沿指標(biāo)的差距，依托“放管服”改革，在縮短審批時(shí)間、減少辦事成本等方面進(jìn)步顯著何穎、李思然：《“放管服”改革：政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2022年第2期。，從而推動政府在突破傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、跨區(qū)域辦事、優(yōu)化要素供給等方面取得治理成效，中國也由此連續(xù)被世界銀行評為全球營商環(huán)境改善幅度最大的十個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一。然而，隨著社會時(shí)代變遷、數(shù)字化程度不斷加深、新興行業(yè)蓬勃發(fā)展等一系列因素的變化，聚焦時(shí)間、流程等政府供給側(cè)的營商環(huán)境優(yōu)化路徑正遭遇邊際效益遞減困境，同時(shí)一大批新興市場主體的需求發(fā)生顛覆性改變，更多聚焦小單元、差異化的個(gè)性需求開始涌現(xiàn)，這對政府提供政務(wù)服務(wù)和優(yōu)化營商環(huán)境的能力提出了新的要求和挑戰(zhàn)，營商環(huán)境實(shí)踐呼喚地方政府創(chuàng)新。（①郁建興、高翔、談婕：《打造“讓企業(yè)家有感”的最優(yōu)營商環(huán)境》，《浙江日報(bào)》，2023年4月24日第7版。）

作為優(yōu)化營商環(huán)境的主體，地方政府的創(chuàng)新機(jī)制引發(fā)學(xué)界的廣泛關(guān)注。圍繞地方政府創(chuàng)新何以實(shí)現(xiàn)，既有研究主要圍繞四種解釋路徑展開：一是非正式運(yùn)作Tsai， Kellee Sing，“Adaptive Informal Institutions and Endogenous Institutional Change in China”，World politics，Vol.59，no.1（2006），p.116.；Schelling Thomas C.， The Strategy of Conflict： With a New Preface by the Author，Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1980；Helmke， G. and Levitsky， S.， “Informal Institutions and Comparative Politics： A Research Agenda”， Perspectives on Politics， vol. 2， no. 4 （2004）， pp. 725-740；王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會學(xué)研究》，2009年第2期。。基于自下而上的地方官員主動或自覺行為，認(rèn)為地方政府對政策、法律法規(guī)的扭曲與變通為地方創(chuàng)新提供了必要的空間。二是權(quán)力下放參見陳建軍：《中國高速增長地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展—關(guān)于江浙模式的研究》，上海人民出版社2000年版；俞可平：《論政府創(chuàng)新的若干基本問題》，《文史哲》，2005年第4期；韓博天：《紅天鵝：中國獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新》，石磊譯，中信出版社2018年版。。具體來說，這一過程指的是上級政府通過合理授權(quán)的方式將必要的決策權(quán)下放到地方政府，從而賦予其足夠的自由度和空間進(jìn)行制度、政策等方面的探索與創(chuàng)新實(shí)踐，其主要形式是試點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)等“政策試驗(yàn)”，是一個(gè)自上而下的權(quán)力分配與地方能動性相結(jié)合的漸進(jìn)式改革進(jìn)程。三是組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)新擴(kuò)散參見狄金華：《改革在途：地方政府的地方治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社·群學(xué)出版分社2019年版。?；谡g競爭和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的示范效應(yīng)，一方面，地方官員會在晉升機(jī)制的激勵下主動吸收并改良其他地區(qū)的成功策略，以彰顯并提升自身的政績；另一方面，上級政府會將某些成效顯著的地方政府創(chuàng)新樹立為“典型”，引導(dǎo)其他地方政府進(jìn)行模仿和學(xué)習(xí)。四是請示授權(quán)郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期。。這一解釋路徑聚焦于黨的十八大以后地方政府創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)過程中的一種新現(xiàn)象，即地方政府在改革創(chuàng)新之前先請示，待上級政府批復(fù)同意后，再推進(jìn)改革。

從實(shí)踐層面來看，研究者們注意到了優(yōu)化營商環(huán)境過程中地方政府的創(chuàng)新邏輯。一是地方政府角色從“招商引資”向“筑巢引鳳”轉(zhuǎn)變劉剛、梁晗：《外部性視角下營商環(huán)境的優(yōu)化——基于企業(yè)需求導(dǎo)向的研究》，《中國行政管理》，2019年第11期。，其行為邏輯核心在于提供公平高效有序且有活力的市場環(huán)境。在此過程中，地方政府的創(chuàng)新舉措集中在提高政府效能張威：《我國營商環(huán)境存在的問題及優(yōu)化建議》，《理論學(xué)刊》，2017年第5期。、提高行政審批效率廖福崇：《審批制度改革優(yōu)化了城市營商環(huán)境嗎？———基于民營企業(yè)家“忙里又忙外”的實(shí)證分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2020年第1期。等。二是營商環(huán)境建設(shè)中政府內(nèi)部組織的運(yùn)作。由于營商環(huán)境建設(shè)的綜合性和系統(tǒng)性較強(qiáng)，加之在營商環(huán)境國際化和擴(kuò)大制度型開放背景下主動對接高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則的要求馬建堂、袁東明：《持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革不斷優(yōu)化營商環(huán)境》，《管理世界》，2022年第12期。，進(jìn)而對地方政府治理能力形成挑戰(zhàn)，在此過程中，地方政府的創(chuàng)新舉措主要集中在推動多任務(wù)協(xié)同張定安、高樂：《聚焦市場主體關(guān)切持續(xù)打造市場化法治化國際化營商環(huán)境》，《中國行政管理》，2021年第8期。、跨部門聯(lián)動等蔡長昆、沈琪瑤：《“議程超載”下地方政府如何完成任務(wù)？——以 A 區(qū)建筑垃圾治理過程為例》，《行政論壇》，2021年第5期。方面。此外，研究者們還注意到地方政府突出以制度邏輯固化創(chuàng)新成果。自2020年1月1日起施行《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以來，全國各地紛紛制定政策性文件，甚至出臺地方立法，以法治思維和法治手段對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的職責(zé)和措施予以法律化袁康：《營商環(huán)境優(yōu)化中的地方政府角色——以地方優(yōu)化營商環(huán)境條例為視角》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》，2020年第3期。，使得法治化營商環(huán)境建設(shè)逐漸成為國家治理現(xiàn)代化的重要契機(jī)與核心支點(diǎn)常?。骸秶抑卫憩F(xiàn)代化與法治化營商環(huán)境建設(shè)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021年第6期。。

總體來看，既有研究對政府創(chuàng)新的機(jī)制進(jìn)行了較為豐富的討論，為實(shí)踐提供了一定的理論準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)借鑒。當(dāng)我們試圖在營商環(huán)境治理領(lǐng)域綜合這些研究，以期形成關(guān)于地方政府優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新的系統(tǒng)性解釋時(shí)，發(fā)現(xiàn)已有研究仍然存在可值得進(jìn)一步推進(jìn)之處：一是理論分析工具還不夠完整。已有公共選擇理論、政策企業(yè)家理論等分析工具提供了單一動力要素的討論，但不足以支撐地方政府在營商環(huán)境治理中創(chuàng)新機(jī)制的全局性理解。二是理論解釋和實(shí)踐現(xiàn)象還存在脫節(jié)。非正式運(yùn)作對于改革開放到黨的十八大之間的地方政府創(chuàng)新解釋力較強(qiáng)，但其與頂層設(shè)計(jì)和法律剛性之間在邏輯上存在相悖性。權(quán)力下放的解釋路徑留下了在頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)的情況下權(quán)力下放是否會繼續(xù)，以及權(quán)力下放所帶來的改革與法律剛性之間的張力問題。組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)新擴(kuò)散主要關(guān)注的是“二次創(chuàng)新”而非“一次創(chuàng)新”，不能很好地解釋地方創(chuàng)新是如何在看似不利的條件下從無到有地發(fā)展起來的。請示授權(quán)同樣無法完全解釋為何地方政府創(chuàng)新能夠與頂層設(shè)計(jì)和法律剛性相兼容。顯然，既有研究的四種解釋路徑并不能很好地適用于黨的十八大以來地方政府在營商環(huán)境治理場域的持續(xù)創(chuàng)新實(shí)踐，即便在一定程度上揭示了地方政府治理創(chuàng)新的目標(biāo)、范圍和強(qiáng)度，但相較于政府職能和營商環(huán)境的內(nèi)涵與實(shí)踐，既有研究缺乏對地方政府持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的動因、機(jī)制及其內(nèi)在邏輯分析，特別是面對市場主體需求升級的新情況、新問題，如何轉(zhuǎn)變理念和調(diào)整組織運(yùn)作方式的討論不足，應(yīng)作為新的視角加以考量。有鑒于此，我們依托發(fā)展較為成熟的制度變遷和組織研究的理論脈絡(luò)搭建框架，基于浙江優(yōu)化營商環(huán)境的最新案例開展分析，試圖揭示地方政府持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的解釋機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制。通過實(shí)踐剖析和理論提煉，本研究以期擴(kuò)展既有營商環(huán)境治理創(chuàng)新的討論空間。

二、研究回顧和分析框架：制度變遷的“動力-路徑-績效”

地方政府創(chuàng)新的過程是制度變遷的過程郁建興、黃亮：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的動力：基于制度變遷理論的分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2017年第2期。，優(yōu)化營商環(huán)境本質(zhì)就是一系列制度變遷的組合許珂、周明：《雙向互動調(diào)適：地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制研究》，《地方治理研究》，2023年第3期。。經(jīng)由新制度主義框架探究的經(jīng)典制度變遷理論體系主要涵蓋三大理論分支：歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義。歷史制度主義著重分析制度變遷在宏觀歷史脈絡(luò)中的動態(tài)演變，它強(qiáng)調(diào)諸如轉(zhuǎn)折點(diǎn)、制度環(huán)境、結(jié)構(gòu)性制約條件以及觀念塑造等多元要素如何交織影響變遷過程。在這一視角下，制度變遷并非孤立事件，而是嵌入于歷史連續(xù)性和路徑依賴的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中。理性選擇制度主義則聚焦于行動主體的理智決策和策略行為，認(rèn)為制度變遷的動力源自個(gè)體和集體出于最大化自身利益的理性計(jì)算，它們通過設(shè)計(jì)和采納有利于自身目標(biāo)達(dá)成的制度性規(guī)則，進(jìn)而積極推動制度結(jié)構(gòu)的變化和發(fā)展。而社會學(xué)制度主義則拓寬了制度研究的邊界，它將制度內(nèi)涵延伸至文化傳統(tǒng)、社會習(xí)俗、慣習(xí)等非正式制度范疇，探討當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，這些無形制度形態(tài)如何調(diào)整自身的功能屬性以適應(yīng)新的社會情境。這一流派強(qiáng)調(diào)制度的內(nèi)化和社會認(rèn)同對于變遷過程的重要性，以及非正式制度與正式制度之間的相互作用關(guān)系。這三個(gè)理論雖然視角各異，但都圍繞變遷動力、變遷路徑、變遷績效三個(gè)核心要素展開。下文圍繞這三個(gè)要素，對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)踐中的具體表現(xiàn)進(jìn)行闡析。

（一）動力：優(yōu)化營商環(huán)境的取向

動力機(jī)制是制度變遷的重要驅(qū)動。諾斯提出，制度變遷源于對收益增進(jìn)的理性考量。當(dāng)預(yù)期收益大于成本時(shí)，理性經(jīng)濟(jì)人就會推動舊制度的改變。有限理性的地方政府同樣適用于這一理論演繹，原因在于現(xiàn)代政府雖然是社會公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品的提供者，但無可置疑也存在著自身利益的追求金太軍、張勁松：《政府的自利性及其控制》，《江海學(xué)刊》，2002年第2期。。因此，在權(quán)衡多維度的成本效益要素時(shí)，地方政府會結(jié)合自身的優(yōu)先考量和價(jià)值取向來決定是否采取創(chuàng)新舉措?？梢姡鎸I商環(huán)境改革的實(shí)際需求，地方政府推動制度再造的動力基于經(jīng)濟(jì)和政治收益的權(quán)衡比較，并影響地方政府的政策取向。

基于實(shí)踐觀察，營商環(huán)境治理的政策取向主要可歸納為政府供給型和市場需求型。政府供給型取向，即地方政府傾向于對標(biāo)營商環(huán)境指標(biāo)考核體系，在提高行政審批效率、降低企業(yè)經(jīng)營成本等方面施加治理手段，由此助推營商環(huán)境國際排名持續(xù)上升。然而，政府供給導(dǎo)向的治理方式雖然能有效解決短期和局部問題，對政府原有的服務(wù)生成方式進(jìn)行優(yōu)化，但未充分考慮企業(yè)的長期成長需求和制度性改革，導(dǎo)致治理效果面臨提升的“天花板”和邊際效益遞減問題。

鑒于政府供給導(dǎo)向的局限性，研究者們認(rèn)識到，營商環(huán)境優(yōu)化并不等同于制度環(huán)境改善，而是針對企業(yè)所處多維度環(huán)境的系統(tǒng)性優(yōu)化，進(jìn)而為企業(yè)在各方面創(chuàng)造外部經(jīng)濟(jì)價(jià)值。市場需求導(dǎo)向則更加注重制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向，旨在明確政府角色，促進(jìn)政府與市場的良性互動，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的整體優(yōu)化。在此過程中，政府應(yīng)基于市場多維度環(huán)境和需求，轉(zhuǎn)變管理型政府的角色被動性，充分發(fā)揮服務(wù)型政府的角色主動性，從關(guān)注制度環(huán)境的單一維度向制度環(huán)境、要素環(huán)境、商業(yè)生態(tài)環(huán)境、宜居環(huán)境多維度全面拓展，從政府單兵突進(jìn)向政府、企業(yè)、社會三方發(fā)力轉(zhuǎn)變游昭妮：《基于“放管服”改革的營商環(huán)境優(yōu)化研究》，《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望》，2021年第9期。。

基于制度變遷理論，在兩者取向的選擇過程中，地方政府需要從經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)邏輯維度權(quán)衡考慮譚海波、趙雪嬌：《“回應(yīng)式創(chuàng)新”：多重制度邏輯下的政府組織變遷——以廣東省J市行政服務(wù)中心的創(chuàng)建過程為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2016年第4期。。在營商環(huán)境治理語境下，經(jīng)濟(jì)邏輯是指通過為市場主體提供更好的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。政治邏輯是指作為中央政府代理人的地方政府要對所在轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、民眾的服務(wù)需求作出回應(yīng)，對各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)，對公共資源進(jìn)行公正分配，同時(shí)也關(guān)系到作為關(guān)鍵決策者的地方政府領(lǐng)導(dǎo)推動改革、提升政績的強(qiáng)烈意愿能否在政治場域得以實(shí)現(xiàn)。

營商環(huán)境制度的建設(shè)和調(diào)整本質(zhì)上是對既有制度的一種革新改良。然而，如果地方政府判斷這一過程在某種程度上可能削弱其既得利益，那么作為政策制定和執(zhí)行的主導(dǎo)力量，它們可能會缺乏持續(xù)推動營商環(huán)境改善的積極性。從實(shí)踐觀察上看，過去的營商環(huán)境治理進(jìn)路更傾向于聚焦易實(shí)施推進(jìn)的政府供給導(dǎo)向邏輯，市場需求導(dǎo)向邏輯尚未深度融入優(yōu)化營商環(huán)境的實(shí)踐，供需脫節(jié)成為制約營商環(huán)境建設(shè)的短板，其原因在于縱向壓力型體制的運(yùn)作模式，在中國營商環(huán)境治理過程中，通常是以結(jié)果為導(dǎo)向考核政府任務(wù)完成情況。中國縱向政府間主要是一種隸屬關(guān)系朱光磊、趙志遠(yuǎn)：《政府職責(zé)體系視角下的權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建邏輯》，《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020年第3期。，各級政府為了達(dá)成既定的工作任務(wù)，往往會采用目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)拆解和績效考核等一系列步驟逐層向下傳遞治理任務(wù)要求。近期，地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得的顯著成果，很大程度上歸功于其所設(shè)立的剛性營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系以及綜合性的考核辦法。地方政府為了不被懲戒或獲取相應(yīng)的績效獎勵，優(yōu)先選擇對標(biāo)評估指標(biāo)體系，使自己的行為符合評估主體要求即可。故在壓力型體制運(yùn)作下李堯磊：《從彈性化走向剛性化：壓力型體制運(yùn)作變化的表現(xiàn)、影響與優(yōu)化》，《寧夏社會科學(xué)》，2022年第1期。，政府偏向技術(shù)化特征主導(dǎo)的治理路徑。因此，對地方政府而言，需要在經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯上都具有滿意的收益預(yù)期，才能充分激發(fā)制度創(chuàng)設(shè)動力。

（二）路徑：優(yōu)化營商環(huán)境的調(diào)適

路徑是制度變遷在動力機(jī)制的作用下展現(xiàn)出的多樣化演變。由于不同動力機(jī)制之間存在差異，并與制度體系產(chǎn)生復(fù)雜且相關(guān)的作用，因此制度變遷的路徑往往呈現(xiàn)出多元化特征。赫克Hacker， Jacob S.， “Policy Drift： The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment”， in Streeck Wolfgang" and Thelen Kathleen（eds.）， Beyond Continuity： Institutional Change in Advanced Political Economies， New York： Oxford University Press， 2005.基于制度變遷內(nèi)在的阻力及其與當(dāng)前政治格局的偏離程度，將制度變遷劃分為五種基本形態(tài)：替代、層疊、漂移、枯竭和轉(zhuǎn)變。而馬霍尼等人詹姆斯·馬霍尼、凱瑟林·西倫、郭為桂、王超杰：《漸進(jìn)式制度變遷理論》，《國外理論動態(tài)》，2017 年第2期。在這一基礎(chǔ)上進(jìn)一步提煉，將制度變遷歸納為四種模式：替代、疊加、偏離以及轉(zhuǎn)換。另一方面，坎貝爾坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社 2010年版。的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了制度變遷過程的整體演化特征，認(rèn)為它更多表現(xiàn)為一種演進(jìn)而非劇變的過程，具體體現(xiàn)為制度的重組、轉(zhuǎn)化、擴(kuò)散等不同階段和形式。這些變化往往與組織結(jié)構(gòu)的變化緊密聯(lián)系。組織理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往能直觀反映應(yīng)組織戰(zhàn)略的調(diào)整，并影響組織的績效變化。當(dāng)外界情境發(fā)生變化，產(chǎn)生新的動力機(jī)制時(shí)，就要改變原先的均衡狀態(tài)，提升治理水平，這需要對組織架構(gòu)進(jìn)行調(diào)適，打破科層部門間的結(jié)構(gòu)壁壘。在營商環(huán)境治理場域內(nèi)，這種調(diào)適呈現(xiàn)多種表現(xiàn)形式。

一是從多頭專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)向多部門聯(lián)動治理。多頭治理即地方政府圍繞營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)得分，由各有關(guān)部門分別開展專項(xiàng)式、單維度式的行動，以此提升分?jǐn)?shù)。而構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的營商環(huán)境，不僅要求各個(gè)部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)治理效能的優(yōu)化升級，更關(guān)鍵的是要圍繞企業(yè)多元化的綜合性需求，推動跨部門間的協(xié)作聯(lián)動、協(xié)同治理。

二是從以政府為主導(dǎo)的營商環(huán)境優(yōu)化，轉(zhuǎn)向政府、市場和社會共同參與的協(xié)同治理。營商環(huán)境作為一項(xiàng)涉及多元主體和多要素的特殊公共產(chǎn)品，其構(gòu)建與營造需要多主體深度合作和共同努力，本質(zhì)上是復(fù)雜且多元的公共治理結(jié)果。隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的高度分化，市場主體如企業(yè)、商會以及行業(yè)協(xié)會等在服務(wù)提供和治理效能上的不斷提升，以及基于政府主導(dǎo)下的多元化主體協(xié)同治理，已經(jīng)成為市場需求導(dǎo)向邏輯治理的主要呈現(xiàn)方式。

三是從企業(yè)需求的變化出發(fā)，給予動態(tài)調(diào)整的精準(zhǔn)治理。以市場需求為導(dǎo)向的營商環(huán)境治理，關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)供需之間的緊密契合，即政府在優(yōu)化營商環(huán)境過程中所采取的措施是否能夠精確對應(yīng)各類企業(yè)的實(shí)時(shí)需求變化，并能敏銳識別企業(yè)在經(jīng)營活動中遇到的問題節(jié)點(diǎn)，包括痛點(diǎn)、難點(diǎn)及瓶頸問題。在此基礎(chǔ)上，政府需積極協(xié)助企業(yè)疏通堵點(diǎn)、攻克難關(guān)、消除困擾，從而為企業(yè)的日常運(yùn)營和發(fā)展創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)、適應(yīng)性更強(qiáng)的外部條件。

（三）結(jié)果：優(yōu)化營商環(huán)境的創(chuàng)新

結(jié)果是制度變遷的直接體現(xiàn)和成效。新制度主義指出，組織的初始調(diào)適往往源自于理性選擇、關(guān)鍵事件和關(guān)鍵行動者等He， Alex Jingwei， “Manoeuvring within a Fragmented Bureaucracy： Policy Entrepreneurship in China's Local Healthcare Reform”， The China Quarterly， vol. 236 （December 2018）， pp. 1088-1110.。有效的調(diào)適能夠?yàn)榻M織帶來更多的資源積累和更高的效能，進(jìn)而提升整個(gè)組織的表現(xiàn)。然而值得注意的是，所有的適應(yīng)性調(diào)整并不必然都能長久維持下去。針對某些短期或特定目標(biāo)所做出的適應(yīng)性改變，在目標(biāo)達(dá)成之后，可能會由于諸如所需投入資源過多等因素而不再延續(xù)。反之，若組織認(rèn)識到某一調(diào)適措施確實(shí)能夠帶來更為顯著的績效提升，那么他們將會選擇逐漸將創(chuàng)新內(nèi)化為制度。從組織角度看，從臨時(shí)性的適應(yīng)性調(diào)整過渡到常態(tài)化的治理體系優(yōu)化，實(shí)質(zhì)上揭示了從組織局部突破邁向整體組織再造的內(nèi)在邏輯脈絡(luò)。由此，組織結(jié)構(gòu)的改變是推動地方政府優(yōu)化營商環(huán)境治理的關(guān)鍵變量。

正如韋伯所闡述的那樣，理論上設(shè)計(jì)的科層制組織實(shí)際上是一種理想的構(gòu)造模型，在現(xiàn)實(shí)中無法找到完全契合其標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)例。在實(shí)際運(yùn)行過程中，看似理論上具有的制度優(yōu)勢，卻有可能轉(zhuǎn)化為阻礙組織成功運(yùn)作的不利因素。比如，在力求優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，過于精細(xì)的分工和高度的專業(yè)化往往加大了協(xié)調(diào)工作的復(fù)雜性，組織內(nèi)部一旦被切割成眾多細(xì)分單元，就易陷入部門壁壘森嚴(yán)、流程割裂破碎的“碎片化”困局。此外，嚴(yán)格的規(guī)章制度雖然在一定程度上保證了規(guī)范性運(yùn)作，但在應(yīng)對瞬息萬變的營商環(huán)境和企業(yè)多元化需求時(shí)，過度的規(guī)則剛性可能導(dǎo)致組織反應(yīng)遲鈍，特別是在處理涉及多方協(xié)同的重要事項(xiàng)或突發(fā)事件時(shí)，常規(guī)治理機(jī)制難以迅速、有效地應(yīng)對。

促成制度成功變遷并實(shí)現(xiàn)組織優(yōu)化的創(chuàng)新適應(yīng)性調(diào)整，常常通過重新構(gòu)建組織內(nèi)部的橫向和縱向聯(lián)系，克服原有條塊分割和部門本位主義所引發(fā)的互相推諉問題，靈活運(yùn)用各種手段，積極調(diào)動內(nèi)部與外部的各種資源，以提升組織的整體行動力和協(xié)調(diào)效能。在制度變遷的過程中，基于成本收益分析的考量，那些成功的創(chuàng)新調(diào)整將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機(jī)制，并正式融入組織結(jié)構(gòu)中，重塑和優(yōu)化原有組織架構(gòu)和運(yùn)行模式，從而促進(jìn)治理目標(biāo)的高效達(dá)成。

基于以上研究回顧和理論推演，本研究嘗試構(gòu)建一個(gè)“動力-路徑-績效”框架，以闡釋地方政府從政府供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場需求導(dǎo)向的實(shí)踐邏輯，以及由此帶來營商環(huán)境優(yōu)化的運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新。研究將運(yùn)用案例研究法，選取浙江推動政務(wù)服務(wù)增值化改革的實(shí)踐作為研究對象，結(jié)合案例展現(xiàn)的實(shí)踐情況對研究框架進(jìn)行檢驗(yàn)和完善，以期形成更有解釋力的理論。值得一提的是，本研究的作者全程參與了浙江政務(wù)服務(wù)增值化改革的謀劃、試點(diǎn)和推廣部署工作，文中的案例資訊均來自參與式觀察和訪談。

三、案例呈現(xiàn)和分析：浙江如何推動政務(wù)服務(wù)增值化改革

（一）改革動力：改革發(fā)生的經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯

民營經(jīng)濟(jì)之所以是浙江經(jīng)濟(jì)的特色和優(yōu)勢，一個(gè)重要原因就是堅(jiān)持市場化、法治化、國際化的改革方向，推動多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，特別是民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)機(jī)制方面營造了先發(fā)性優(yōu)勢。2023年4月，浙江召開全省營商環(huán)境優(yōu)化提升“一號改革工程”大會，提出緊扣民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)這一特點(diǎn)，“全面推動營商環(huán)境再優(yōu)化再提升，加快從便捷服務(wù)到增值服務(wù)的全面升級，堅(jiān)持縮減環(huán)節(jié)不停步、政策創(chuàng)新不松勁、解題解難不懈怠，增強(qiáng)政府服務(wù)力”。在行政話語體系中，被冠以“一號工程”往往是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自謀劃并直接推動的工作任務(wù)，處于地方政府治理目標(biāo)序列中的第一優(yōu)先級。省委書記強(qiáng)調(diào)，要在精準(zhǔn)服務(wù)、個(gè)性服務(wù)、衍生服務(wù)上下功夫，推動從便捷服務(wù)到增值服務(wù)的全面升級。省長強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)優(yōu)化企業(yè)全生命周期全鏈條服務(wù)，進(jìn)一步堅(jiān)定民營企業(yè)信心、激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力。同年7月，浙江印發(fā)《關(guān)于開展政務(wù)服務(wù)增值化改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以期創(chuàng)新做法、沉淀經(jīng)驗(yàn)。此后，浙江各地市圍繞《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》部署，按照試點(diǎn)任務(wù)創(chuàng)新開展政務(wù)服務(wù)增值化創(chuàng)新。9月，浙江省委全面深化改革委員會第七次會議，對全省推進(jìn)政務(wù)服務(wù)增值化改革《實(shí)施意見》進(jìn)行審議，并強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)增值化改革牽引作用，以改革攻堅(jiān)推動民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。10月，浙江省委、省政府在試點(diǎn)地區(qū)衢州召開全省現(xiàn)場會，對全面鋪開這項(xiàng)改革作了部署，會上《實(shí)施意見》正式印發(fā)，政務(wù)服務(wù)增值化改革的定義也得以通過正式文件在全省范圍內(nèi)明確：政務(wù)服務(wù)增值化改革是指黨委政府為促進(jìn)企業(yè)降低成本、增加收益、強(qiáng)化功能、加快發(fā)展，通過制度創(chuàng)新、數(shù)字賦能雙輪驅(qū)動，政府、社會、市場三側(cè)協(xié)同，進(jìn)一步優(yōu)化基本政務(wù)服務(wù)、融合增值服務(wù)，對政務(wù)服務(wù)體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行的變革性重塑。

營商環(huán)境治理是政府和市場間關(guān)系互動的典型領(lǐng)域，是公益和私利共存的制度載體，也是法規(guī)和政策交匯的復(fù)雜地帶。在營商環(huán)境改革領(lǐng)域可以看到市場和政治兩種制度邏輯的相互交織作用。

從經(jīng)濟(jì)邏輯看，黨的十八屆三中全會以來，浙江按照中央統(tǒng)一部署，集中力量推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)，相繼實(shí)施“四張清單一張網(wǎng)”改革、“最多跑一次”改革、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字化改革，政務(wù)服務(wù)工作在減環(huán)節(jié)、減材料、減費(fèi)用、減時(shí)限等方面取得了明顯成效，很多高頻事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)“零材料”“全程網(wǎng)辦”“智能秒辦”。然而隨著政務(wù)服務(wù)不斷便利化，單純追求審批速度對企業(yè)來說獲得感已不強(qiáng)，改革邊際效益在逐漸降低。據(jù)浙江省發(fā)展改革委從事營商環(huán)境工作的負(fù)責(zé)人介紹：

企業(yè)普遍反映，現(xiàn)在辦證速度已經(jīng)很快了，是讓我一天拿到證還是半天拿到證，已經(jīng)沒有明顯差別。

同時(shí)，面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大的關(guān)口，廣大市場經(jīng)營主體對政務(wù)服務(wù)的各類需求也在轉(zhuǎn)變。除了辦理證照等基本政務(wù)服務(wù)需求外，各類市場主體對政務(wù)服務(wù)的需求逐漸超出傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)所提供的事項(xiàng)清單，更加需要人才、金融、科創(chuàng)等社會和市場服務(wù)。更為重要的是，企業(yè)也需要政府發(fā)揮行政手段，通過訂制化、套餐式的服務(wù)舉措，推動自身所處行業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈延鏈，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。由此，倒逼政府治理邏輯向“用戶導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。

從政治邏輯看，政務(wù)服務(wù)增值化改革與世界銀行新評價(jià)體系高度契合。2023年世界銀行發(fā)布新的營商環(huán)境評估體系（B-Ready），對全球180個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境啟動實(shí)施新一輪評估。作為中央政府考察地方營商環(huán)境的重要對標(biāo)參照系，地方政府對其變化的適應(yīng)程度關(guān)系到工作績效。這次評估，既注重考察企業(yè)辦事便利程度和政府服務(wù)效率，又注重考察法律法規(guī)完備性和公共服務(wù)質(zhì)量，特別是首次引入企業(yè)調(diào)查方式，由企業(yè)匿名填寫調(diào)查問卷，評估企業(yè)對營商環(huán)境政策舉措的感知度和滿意度，以企業(yè)視角來衡量改革成效。而浙江推行的政務(wù)服務(wù)增值化改革，與世界銀行評估體系的“監(jiān)管框架、公共服務(wù)、辦事效率”三維評估架構(gòu)高度契合，體現(xiàn)了國際化元素、銜接了國際化標(biāo)準(zhǔn)，能夠較好地回應(yīng)新評估體系下的中央政府的考核導(dǎo)向，從而也契合地方政府提升政治績效的努力。

其次，在全國“拼經(jīng)濟(jì)”、大抓營商環(huán)境的背景下，中央政府對營商環(huán)境改革一直走在全國前列的浙江寄予厚望。在中國政治體制下，體制內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政人員是政策企業(yè)家的主要成員，他們具有政策首次創(chuàng)新的推動者和政策持續(xù)創(chuàng)新的主導(dǎo)者的復(fù)合身份謝菲、岳經(jīng)綸：《我國地方政府創(chuàng)新的動力何在：地方競爭、制度變遷與政策企業(yè)家的視角及啟示》，《公共治理研究》，2022年第3期。，依靠行政權(quán)力和政治權(quán)威加以推動和實(shí)施，著力將各種制度資源創(chuàng)造性整合，從而創(chuàng)造新的組織形式和日常程序，繼而獲得認(rèn)知性、規(guī)范性和規(guī)制性的合法性陳雪蓮、楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動模式——地方政府干部視角的考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2009年第3期。。在謀劃推進(jìn)政務(wù)服務(wù)增值化改革之前，浙江就充分吸納了國家層面加速推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字賦能、多跨協(xié)同、制度創(chuàng)新的要求，并對近年來上海、廣東、江蘇等地陸續(xù)推出的一些具有增值服務(wù)特征的創(chuàng)新舉措作了學(xué)習(xí)調(diào)研。經(jīng)過仔細(xì)研究后，浙江著眼集成現(xiàn)有碎片化探索階段的改革舉措，在全國率先推出了政務(wù)服務(wù)增值化改革，以期形成改革整體效應(yīng)，保持在全國層面的示范引領(lǐng)地位。浙江省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)在多次會議上談及此項(xiàng)改革，都使用了“繼續(xù)引領(lǐng)全國改革風(fēng)氣之先”這一表述，這也確認(rèn)了超越傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)改革得以發(fā)生的政治邏輯。

基于此，在經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯的互動作用下，滿足市場主體需求的訴求成為了政府改革新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府作為服務(wù)提供方，企業(yè)作為服務(wù)需求方，在政務(wù)服務(wù)供給著力實(shí)現(xiàn)由“供方為主，需方為輔”向“需方為主，供方為輔”轉(zhuǎn)變，從過去政府“有什么、給什么”變?yōu)槭袌鲋黧w“要什么、給什么”，逐漸邁出傳統(tǒng)的“端菜式”政務(wù)服務(wù)供給模式，向以市場主體為中心的“點(diǎn)單式”政務(wù)服務(wù)供給模式過渡，從中形成的內(nèi)生響應(yīng)機(jī)制為優(yōu)化營商環(huán)境注入了新動力。

（二）改革的組織實(shí)施：以事權(quán)部門為中心的權(quán)力調(diào)適

橫向政府間既有組織結(jié)構(gòu)不能確保新流程的順利運(yùn)作，必須通過制度安排，對執(zhí)行事權(quán)部門進(jìn)行賦權(quán)，構(gòu)建該部門在執(zhí)行體系中的專業(yè)性權(quán)威，才能夠從組織結(jié)構(gòu)層面保障有效運(yùn)作。成立領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在中國的政治運(yùn)行中往往被認(rèn)為是獲得重視的表現(xiàn)。在轉(zhuǎn)變治理邏輯、提升治理水平的調(diào)適目標(biāo)驅(qū)動下，浙江首先迭代升級原有營商環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組框架，將這項(xiàng)工作機(jī)制從歸口政府序列的省發(fā)展改革委牽頭，升格為由省委常委領(lǐng)銜、歸口黨委序列的省委改革辦牽頭的協(xié)同機(jī)制。省委改革辦是全省改革工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，其深度參與了浙江數(shù)字化改革時(shí)期營商環(huán)境優(yōu)化舉措的謀劃實(shí)施，積累了大量數(shù)據(jù)資源和改革資源，為后續(xù)激活資源、進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為營商環(huán)境優(yōu)化動力提供了比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。因此，基于其職能的綜合性定位和高位賦權(quán)的制度安排，省委改革辦相較一般業(yè)務(wù)部門更能起到引領(lǐng)統(tǒng)籌作用，也更有能力將全省各類同質(zhì)改革加以整合推進(jìn)。對于這項(xiàng)改革，全省改革辦系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人員有清晰認(rèn)識。某縣區(qū)改革辦負(fù)責(zé)人談到：如果說過去是“做減法”提高便利度，那么現(xiàn)在是“做乘法”，提供其他各類衍生服務(wù)，發(fā)揮改革賦能的倍增作用。省委改革辦負(fù)責(zé)人談到：增值化改革就是要讓企業(yè)從改革中有超預(yù)期的獲得感，這要靠數(shù)字賦能、制度重塑，形成政企社共建共享共贏的大生態(tài)、新生態(tài)、優(yōu)生態(tài)。歸根到底是理念、思路、方法、機(jī)制、工具、手段、團(tuán)隊(duì)文化的創(chuàng)新變革。

具體操作主要分為四個(gè)階段：

第一階段是迭代頂層設(shè)計(jì)。在省級層面加強(qiáng)對政務(wù)服務(wù)增值化改革概念內(nèi)涵、理念思路、目標(biāo)任務(wù)、方法路徑等的研究，推動省級有關(guān)部門、試點(diǎn)地區(qū)就一些重大理論問題逐步統(tǒng)一思想、形成共識。按照目標(biāo)體系、工作體系、政策體系、評價(jià)體系的結(jié)構(gòu)，將改革分解為若干系統(tǒng)和模塊，迭代完善體系架構(gòu)圖；對改革中的一些重要概念進(jìn)行定義，形成政務(wù)服務(wù)增值化改革概念集。

第二階段是夯實(shí)基礎(chǔ)支撐。政務(wù)服務(wù)增值化改革以“一中心、一平臺、一個(gè)碼、一清單、一類事”“五個(gè)一”任務(wù)為基礎(chǔ)支撐?！耙恢行摹奔雌髽I(yè)綜合服務(wù)中心，省“放管服”辦指導(dǎo)各試點(diǎn)地區(qū)依托政務(wù)服務(wù)中心，建設(shè)一站集成的企業(yè)綜合服務(wù)中心?！耙黄脚_”即企業(yè)線上綜合服務(wù)平臺，省大數(shù)據(jù)局推動“浙里辦”法人頻道迭代升級為企業(yè)綜合服務(wù)平臺，明確全省統(tǒng)一的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)支撐、技術(shù)規(guī)范?！耙粋€(gè)碼”即電子營業(yè)執(zhí)照“企業(yè)碼”，省市場監(jiān)管局制定出臺“企業(yè)碼”應(yīng)用實(shí)施方案，爭取到市場監(jiān)管總局支持浙江開展電子營業(yè)執(zhí)照集成應(yīng)用試點(diǎn)，同意浙江在“浙里辦”體系下開發(fā)電子營業(yè)執(zhí)照相關(guān)應(yīng)用，將“企業(yè)碼”作為企業(yè)身份認(rèn)證標(biāo)識?！耙磺鍐巍奔瓷嫫蠓?wù)清單，省經(jīng)信廳梳理迭代涉企服務(wù)事項(xiàng)清單省級指導(dǎo)目錄，包括了政策服務(wù)、金融服務(wù)、科技服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)等13個(gè)一級分類、71個(gè)二級分類事項(xiàng)?！耙活愂隆奔础耙活愂隆狈?wù)場景，省委改革辦會同省發(fā)展改革委制定營商環(huán)境“10+N”“一類事”改革試點(diǎn)方案，研究構(gòu)建“一類事”定義內(nèi)涵，編制涉企服務(wù)“一類事”省級指導(dǎo)目錄，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)謀劃梳理地方特色“一類事”場景。

第三階段是實(shí)施改革試點(diǎn)。2023年6月29日，浙江印發(fā)《關(guān)于開展政務(wù)服務(wù)增值化改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，選取7個(gè)地方分層次開展改革試點(diǎn)工作。其中，杭州市、衢州市作為設(shè)區(qū)市試點(diǎn)代表，寧波市江北區(qū)、紹興市柯橋區(qū)作為縣（市、區(qū)）試點(diǎn)代表，杭州錢塘新區(qū)、溫州灣新區(qū)、湖州南太湖新區(qū)作為省級新區(qū)試點(diǎn)代表。

第四階段是健全推進(jìn)機(jī)制。省委改革辦每周牽頭召集省級牽頭單位和試點(diǎn)地區(qū)開展會商研究。建立重點(diǎn)工作清單推進(jìn)機(jī)制，形成改革試點(diǎn)初步成果的目標(biāo)倒排計(jì)劃，形成26項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)清單，以周報(bào)表、月晾曬方式加強(qiáng)動態(tài)管理。建立督幫一體工作機(jī)制，赴試點(diǎn)地區(qū)開展督導(dǎo)調(diào)研，構(gòu)建問題常態(tài)化交辦解決工作閉環(huán)，持續(xù)在省級層面協(xié)調(diào)解決重大共性問題，幫助基層在推進(jìn)改革中賦能增效。

（三）改革的深化推進(jìn)：路徑與成效

1.由多頭分散向協(xié)同治理的調(diào)適

針對近年來出臺的一系列助企惠企的政策，有的企業(yè)不知道“哪一款”適合自己。一些大型民營企業(yè)甚至成立了政策研究室，招聘人員研究政府出臺的各類政策；而一些實(shí)力有限又非常需要政策優(yōu)惠的中小微企業(yè)往往缺少辦法。圍繞破解營商環(huán)境優(yōu)化過程中政策分散、零碎的突出難題，浙江構(gòu)建了線上線下一體融合的服務(wù)載體。

在線下，組建企業(yè)綜合服務(wù)中心。組建模式上，主要依托政務(wù)服務(wù)中心，不新設(shè)立機(jī)構(gòu)、不新增加人員編制，將分散在各部門的服務(wù)事項(xiàng)和相關(guān)工作人員整合到企業(yè)綜合服務(wù)中心，設(shè)置項(xiàng)目、政策、金融、人才、法治、科創(chuàng)、開放、數(shù)據(jù)8個(gè)服務(wù)板塊。作為服務(wù)企業(yè)的中臺樞紐，每個(gè)服務(wù)板塊設(shè)置一名首席服務(wù)專員，與企業(yè)代表“會客式”交流。運(yùn)行方式上，借鑒政務(wù)服務(wù)“一窗受理、集成服務(wù)”模式，由企業(yè)綜合服務(wù)中心的前臺工作人員統(tǒng)一負(fù)責(zé)咨詢、受理，然后流轉(zhuǎn)至后臺各部門業(yè)務(wù)人員，經(jīng)去重、合并，編制形成問題清單，進(jìn)入交辦落實(shí)流程，企業(yè)需求通過中心“一個(gè)口子”受理、流轉(zhuǎn)、督辦、反饋。特別是除了常規(guī)運(yùn)行的服務(wù)板塊外，還專門設(shè)置了兜底板塊，對于按既定規(guī)程無法辦理的“非標(biāo)準(zhǔn)化”事項(xiàng)，轉(zhuǎn)交兜底板塊再研判，研判認(rèn)為“不完全合規(guī)但合理、不完全符合技術(shù)判斷但符合價(jià)值判斷”的事項(xiàng)，組織多部門協(xié)同解決，確保形成閉環(huán)。增值化改革對線下企業(yè)綜合服務(wù)中心的強(qiáng)調(diào)，在肯定了企業(yè)服務(wù)的復(fù)雜性與不確定性的同時(shí)，也是對過度強(qiáng)調(diào)線上平臺的一種糾偏。數(shù)字時(shí)代的到來引發(fā)了傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)方式的變更，辦事環(huán)節(jié)全程數(shù)字化、完全不見面、一次也不用跑等數(shù)字化服務(wù)方式充分展現(xiàn)了技術(shù)辦事的高效率，不可否認(rèn)的是這種方式的確有效地提升了企業(yè)辦事的便捷性，但過分注重?cái)?shù)字技術(shù)就容易產(chǎn)生忽略人的感受、加劇政府與公眾疏離感等問題。同時(shí)，服務(wù)渠道“一刀切”、網(wǎng)絡(luò)電子渠道“優(yōu)先化”辦事方式選擇性地屏蔽了數(shù)字弱勢群體，“數(shù)字鴻溝”致使該類群體面臨被數(shù)字社會拋棄的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需謹(jǐn)防“技術(shù)中心論”傾向，平衡好技術(shù)剛性與人的自主性。

政務(wù)服務(wù)的價(jià)值交付并非單單指“辦成一件事”，而是一個(gè)綜合性的感性指標(biāo)，特別是包括面對面接觸與溝通提供的情緒價(jià)值，為企業(yè)提供更具信息量和信任感的綜合性服務(wù)。正如一位體驗(yàn)企業(yè)綜合服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人評價(jià)的：“面對面，什么事情都說清楚了”。

在線上，打造企業(yè)綜合服務(wù)平臺和“企業(yè)碼”。省級層面迭代“浙里辦”法人頻道建設(shè)企業(yè)線上綜合服務(wù)平臺，匯集500多項(xiàng)涉企服務(wù)，橫向整合部門涉企服務(wù)應(yīng)用，縱向貫通省、市、縣、園區(qū)。此外，創(chuàng)新設(shè)立了電子營業(yè)執(zhí)照“企業(yè)碼”，實(shí)現(xiàn)在17個(gè)政務(wù)領(lǐng)域和9個(gè)商務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用，推動22類電子許可證實(shí)現(xiàn)“碼上展示”。線上改革實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)被概括為“涉企服務(wù)能力一屏展示、惠企政策一鍵獲取、企業(yè)辦事一鍵直達(dá)、企業(yè)決策有效輔助”。按照線上線下一體融合的要求，各地線下中心和線上平臺均由政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理運(yùn)維，推動線上線下標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、業(yè)務(wù)銜接。據(jù)省政府相關(guān)負(fù)責(zé)人所述：就是讓線上平臺像會思考的大模型，為企業(yè)提供定制化的增值服務(wù)，而不僅僅是一個(gè)會查政策的搜索引擎。要做到把最終結(jié)果告訴企業(yè)，不是只告訴有哪些政策，而是和企業(yè)在一個(gè)話語體系里面對話，把企業(yè)特征篩選出來形成畫像，根據(jù)畫像把政策推送給企業(yè)，主動告訴這么多政策里最適合你的是哪個(gè)，然后直接無感推送，根據(jù)你（企業(yè)）的需求來優(yōu)化供給。

以衢州為例，在該市通過“前臺綜合受理、后臺分類聯(lián)辦、限時(shí)辦結(jié)反饋”模式，可辦理156項(xiàng)基本政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和228項(xiàng)增值服務(wù)事項(xiàng)，并開發(fā)上線了“政企通”平臺，整合地方涉企服務(wù)應(yīng)用59個(gè)，日辦件1200余件。

可見，在營商環(huán)境治理的具體場域內(nèi)，“線上+線下”機(jī)制促進(jìn)地方調(diào)整治理的決策和執(zhí)行邏輯，提升了橫向部門間相互配合的可能性，促進(jìn)行政資源從一種固定僵化、彌散于眾多科層組織的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃屿`活、能夠基于市場主體需要調(diào)控的動能，為重塑治理目標(biāo)和引導(dǎo)地方政府行為提供動力。

2.由政府主體向多元主體的調(diào)適

以往地方政府為營造良好經(jīng)濟(jì)生態(tài)，主要在引進(jìn)企業(yè)入駐等方面出臺系列惠企政策，一定程度上拉動了經(jīng)濟(jì)高速增長，市場主體數(shù)量也得到了激增。但隨著惠企政策對企業(yè)吸引力的不斷降低，政府制定惠企政策的空間也在不斷壓縮，惠企政策實(shí)效限度逐漸達(dá)到臨界點(diǎn)。對此，浙江提出除行政機(jī)制需發(fā)揮作用之外，針對政府常規(guī)服務(wù)難以滿足企業(yè)多元化需求、社會化市場化服務(wù)分散未整合的問題，跨界融合市場資源和社會資源。在這個(gè)過程中，雖然仍由政府主導(dǎo)，但更側(cè)重通過政策激勵、購買服務(wù)等方式，構(gòu)建多元協(xié)同、開放合作的涉企服務(wù)生態(tài)。目前，試點(diǎn)地區(qū)在省級涉企服務(wù)事項(xiàng)清單指導(dǎo)目錄71個(gè)二級分類基礎(chǔ)上，完成三級分類梳理，共計(jì)1395項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)，其中社會側(cè)服務(wù)事項(xiàng)130項(xiàng)、市場側(cè)服務(wù)事項(xiàng)245項(xiàng)，并積極推動這些服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐線下企業(yè)綜合服務(wù)中心和納入線上企業(yè)綜合服務(wù)平臺。其中較有代表性的是，杭州市突破現(xiàn)有單一公益調(diào)解模式，探索市場化解紛新機(jī)制，引入律師、民非組織等專業(yè)力量，為涉企、涉外糾紛提供專業(yè)高效解紛服務(wù)，目前已累計(jì)成功調(diào)解案件超3.9萬件，幫助企業(yè)節(jié)省訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等1.2億元。

此外值得注意的是，浙江在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)增值化改革中，特別提出了“一類事”的新概念，這是對“最多跑一次”改革階段推出的“一件事”改革的迭代升級。傳統(tǒng)的“一件事”服務(wù)主要局限在基本政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)提供者主要是政府單一主體?！耙活愂隆眲t是指在全量梳理涉企服務(wù)事項(xiàng)基礎(chǔ)上，延伸拓展基本政務(wù)服務(wù)“一件事”，整合政府側(cè)、市場側(cè)、社會側(cè)資源，疊加關(guān)聯(lián)度高的中介、金融、人才、科技、法律等增值服務(wù)事項(xiàng)，打造形成的訂制化、套餐式、線上線下相融合的為企服務(wù)新場景。參考省級指導(dǎo)目錄，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都探索推出了地方特色“一類事”場景，涉及基本服務(wù)事項(xiàng)500余項(xiàng)、增值服務(wù)事項(xiàng)400余項(xiàng)。部分地方特色的“一類事”場景專注于企業(yè)全生命周期的特定階段或特定行業(yè)，這實(shí)際上是對省級“一類事”進(jìn)行的深化和細(xì)化。

比如，杭州市余杭區(qū)將知識產(chǎn)權(quán)作為推動政務(wù)服務(wù)增值化改革的切口，構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)全鏈條全維度協(xié)同增值服務(wù)體系。作為城西科創(chuàng)大走廊的核心區(qū)，該區(qū)集聚了大量科創(chuàng)企業(yè)。與創(chuàng)新要素集聚相對的，是區(qū)域內(nèi)企業(yè)對知識產(chǎn)權(quán)申請、保護(hù)、價(jià)值轉(zhuǎn)化等不同層面的迫切需求。余杭區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：這幾年，區(qū)里知識產(chǎn)權(quán)的生成量、交易量、糾紛量都非常大，而區(qū)內(nèi)科創(chuàng)型的中小微企業(yè)普遍面臨知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用難的問題。

因此，余杭區(qū)圍繞知識產(chǎn)權(quán)全生命周期，整套體系提供11類增值化服務(wù)，呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明特點(diǎn)。其一，政府橫向整合社會和市場資源，提供市場“不愿做”“做不了”的服務(wù)，彌合政府常規(guī)服務(wù)和市場高端服務(wù)間的服務(wù)“斷層”。按一般路徑，企業(yè)在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的服務(wù)需求主要依托專業(yè)市場力量，比如依托知識產(chǎn)權(quán)咨詢機(jī)構(gòu)為企業(yè)定制專利布局策略、依托專業(yè)知識產(chǎn)權(quán)律所事務(wù)所為企業(yè)解決知產(chǎn)侵權(quán)糾紛等。但在尋求相關(guān)服務(wù)的過程中，中小型、初創(chuàng)型科技企業(yè)普遍反映找到靠譜、優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)較難，專業(yè)服務(wù)成本較高。為此，余杭區(qū)創(chuàng)新政府搭建公共服務(wù)平臺、鏈接市場中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)供應(yīng)商的方式，集聚各相關(guān)政府部門、公共服務(wù)平臺和社會組織，以及部分市場服務(wù)機(jī)構(gòu)資源，形成全門類的“服務(wù)事項(xiàng)包”。如此，企業(yè)可以輕松省力地享受到一站式、全維度的知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)，也促進(jìn)專業(yè)市場的有序競爭、降低服務(wù)獲取成本。其二，政府著力為知識產(chǎn)權(quán)全生命周期提供服務(wù)。為了助力企業(yè)在專利布局和市場賽道決策中避免無效探索，該地區(qū)自2020年起就開始構(gòu)建一套專注于全球人工智能領(lǐng)域的專利信息數(shù)據(jù)庫。這一數(shù)據(jù)庫的建設(shè)集合了123位業(yè)界權(quán)威專家的智慧，并深度融合大數(shù)據(jù)技術(shù)，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)研發(fā)路徑規(guī)劃、專利組合構(gòu)建以及市場競爭策略咨詢服務(wù)。

由此可見，地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，開始積極吸納市場、社會側(cè)等外部力量，推動多元共治。這種參與不是西方自由主義意義上的對抗式參與，也不是選票意義上或群眾運(yùn)動式的無序參與，而是來自政府積極倡導(dǎo)和賦權(quán)的具有明顯主體性的主動參與模式。

3.由效率導(dǎo)向向回應(yīng)企業(yè)深層次需求的調(diào)適

在改革推進(jìn)過程中，“用戶思維”一詞被不斷提及，各級各部門被要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府視角，站在企業(yè)角度思考發(fā)展現(xiàn)狀。

首先是聚焦全產(chǎn)業(yè)鏈。針對傳統(tǒng)涉企服務(wù)大多著眼于單個(gè)企業(yè)、缺乏產(chǎn)業(yè)全鏈條服務(wù)的問題，創(chuàng)新全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)模式，增強(qiáng)科技、人才、資本等資源要素對產(chǎn)業(yè)鏈的賦能作用，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的綜合競爭力?；诖?，試點(diǎn)地區(qū)圍繞當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)鏈，編制產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)清單，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈集成服務(wù)。比如，紹興柯橋區(qū)建設(shè)“織造印染產(chǎn)業(yè)大腦”作為特色產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)平臺，推動設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、管理、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)要素的全面匹配，上線數(shù)字供應(yīng)鏈等應(yīng)用場景20個(gè)，接入織造印染上下游企業(yè)1800余家，歸集整合織造、印染、貿(mào)易、物流等信息2.8億多條。

其次是聚焦“寓管于服”。主要是針對企業(yè)監(jiān)管事前預(yù)防提醒不夠、事中監(jiān)管缺失和監(jiān)管擾企并存、事后信用修復(fù)流程復(fù)雜等問題，積極探索服務(wù)與監(jiān)管相融合的機(jī)制模式，將法律風(fēng)險(xiǎn)防范、合規(guī)建設(shè)、信用修復(fù)等服務(wù)事項(xiàng)納入省級涉企服務(wù)指導(dǎo)目錄。浙江提出了推動監(jiān)管從“處罰為主”向“預(yù)防為主”轉(zhuǎn)變的理念，即讓企業(yè)提前知曉法律“底線”和運(yùn)營“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”、自覺不觸“紅線”。在此要求下，試點(diǎn)地區(qū)逐步開始強(qiáng)化高頻涉法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的行政指導(dǎo)和法律服務(wù)，探索對企業(yè)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)預(yù)警提示，主動提醒企業(yè)進(jìn)行信用修復(fù)，并將相關(guān)監(jiān)管服務(wù)事項(xiàng)納入企業(yè)綜合服務(wù)中心辦理。比如，湖州南太湖新區(qū)圍繞構(gòu)建新能源產(chǎn)業(yè)合規(guī)體系，編制政府激勵、行政監(jiān)管、涉訴風(fēng)險(xiǎn)三張清單，并組織11個(gè)監(jiān)管部門建立“聯(lián)合幫、綜合查、深度檢、集中講”等工作機(jī)制，推動合規(guī)評審、行政監(jiān)管、律師體檢等業(yè)務(wù)一窗辦理。

第三是聚焦政策落地。改革推進(jìn)過程中，浙江貫徹黨中央國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》，出臺了《浙江省促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施》，被稱作“浙江民營經(jīng)濟(jì)32條”。在文件制定出臺的過程中，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)提出要“務(wù)實(shí)可感”，杜絕“沒錯也沒用的政策”。為了擊穿政策落地的“最后一米”，由省發(fā)展改革委、省委改革辦兩家綜合部門牽頭，把32條舉措進(jìn)一步細(xì)化梳理為145項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，并通過“工作方案+操作手冊+落地模板”的形式下發(fā)各縣市區(qū)，而且設(shè)立動態(tài)機(jī)制，凡是符合民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向的政策舉措，都可納入政策體系，動態(tài)調(diào)整迭代完善。在此基礎(chǔ)上，逐條梳理拆解，匹配到企業(yè)綜合服務(wù)中心，轉(zhuǎn)化成服務(wù)清單和“一類事”服務(wù)場景，并進(jìn)一步構(gòu)建涉企問題解決的高效閉環(huán)機(jī)制，全量歸集各類涉企問題，并逐步完善分類分層分級的辦理落實(shí)機(jī)制，推動流程再造和制度重塑，著力破解企業(yè)普遍面臨的政策性、制度性等重大共性問題。

2024年1月26日，浙江省第十四屆人民代表大會第二次會議審議通過的《浙江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》中，專門列出條款對政務(wù)服務(wù)增值化改革作出安排，要求落實(shí)增值服務(wù)理念，實(shí)現(xiàn)涉企服務(wù)集成供給。厘清政府與市場的邊界，并建立增值服務(wù)具體制度；依托政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)企業(yè)綜合服務(wù)中心，整合現(xiàn)有應(yīng)用建設(shè)線上企業(yè)綜合服務(wù)專區(qū)，并規(guī)定專區(qū)應(yīng)當(dāng)具備政務(wù)咨詢、投訴舉報(bào)功能，與統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)熱線對接；明確可以劃分企業(yè)社區(qū)，健全一體化服務(wù)機(jī)制；企業(yè)綜合服務(wù)專區(qū)匯集涉企政策，精準(zhǔn)計(jì)算企業(yè)需求，推送相應(yīng)信息，實(shí)現(xiàn)政策找人、免申即享等。這標(biāo)志著這項(xiàng)改革正式在制度上嵌入省域治理體系。同樣值得關(guān)注的是，就在當(dāng)月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》，正式寫入了“拓展增值服務(wù)內(nèi)容，依托線上線下政務(wù)服務(wù)渠道，打造定制化、套餐式、模塊化的涉企服務(wù)‘一類事’場景”等表述，意味著這項(xiàng)改革做法上升到全國層面，得到了中央政府的復(fù)制推廣。

上文基于浙江的實(shí)際案例，從制度變遷的動力、路徑、績效角度探討了營商環(huán)境治理創(chuàng)新中地方政府轉(zhuǎn)型和調(diào)適的實(shí)踐邏輯?？梢钥吹剑诮?jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯的交織作用下，激發(fā)了地方政府超越傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的改革意愿，打破原有營商環(huán)境治理格局，通過由多頭分散向協(xié)同治理、由政府主體向多元主體、由效率導(dǎo)向向回應(yīng)企業(yè)深層次需求的三個(gè)方面調(diào)適，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的增值化改革，全面提升治理效能，以適應(yīng)當(dāng)前營商環(huán)境建設(shè)發(fā)展的多維需要。

四、結(jié)論與討論

中國地方政府創(chuàng)新，不僅要應(yīng)對短期的具體挑戰(zhàn)，還事關(guān)系統(tǒng)性、整體性的國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)是從“管理主義”向“治理主義”的轉(zhuǎn)型，其核心是處理好有為政府與有效市場的關(guān)系，針對性地創(chuàng)新體制機(jī)制薛瀾、張洪匯：《賦權(quán)穩(wěn)壓與激勵調(diào)適：地方營商環(huán)境建設(shè)何以有效開展》，《行政論壇》，2023年第3期。。這就需要政府充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，調(diào)整傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)關(guān)系、資源配置、運(yùn)行機(jī)制和管理方式，從而更好地激發(fā)治理效能，建立更符合現(xiàn)代化治理理念的服務(wù)型政府。傳統(tǒng)的營商環(huán)境治理邏輯主要體現(xiàn)了政府供給導(dǎo)向，即地方政府偏向于選擇針對性強(qiáng)、見效快的治理手段，對企業(yè)需求的關(guān)注不足，難以超越工具主義觀念。市場需求導(dǎo)向則反映了當(dāng)前地方政府營商環(huán)境治理創(chuàng)新中的重要變化，即地方政府逐漸轉(zhuǎn)變管理型政府的角色被動性，從關(guān)注制度環(huán)境的單一維度向制度環(huán)境、要素環(huán)境、商業(yè)生態(tài)環(huán)境、宜居環(huán)境多維度全面拓展。這一地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐變化契合現(xiàn)代政府治理理念，應(yīng)當(dāng)給予更多理論關(guān)注。

本研究基于地方政府創(chuàng)新的視角，引入制度變遷理論，依托案例研究方法，對作為營商環(huán)境治理先行之地的浙江開展政務(wù)服務(wù)增值化改革的歷程進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前營商環(huán)境治理的進(jìn)一步創(chuàng)新是數(shù)字時(shí)代市場主體需求升級和地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下地方自主探索的結(jié)果，反映了經(jīng)濟(jì)和政治兩種制度邏輯在特定時(shí)空環(huán)境下的交織互動關(guān)系，并催生了從政府供給導(dǎo)向向市場回應(yīng)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型和調(diào)適。其外在形式表現(xiàn)為地方政府在政務(wù)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上創(chuàng)新設(shè)立企業(yè)綜合服務(wù)中心，將較為分散的涉企服務(wù)和有關(guān)人員按模塊化集中，并將線上的平臺辦理和線下的面對面辦理場景打通，提供為解決企業(yè)問題的新型組織形式和載體。其內(nèi)在組織運(yùn)作結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下帶領(lǐng)各有關(guān)部門統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)配合，以“整體性政府”理念推動流程再造，最終實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境治理創(chuàng)新的制度變遷，形成適應(yīng)企業(yè)深層次發(fā)展需求的治理形態(tài)，為尋求長期穩(wěn)定的治理策略奠定了基礎(chǔ)，不僅制度性地嵌入省域治理體系，更得到中央政府在全國范圍的復(fù)制推廣。浙江政務(wù)服務(wù)增值化改革中蘊(yùn)含的政府治理實(shí)踐創(chuàng)新的調(diào)適進(jìn)路具有標(biāo)志性意義，為我們在價(jià)值判斷上考慮制度和治理有效性提供了有益借鑒，或?qū)⒃诋?dāng)代中國地方政府營商環(huán)境治理創(chuàng)新中發(fā)揮不可忽視的引領(lǐng)作用。

需要說明的是，我們無法宣稱研究所選案例具有外推意義上的代表性。作為在改革先發(fā)地區(qū)開展的營商環(huán)境治理實(shí)踐，政務(wù)服務(wù)增值化改革在不同區(qū)域是否發(fā)生、如何發(fā)生尚具有較大不確定性。我們只是基于單個(gè)特殊也是全國唯一案例得出的初步結(jié)論，進(jìn)一步的研究可以通過跨地區(qū)的多案比較和分析，積累提煉更多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。在此基礎(chǔ)上，逐步形成更具包容性和解釋力的理論成果。我們當(dāng)前所得結(jié)論系基于一個(gè)獨(dú)特且在全國范圍內(nèi)無二的單一案例初步推導(dǎo)而成，為進(jìn)一步豐富和完善理論認(rèn)識，未來研究可透過跨地域、多案例的對比與解析，逐步積累和升華更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)素材。在這一系列扎實(shí)研究的基礎(chǔ)上，將有望構(gòu)建起更具普適性和闡釋力的理論成果。

（責(zé)任編輯：張震）

收稿日期：2023-12-05

作者簡介：潘思蔚，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；劉殷東，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；黃冬婭，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大專項(xiàng)“黨的十八大以來促進(jìn)人的全面發(fā)展與共同富裕的經(jīng)驗(yàn)與成效研究”（編號：2023JZDZ036）。