歐盟出口管制回顧與展望

韓爽 程慧

摘要：歐盟出口管制的實施關系各國的共同安全及經濟利益，一直以來備受各界關注。隨著大國博弈的加劇和俄烏危機的持續，歐盟出口管制面臨著外部環境巨變以及框架機制待完善的雙重挑戰。歐盟亟待協調國別管制與聯盟管制的關系，完善新興技術的管制清單，在國際上爭取更加統一和強大的歐盟聲音。歐盟重塑出口管制將影響中歐的經貿合作以及技術合作，我國政府和企業應堅持以積極合作對抗“脫鉤”，以自主創新抵制“斷鏈”，充分挖掘國內大市場的潛力，在雙循環新發展格局中，積極參與國際分工秩序，維護我國經濟安全利益。

關鍵詞：歐盟出口管制；國別管制；新興技術；中歐合作

中圖分類號：F752.62；F753/757文獻標志碼：A文章編號：1003-5559-（2024）04-0005-06

出口管制是對外貿易管理制度的重要組成部分，與國家政治外交、國防軍事、經濟發展和社會穩定密切相關，是世界各國維護國家安全和地區和平，保障經濟社會穩定運行的重要手段。歐盟一直將出口管制視為保障安全、維護人權的重要戰略工具。2024年1月24日，歐盟委員會公布了《出口管制白皮書》，對出口管制改革實施進行系統總結，在評估當下形勢和自身問題的基礎上，提出了完善現有體系的四點建議。自歐盟2021年出口管制新規實施以來，全球出口管制外部環境發生了巨大變化。一方面，俄烏沖突持續激化，以美國為首的主要國家（聯盟）對俄羅斯的經濟制裁程度以及手段不斷升級，出口管制已經成為阻斷敏感物項以及戰略物資流向俄羅斯的重要工具。另一方面，美國定調中美博弈主戰場，在科技領域試圖給中國造成各種困局，新興技術成為大國戰略競爭的核心關注，而歐盟對“戰略技術”的管制相對滯后。重塑管制體系，平衡管制與合作，將是歐盟維護自身利益，彰顯歐盟實力，在大國博弈中占據主動的重要一步。

一、歐盟出口管制實施回顧與挑戰

基于成員國共同的貿易政策和安全政策考慮，歐盟統一的兩用物項出口管制條例自1995年正式實施。在實施過程中，各成員國間一直存在著執行差異，影響共同安全目標的實現；與此同時，技術的快速迭代以及供應鏈布局的全球化擴展引發的管制難度提升也推動著歐盟出口管制的改革。自2014年起，經過七年的修訂期，歐盟出口管制改革落地，歐盟出口管制新規《第2021/821號條例》（《軍民兩用條例》）在2021年正式生效。

新規實施至今已有2年多，從歐盟委員會（以下簡稱歐委會）公布的《出口管制白皮書》中的內容可以看出，歐盟出口管制新規明確擴大了受管制的物項、對象和行為，其管制清單也根據國際多邊出口管制機制的調整不斷更新；聯盟層面的協調機制在一定程度上突出了聯盟出口管制政策的統一，成員國國別管制更加透明化；歐委會通過更新合規指南明確企業合規要求，并致力于推動與出口管制多邊機制的國際合作。

（一）歐盟出口管制新規實施回顧

作為歐盟現行出口管制的框架性規定，《第2021/821號條例》在一定程度上確實加強了歐盟應對不斷變化的安全環境、快速的技術發展以及國際貿易格局演變的能力。

1.框架條例明確對技術管制的關注，管制清單隨多邊機制多次調整。《第2021/821號條例》將技術援助納入管制范圍，“技術援助者”也成為管制對象；同時加強對技術轉移的過程和載體的管制，如行李中攜帶兩用物項和技術資料出境也作為受管制行為，出口商、研究人員、自然人以口頭或電子方式傳輸兩用技術定義為“視同出口”。同時，2021—2023年，歐盟共6次更新其《兩用物項出口管制清單》，隨著新興技術發展的日新月異，及時調整生物技術、新材料、先進計算的管制內容，與國際防擴散制度以及多邊出口管制安排更新保持一致（見表1）。

2.建立協調機制統一監管和執法，國別政策更加公開透明。歐盟開發了聯盟層面的電子許可平臺，提升聯盟管制效率；強調成員國執法一致性，建立執法協調機制，促進內部執法信息交換；制定統一的成員國許可和執法官員培訓，加強標準一致的能力建設。2023年10月，歐盟出臺首個成員國出口管制清單匯編，該匯編包括荷蘭對半導體制造設備的管制以及西班牙對量子計算等新興技術的管制。以此為手段，歐盟將在聯盟范圍內定期公布成員國國別管制清單，而成員國可對列入該清單匯編的其他成員國管制的物項出口施加許可要求。

3.精簡程序提升管制效率，明確產業界為“第一道防線”。歐委會通過構建更加簡化的許可程序，使出口管制系統更加靈活，以適應不斷發展和變化的情況；同時增加許可便利，新增了“大型項目許可”以及出口通用授權，減輕出口企業負擔。此外，歐委會更加重視產業界在出口管制領域的“防線”關鍵作用，規定成員國在簽發全球許可證或單項許可證過程中需充分考慮企業合規機制的構建情況，并成為申請新增兩項歐盟通用出口許可的必要條件。2021年9月23日，歐洲委員會發布了《關于控制涉及兩用物品研究的內部合規規劃的2021/1700號建議》，對研究機構構建內部合規機制建設進行了全面的指導。建議肯定產業界作為“第一道防線”的關鍵作用，更新聯盟合規指南，明確定義“內部合規計劃”，要求使用全球出口許可證的出口商應實施內部合規計劃。

（二）外部環境發生巨大變化

由于對象的敏感性和手段的特殊性，出口管制實施需要時刻關注外部環境的變化并及時調整，才能做到靈活有效。歐盟出口管制新規實施后，全球出口管制形勢發生了重大變化，一方面俄烏沖突持續，多邊管制機制的脆弱性凸顯；另一方面大國博弈激烈，單邊管制以及小多邊管制升級，歐盟面臨的外部環境更加復雜。

1.多邊出口管制面臨巨大壓力。以瓦森納安排（WA）、核供應集團（NSG）、導彈及其技術管制機制（MTCR）、澳大利亞集團（AG）為代表的出口管制多邊機制是歐盟出口管制框架的重要基礎，直接影響歐盟出口管制清單的制定和調整。作為多邊出口管制機制的主要成員國，俄羅斯在多邊出口管制清單調整中有明確的發言權，自2022年俄烏危機以來，由于與其他成員國存在明顯差異，俄羅斯多次否定其他成員國清單調整的提議，影響了多邊管制清單的調整。可以看到，在地緣政治局勢緊張的時期，多邊機制很難達成統一意見，促成清單及時更新。這也使得歐盟成員國不得不采取單獨行動，訴諸單邊管制保障國別利益，增加了單一市場支離破碎的風險。

2.單邊出口管制以及小多邊管制活動積極。新規實施后，主要國家單邊出口管制措施越來越多。尤其是以美國為代表的單邊技術出口管制。2022年10月、2023年10月美國不斷加緊對先進和高性能計算芯片以及先進半導體制造設備的單邊管制。美國單邊管制由于具有域外法律效力，不僅直接阻斷管制產品的正常貿易以及管制技術的正常合作，還逐漸改變管制產業的全球供應鏈布局。此外，以美國為主要參與方的小多邊出口管制活動活躍，體現美國除了為牢牢把握戰略產業全球布局的主動權外，還意欲拉攏合作伙伴，針對新一輪半導體、人工智能等新一輪產業革命的基礎技術建立排他性“小圈子”。2023年1月，美日荷三國就限制出口部分先進芯片制造材料、設備達成協議，意圖達到對半導體產業形成“技術—設備—原料”全鏈條“閉環”控制。在缺少歐盟整體聲音的全球管制體系中，歐盟整體的安全利益難以得到有效保障。

（三）歐盟出口管制實施面臨挑戰

當今技術發展日新月異，世界格局正經歷歷史性變革，服務于單一市場和聯盟利益的出口管制制度面臨外部環境變化以及自身框架缺陷的雙重挑戰。

1.管制框架的內容仍需完善。盡管《第2021/821號條例》已經做出重大突破，但就實施反饋來看，歐盟出口管制仍受限較多，措施也不連貫。首先，歐盟的新規中缺乏涉及經濟安全的政策安排，無法為出口管制工具的（擴大）使用提供依據。其次，歐盟技術限制區分了“純”商業技術和軍民兩用技術，沒有根據新的形勢對“戰略技術”作出定義，因此無法將技術地位的競爭上升到國家安全和經濟安全層面，這就意味著歐盟很難將出口管制作為戰略技術競爭的管控手段。此外，隨著商業和安全政策日益重疊，歐盟的制度框架將受到嚴重挑戰。就目前框架來看，包括出口管制政策在內的外交和安全政策，在很大程度上取決于歐盟各個成員國，而商業政策則取決于歐盟，這就使得歐盟聯盟的整體利益不能全面體現。

2.國別與聯盟管制機制仍需進一步協調。在現有管制框架下，歐盟成員國可就未在多邊機制達成一致的管制物項協調單邊管制措施。2023年10月20日，歐盟首次根據成員國通報的其國內出口管制措施新增或修訂有關情況，發布歐盟成員國出口管制清單匯編。第一版清單匯編包括荷蘭對半導體制造設備的管制措施，以及西班牙對量子計算、增材制造和其他新興技術的管制措施。盡管有了第一次國別清單匯總的嘗試，但由于缺少事前溝通和磋商，對單個成員國的國別清單調整的風險評估不足，國別管制可能影響歐盟其他成員國的正常貿易以及供應量運轉，甚至引發聯盟外國家對歐盟全體成員國的連鎖反應。

此外，成員國國別管制還可能存在“擇地訴訟”的風險。也就是說，如果歐盟內部成員國管制清單并不統一，出口商可以通過一個不管制A物項的成員國向歐盟外國家出口，從而避免受到監管。這種內部“選國出口”的短期后果就是削弱國別管制效力，同時對歐盟單一市場和共同貿易政策的完整性造成挑戰；長期來看，還會導致管制產業在歐盟內部的供應鏈的重新布局。歐委會認為，在地緣政治局勢緊張和多邊制度受阻的情況下，成員國之間現有的協調機制有可能無法提供歐盟所需的統一、及時和有效的管制制度。

3.歐盟缺少出口管制的共同聲音。與歐盟其他對外政策相比，歐盟在出口管制問題的國際管制機制上缺乏共同聲音。由于缺乏歐盟的共同聲音，在爭奪技術領導權和戰略技術控制權的地緣政治角逐中，成員國面臨著強大的地緣政治壓力，談判地位較弱。擁有特定技術優勢的成員國越來越多的受到第三國的裹挾壓力或者競爭壓力。同時，由于參加多邊出口管制機制的是歐盟成員國而非歐盟聯盟，各成員國在多邊制度會議上的立場并不能有效協調，很難彰顯單一市場的地位，直接限制了歐盟在出口領域的整體話語權。

二、歐盟出口管制的趨勢與對華影響

分析下一步歐盟出口管制改革趨勢，對于我國積極采取措施應對相關風險，維護國家利益具有重大意義。

（一）歐盟出口管制的發展趨勢

此次《出口管制白皮書》提出了短期和中期行動建議，包括確保歐盟繼續并加強統一管制、設立一個高級別的出口管制政治協調論壇、更好協調近期推出的國家管制清單（NationalControllists）、明確對兩用物項出口管制條例評估時間等，明確了歐盟擬重塑出口管制，爭取更強歐盟聲音的發展趨勢。

1.擬采取更加統一的管制行動。正如歐盟《經濟安全戰略》所預料的那樣，在出口管制領域，歐盟迫切需要采取更加迅速和協調的行動，因為成員國不加協調的多重國家管制會加大管制風險，損害出口管制的有效性和單一市場的完整性。鑒于上述情況，歐盟委員會將提出短期和中期行動建議，以解決所關切的問題。同時，為解決多邊管制清單無法更新導致聯盟管制清單不能更新的問題，歐委會擬在《第2021/821號條例》附件1中引入新的出口管制項目，將允許在所有27個成員國實行統一管制，同時以歐盟所有官方語言通過并公布。單一管制措施不僅能保護內部市場，為歐盟出口商提供公平的競爭環境，還將提高歐盟管制的有效性和各成員國管制的效率，更有效地利用各成員國的立法和監管資源。

2.擬設置更加合理的協調機制。鑒于上述日益增長的地緣政治壓力，成員國和歐委會擬設立一個論壇，在高級別場合討論出口管制發展，以促進歐盟的共同立場，同時使成員國從單一市場的規模中獲得更強大的談判能力，并確保任何管制措施都是基于歐洲對風險和自身利益的評估。在短期內，歐委會認為必須加強對歐盟成員國提出的新的國家管制清單的協調能力。歐委會擬加強國別管制清單出臺前的事前磋商，也就是建議會員國在通過任何新的國家管制清單之前通知其他會員國和委員會，并建議其他會員國在認為該清單可能影響其公共安全的情況下，對他國國家管制清單提出意見。如果委員會認為某成員國出臺新的國家管制清單可能影響到其他成員國的公共安全或歐盟的利益，委員會也會提出相應的意見。歐委會擬通過事前磋商通報，促進成員國之間根據《第2021/821號條例》第9條和第10條協調管制，使得國別管制清單出臺能夠充分考慮對其他成員國和歐盟的潛在風險或影響。

3.擬實施更加科學的出口監管。2023年6月，歐盟發布了備受關注的《歐洲經濟安全戰略》，戰略提議對影響經濟安全的4個領域進行徹底的風險評估，包括以能源安全為主的供應鏈彈性風險、關鍵基礎設施的物理及網絡安全風險、技術安全和泄露風險、經濟依賴長期化或脅迫風險。受此影響，在不確定性增加的大環境中，歐委會將2026—2028年的《第2021/821號條例》實施評估提前到2025年年初進行，以便對其有效性和效率方面的不足之處進行及時評估，并根據管制風險變化提出可能的補救建議。管制評估不僅將依靠嚴謹的專項研究，還將借鑒歐盟經濟安全若干技術的評估結果。同時，評估將更重視與成員國相關利益方的協調溝通，并及時征求產業界以及公眾的意見，提出切實可行的改革路徑，實施更為科學有效的出口監管。

（二）對華影響分析

2023年6月，歐盟發布《歐盟經濟安全戰略》，提出綜合性方案來強化歐盟工具箱，降低涉及外國對歐投資、歐盟對外投資、軍民兩用產品和加強研究安全的系列風險，明確維護共同市場以及區域安全的態度。2024年1月，歐委會通過五項加強經濟安全的新倡議，包括修訂并強化歐盟現行外資安全審查機制、監測并評估對外投資風險、更有效管制兩用物項出口、推動進一步支持兩用技術的研發、加強歐盟科研安全。歐盟重塑出口管制，將其作為對外戰略競爭工具的意圖更加凸顯。面對更加復雜的出口管制外部環境和歐盟的出口管制發展趨勢，中國出口管制、供應鏈以及科技合作等將受到一定影響。

1.中國將面臨歐盟內外聯合管制的風險。

2023年6月發布的《歐盟安全戰略》彰顯歐盟的安全態度，年底的白皮書呼吁內部采取更為統一的管制行動，成員國之間的對外政策更加協調一致。對中國而言，面對統一行動，與單個成員國出口管制外交斡旋的空間將更加狹窄。在以美國為代表的主要國家通過單邊或小多邊對中國實施關鍵技術封鎖的背景下，歐盟統一的出口管制行動可能將某個成員國的管制調整推廣到聯盟層面（如荷蘭半導體管制）。就此而言，中國“卡脖子”技術以及設備的引進，將面臨從單邊國別突破到聯盟統一交涉，談判難度更大，突破時間也會更長。

隨著中美大國博弈的持續升級，美國施壓歐盟形成統一戰線，將出口管制“工具化”。2021新規出臺后，歐盟和美國成立了《歐盟—美國貿易和技術委員會聯合聲明》（簡稱《TTC聲明》），圍繞技術標準制定、供應鏈安全、出口管制等方面的問題成立了10個工作小組，并就出口管制、投資審查、人工智能、半導體供應鏈、全球貿易挑戰等方面的具體工作事項簽署了5份聲明。歐盟對關鍵技術的評估也與美國新興技術的范圍高度重合。上述美歐聯合行動將使中國面臨更加嚴峻的外部環境。

2.歐洲企業在華投資以及供應鏈布局正在調整。根據中國歐盟商會發布的《商業信心調查2023》顯示，部分歐盟企業已將其部分在華投資轉移至海外，超過一半的受訪企業認為，受地緣政治緊張局勢影響，中國營商環境政治化加劇。對于歐盟投資者而言，中國市場的不確定性日益增加，約有12%的受訪企業已采取實際行動將部分供應鏈轉移出中國，同時超過20%的受訪企業正在考慮或已經決定將在華投資項目轉移到其他市場，其中東盟成為轉移投資目的地的首選，其次則是重返歐洲。

與此同時，在全球價值鏈重構的大趨勢下，歐盟企業仍會考慮中國產業鏈的完整性、市場的規模性與綜合的成本優勢，以及其自身的轉移成本，從而更加密切關注中歐關系的走向以及中國的經濟形勢。由此，歐盟出口管制政策制定者也會從產業界反饋科學評估對華管制的必要性和松緊度。

3.中歐關鍵新興技術的合作受到更多限制。2022年后，在持續不斷的俄烏沖突和其他日趨緊張的地緣政治局勢背景下，考慮到新興技術的潛在軍事用途，歐盟將安全利益與新興技術應用高度關聯。根據歐盟《經濟安全戰略》要求，歐委會于2023年10月公布一份關鍵技術清單建議（見表2），明確包括先進半導體、人工智能、生物技術等十個領域關鍵技術以及先進半導體等四個安全高風險技術。

中歐間的相關技術合作將會面臨一定的限制或障礙。歐盟將經濟與安全掛鉤，泛用“混合威脅”概念，意在針對新的形勢變化重塑自身在國際分工中的定位。可以預見，歐盟未來的戰略細則，將對關鍵技術領域出臺技術限制清單，以防范具有軍事意義的關鍵技術發生外溢，技術限制清單和入境投資嚴格審查雙管齊下，會對中歐之間的貿易和資本流動造成負面影響，同時會對雙邊技術交流形成新的壁壘。

三、應對建議

歐盟重塑出口管制，或將是我國政府與企業在一個相當長的時間里需要應對的挑戰。當前，我國正處于以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展階段，黨和中央多次提出“高水平開放”“高質量發展”的發展理念。因此，針對歐盟出口管制新形勢，我國應統籌國內外兩個大局，對外強化合作對抗“脫鉤”，對內強化創新對抗“斷鏈”。

（一）繼續擴大對外開放，強化合作對抗脫鉤中歐作為現今世界多極化進程中的兩大力量，其合作收益遠大于對立競爭。2019年歐盟出臺的《歐盟—中國戰略展望》將雙邊關系定位由單一性轉變為多面性，即中國既是歐盟的合作伙伴，又是經濟技術競爭者和制度性對手，仍然將合作排在首位。中國領導層在中歐關系上確立了富有建設性的“三原則”，中歐“互尊互信，求同存異；互利互惠，平等協商；互鑒互榮，取長補短”，旨在引導大國關系進入相向而行的軌道，共同維護世界和平與進步。以此為指引，我國應在堅決捍衛國家根本利益的前提下，按照國際規則履行大國責任，擴大與歐盟可能的合作空間，同時開展公平競爭。

當前，歐盟在很多方面也需要與中國合作。例如，在諸多技術領域，歐盟同樣面臨著美國的技術壁壘；在科技領域，歐盟也同樣需要中國的技術資源；并且在當前貿易投資低迷，經濟增長緩慢的情況下，歐盟依然需要中國的支持。因此，中國應進一步尋求與歐盟在經貿及科技領域的合作，擴大中歐間的共同利益，增加中歐互信，提高歐盟配合美國遏制中國的成本。

（二）關注重點國別，以點帶面擴大合作

德國與法國被普遍視為歐洲經濟的核心引擎，兩國對華態度將很大程度上影響歐盟對華政策的制定。在《歐盟經濟安全戰略》發布前夕，德國總理朔爾茨表示，德國政府不應當將所有對華出口都置于監管之下，但也應避免對中國過度依賴。與此同時，法國總統馬克龍則發表演講，表達不要過度依賴美國，歐洲需要自己保護自己的觀點。加大做德、法等重點成員國工作，強化雙邊合作，利用我國超大市場規模以及完整的產業鏈條拉緊其對我國的依存度，以共同發展為核心訴求，以點帶面加強合作。

（三）深化“一帶一路”合作，加強區域價值鏈建設

抓住全球價值鏈重構的機遇，順應趨勢加強區域價值鏈建設，加強與“一帶一路”沿線國家的經濟合作。我國與“一帶一路”沿線國家存在巨大的經濟合作潛力，通過自貿協定升級、深化RCEP貿易及投資便利化，并積極創造條件爭取早日加入CPTPP，對于我國當前形勢下鞏固區域價值鏈供應鏈具有特殊意義。

（四）依靠國內大市場，構架自主可控的產業鏈

以國內企業為依托，重視重點技術領域的基礎研究和關鍵前沿技術的研發，借鑒德國等先進國家“產學研”良性互動關系，重點布局建設技術創新中心和產研院，依靠技術革新對產業鏈進行全面改造，進行關鍵核心技術攻關，解決歐美等國技術管制造成的“卡脖子”問題，避免技術清單出臺帶來的影響；同時加強自身優勢技術的領先地位，構建國內統一大市場，憑借超大規模市場優勢，構建行業標準，通過區域價值鏈進行標準輸出，連接國內國外兩個市場，助力構建雙循環格局，在逆全球化浪潮中，抓住機遇找到破局之道。

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Review and Prospects of EU Export Controls

HAN Shuang， CHENG Hui

（The Institute of International Trade and Economic Cooperation of the Ministry of Commerce， Beijing 100710， China）

Abstract： The implementation of EU export controls involves the common security and economic interests of vari-ous countries， and has always been a focus of attention. With the intensification of the great power games and theongoing Russia-Ukraine crisis， EU export controls are facing the dual challenges of a changing external environ-ment and the need for an improved framework and mechanism. The EU urgently needs to coordinate country-spe-cific controls and union controls， perfect the control list for emerging technologies， and seek a more unified andpowerful EU voice internationally. The reshaping of EU export controls will affect economic and technological co-operation between China and Europe. Our government and enterprises should adhere to active cooperation to com-bat decoupling， independent innovation to resist supply chain disrupitons， and fully tap into the potential of the do-mestic market， actively participate in the international division of labor， and safeguard our economic and securityinterests under the new development pattern of dual circulation.

Key words： EU export controls; country-specific controls; emerging technologies; China-EU cooperation

（責任編輯： 丁曉鴻）