關于提升消防安全治理能力和水平的思考

房芳

摘要：就消防安全治理能力、消防監督執法隊伍、法制工作整體水平、社會消防宣傳教育等重點環節進行研究，包括分析典型成效，剖析問題短板，解析思路措施等。旨在積極推動消防監管由單項突破向集成革新升級，由事后追責向事前預防轉型，全面提升精準執法、精細服務、精確監管能力，著力構建全方位、全閉環、全鏈條執法監督體系。

關鍵詞：消防安全治理；升級轉型；監督體系

消防救援隊伍改制轉隸已五年有余，目前正處于從平穩過渡轉向高質量發展的關鍵時期，也是繼續開拓創新、行穩致遠的重要階段。結合五年來的工作經歷，深感向事前預防轉型將對推動消防安全治理現代化形成深遠影響。現就如何構建事前預防型消防安全治理模式，提升當前消防安全治理能力和水平進行分析、探討與工作實踐。

1 消防救援工作升級轉型條件

當前，消防救援事業轉型升級的各項條件均已成熟，具體內容如下：

1.1? 消防安全是民生基本需求

安全是發展的保障和前提。消防安全作為公共安全的重要組成部分，是人民群眾安居樂業的基本保證。同時，創造良好的消防安全環境是民之所盼，而“向事前預防轉型”正是實現這一目標的重要方法。

1.2? 消防安全治理模式需要側重事前預防

目前，消防安全治理的短板主要表現為：消防安全治理與公共安全治理無法同步。消防安全治理的方針是“預防為主”，這與“向事前預防轉型”理念相通，即要把安全風險扼殺在萌芽中。然而，大多時候，消防隊伍只有在災害事故發生后，才能發現最突出的消防安全隱患點，進而倒逼隊伍展開行動，致使消防安全治理很被動。這暴露出現行治理模式仍偏重事后處置，且帶有“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的局限性、消極性，缺少系統治理思維[1]。

1.3? 提升隊伍社會形象的需要

社會公眾對消防監督執法工作的期望值和評價標準在不斷提升，消防執法人員的專業能力和職業素養直接關系到消防救援隊伍的整體形象。如果消防救援隊伍發現問題和解決問題的強烈意愿和能力水平的“內動力”不足，將會大大影響其在社會公眾心中的形象。轉型是提升消防隊伍社會形象的需要。

2 消防安全治理工作中的難點問題

消防工作在監督執法、監管覆蓋、查改隱患、基層治理、媒體宣傳方面的實際效果與預期目標仍然存在一定差距，具體問題如下：

2.1? 消防監督執法工作機制有待進一步優化

執法調查“查隱患”和“查責任”仍不銜接。當前，部分單位的監督工作仍停留在查硬件、查設施、查隱患的淺表層面。同時，雖然消防與住建、公安、應急管理等部門聯合開展的涉消執法行動力度在逐步加大，但是仍面臨一些挑戰，如各部門職責劃分不夠明確、行政行為間的邏輯關系有待進一步理清等，這些問題在一定程度上增加了消防部門在聯合執法中的負擔。此外，定期調度、線索移交、執法問責等機制在實際操作中有時顯得不夠主動、形式化，甚至存在相互推諉的情況，從而導致聯合執法效果大打折扣。

2.2? “雙隨機、一公開”監管體制難以發揮作用

一是系統基礎信息不健全。一方面，社會單位因停業、搬遷等因素無法開展檢查，致使系統內出現“僵尸”信息及不準確的信息；另一方面，執法監察部門與政府其他部門沒有信息共享，審批服務還不能做到“一站式”。

二是抽查細則不明確。抽查對象、抽查比例、抽查內容等不明確，有時出現幾個月內重復、頻繁地抽查一些單位，產生了執法擾民的不利影響。

三是執行落實有偏差[2]。“雙隨機”最終的落腳點是檢查結果的公示以及如何運用檢查結果督促社會單位提高自身消防安全水平。而目前，“結果公開”也因為部門之間信息互不暢通，未達到警示和懲戒的效果。

2.3? 基層執法監察干部業務素質參差不齊

部分基層大隊執法監察干部存在從業時間短、缺乏系統培訓、上崗后沒有好的師父帶、能力不足、執法監察過程中發現不了隱患、不會科學地指導社會單位整改隱患等問題。雖然部分執法監察人員具有較高學歷，但是并未接受足夠的防火專業知識的培訓，致使其對工作現狀的了解浮于表面，并在執法監察過程中難以發現更深層次問題。

2.4? 媒體宣傳“滲透力”和“穿透力”較低

居民社區和“九小場所”中，“小火亡人”火災時有發生。這暴露出消防宣傳教育培訓不到位。消防宣傳“五進”工作未能全面調動和整合起各級、各類宣傳資源要素，并且對企業、農村、社區、學校、家庭等不同場所、不同防范特點靶向定位匹配度較低，宣傳內容不接地氣、缺乏溫度、難入人心，未能有效提升群眾自防自救能力和日常防火意識。

3 提升消防安全治理能力和水平的對策

3.1? 更加因地制宜、法治先行地加強城市消防安全治理體系建設

明晰責任體系。消防安全責任體系目前已基本定型，重點應放在壓力傳導和責任落實上，具體做法有如下幾條：各級政府參照中央有關規定，進一步強化政府年度安全生產和消防工作考核結果的運用，倒逼責任落實；各級政府依托消防安全委員會平臺，強化約談警示、掛牌督辦和督導檢查，傳導工作壓力；各級政府按照“三管三必須”要求，推動行業部門、大型國企加強條線管理，在高風險領域推行消防安全標準化建設；加強新業態新領域安全的深度研究，按照“誰審批誰負責，誰主管誰監管”原則，及時明確盲區、模糊地帶行業管理歸屬，確保各級、各崗知責、履責、擔責。同時，加強消防領域執法規范化建設，根除執法領域突出問題，推進依法行政、公正執法、透明公開。優化力量體系。堅持走多元化的力量建設之路，整合人力資源、更好發揮效能。可廣泛吸納領域專家組建智囊團隊，定期研判風險，提出改進意見，為精準施策提供依據。依法明確鄉鎮街道的消防工作責任，大力發展基層消防力量，補齊消防監管“短板”，依法推動授權或委托執法。進一步深化消防專業力量建設，依法集約按編建站。按照中央明確的“地方政府負責確定政府專職消防隊伍規模、出資配備、保障待遇，消防救援機構統籌負責建設管理、定崗定責、共訓共練”原則，大力推進加強地方專職隊伍建設，統籌優化企業專業隊、志愿隊，在關鍵時刻能發揮作用。

3.2? 更加寬嚴相濟、環環監督地完善“五位一體”排查機制

實行市級、區級、鎮（街）三級聯動，通過企業自查、鎮街排查、部門核查、消防檢查、政府督查“五位一體”措施提升消防監管質效。企業自查，即制定企業“自查表”，細化消防安全制度、消防設施情況等5項重點檢查內容，明確是否制定預案、通道是否占用等74個企業隱患自查條目，落實“自查自知自改”。鎮街排查，即明確各類企業檢查要點，分類制定檢查指導手冊，發動鎮（街）網格員開展針對性消防安全檢查，對企業隱患逐一登記，明確專人負責，定期跟蹤整改進度，確保逐一銷號整改。部門合查，即結合“雙隨機、一公開”部門聯合檢查和專項聯合督導，重點排查行業領域突出隱患問題，通過函告提示共享行業火災隱患信息，合力督促單位落實整改。消防檢查，即通過明察暗訪、異地互查等方式，按照“不漏一家企業，不留一處隱患”的原則，開展各類消防安全專項排查整治，對企業隱患登記造冊，實行隱患留底、定期復查、追責倒查工作機制，落實分級分類、差異化監管措施，全力確保隱患整改到位。政府督查，即定期開展消防工作專項政務督查，下發督查通報，對整改不力的單位通報、約談、曝光，問題嚴重的則依法依規追責問責，對構成重大火災隱患的單位，由政府牽頭掛牌督辦，逐一制定督改方案，確保及時消除火災隱患。

3.3? 更加全面系統、嚴謹細致地完善執法監督體系

構建“全方位執法監督”模式，加強“事前防范、事中整改、事后評估”，提升執法規范性、高效性、專業性。一是通過執法質量全程量化、執法行為全域監督、執法數據全析解讀，建立“更高質量、更加精準、更加優化”的執法監督體系，實現執法質量和執法績效“雙重提高”。二是推動開展執法績效考評，發揮績效考評在配置執法力量、提升執法效能的重要作用。各級政府的具體做法包括：省級層面聚焦支隊整體執法質量提升整體目標，建立健全評查機制，加強典型案例示范引領，著力糾治執法突出問題；市級層面加強對監督員和大隊執法質量的考評，堅持“個案糾錯監督”和“宏觀把控監督”相結合；區、縣級層面開展自評自查，營造執法工作“集體研學”氛圍，全面落實執法流程自控[3]。

3.4? 更加強力有序、精準高效地提高執法服務質量

通過建立執法服務隊、執法服務中心等形式，打造本土執法服務團隊和品牌，到基層開展執法服務，面向社會提供法制業務咨詢，解決一線執法難點問題。推行執法跟蹤回訪機制，通過遂行執法、電話回訪、實地走訪等，確保執法的“社會效果”和“法律效果”相統一。加強與司法機關協同配合，完善公職律師制度，建立“檢消”工作協作機制、行刑銜接機制。加強公安機關行政拘留、法院強制執行等案件移送銜接，推動全方位、多層次、多元化的執法內涵在更廣范圍、更深領域的延伸應用。加強監管信息共享，做好與公共信用、監管行為等信息庫的對接聯通。加大委托消防執法探索力度，分期分批開展基層消防工作人員的集中培訓。

3.5? 更加規范有序、務實精準地提升監督治理質效

第一，全方位提升執法檢查單位數量、排查隱患數量和處罰力度。加強重大風險隱患掛牌整改和嚴重違法行為打擊處理，用好用足罰款、查封、關停、拘留等手段，以剛性要求倒逼安全主體責任落實，堅決杜絕風險排查、隱患整改不較真、不碰硬等現象的發生。

第二，加緊補齊基層消防監管“短板”，鼓勵各地在加強基層消防力量建設上闖出新路徑、取得新突破。對已經破題開局的地區和單位，督促其樹立好“務實、管用、能解決問題”的導向，緊扣“建、訓、管、用、養”這條主線，在實際運維和長效運行上健全制度、加強管理。

第三，加強火災事故調查隊伍建設。通過對火災案例評析、交流經驗互鑒、專家授課指導等多種途徑提高火災調查人員專業技能，建立和完善火災檔案管理制度；轉變調查處理模式，推動消防部門組織的“延伸調查”升級到政府組織的“全面調查”，形成“責任追究、事故防范、措施改進、整改評估”閉環式火災調查處理鏈條。

3.6? 更加積極深入、扎實穩妥地開展消防宣傳教育

廣大群眾是城市防控基點，整體素質決定城市防控能力[4]。應持續深化全民消防安全素質提升工程，具體措施包括：深化消防宣傳“五進”，在“防災減災日”“119消防宣傳月”等重要節點，組織開展針對性消防宣傳教育活動。對接教育部門推動制度、手冊、課時、師資、場地“五落實”，升級推廣全民消防學習云平臺，大力開展消防志愿服務，邀請社會知名人士擔任消防公益宣傳使者。堅持新興媒體與傳統媒介相結合，傳統手段與新興方式相融合，協力固化宣傳陣地，擴大宣傳覆蓋，提升宣傳影響力。強化科技支撐，即扶持消防領域科技自主創新，融入科技強國戰略和“智慧城市”建設，消防隊伍應加快推進“智慧消防”和物聯感知建設，建立“防”“救”兩大專題數據庫，健全信息化條件下的監測預警、數據分析、風險評估手段和機制，并積極應用視頻監控、大數據分析、無人機巡查、人工智能等技術，提升風險防控、監測預警能力和監管執法精準性，加強消防新技術新產品研發，更好地服務實戰。

參考文獻

[1]程鵬，朱明.對消防監督執法規范化建設的幾點思考[J].消防界（電子版），2020，6（10）：48-49.

[2]唐影.對消防監督執法規范化建設的認識與思考[J].今日消防，2020，5（4）：85-86.

[3]馬曉璽.新形勢下消防行政執法中存在的問題及其對策[J].法制與社會，2021（1）：131-132.

[4]張洋.淺談新形勢下消防行政執法中存在的問題及其對策[J].法制與社會，2020（17）：120-121.