無船承運人保證金：政策視角與貿易商影響

王奕寧 王學峰

摘 要： 文章旨在從政策網絡的角度探討無船承運人保證金制度的存廢問題，分析其對市場和貿易商的影響。在全球化背景下，通過分析政策網絡，揭示該制度在維護航運市場穩定性、公平性和透明性方面的基礎作用。貿易商作為市場關鍵參與者，其業務活動和風險承擔也受到該制度的直接影響。研究結果強調了完善該制度的重要性，以及該制度確保航運行業持續繁榮和貿易商利益最大化的意義。

關鍵詞： 無船承運人保證金； 航運業； 政策網絡； 貿易

中圖分類號： F550.61 文獻標志碼： A 文章編號： 1003-5559- （2024） 04-0078-06

一、引言

隨著20世紀全球化的推進，航運業的發展不斷加速。在這樣的背景下，無船承運人逐漸嶄露頭角，為了確保航運業各方的權益，無船承運人保證金制度在多個國家逐漸形成并得到實施[1]。貿易商作為航運業的核心參與者，為無船承運人提供穩定和高效的航運服務。因此 ，一個健全的保證金制度不僅代表了一種金融保障，更是整個航運行業，尤其是對貿易商的信任和公信力的體現。

美國作為全球最大的經濟體，其對無船承運人的保證金制度執行嚴格，旨在維護航運市場的穩定和健康。與美國不同，中國的發展相對較晚，但受益于經濟的快速發展和外貿的不斷增長，無船承運人在市場中的地位迅速上升。尤其是近年來，隨著 “一帶一路” 倡議的提出，無船承運人得到了前所未有的發展機會。歐洲的無船承運人被視為貨運代理的一部分，沒有獨立的法律地位。他們在貨運代理責任險下獲得保障，而非單獨的責任保險[2]。

鑒于無船承運人保證金制度在全球范圍內的重要性和其在不同國家的實施差異，本文旨在深入探討該制度在中國航運行業中的應用及其潛在影響。本研究的核心內容是通過政策網絡視角對中國無船承運人保證金制度實施現狀進行分析，并探究其對市場穩定性、公平性和透明性的潛在貢獻。通過對比分析美國的實踐，我們希望為中國的政策制定者提供有關如何更好地恢復和完善該制度的建議，以確保航運市場的長期健康發展。

二、無船承運人保證金制度： 中國的廢除與美國的實施

（一） 無船承運人的起源與發展

無船承運人（non- vessel operating commonCarrier，NVOCC），一種特殊的航運服務提供者，起源可以追溯到20世紀中期。他們雖然不擁有或操作任何船舶，但作為承運人，為貨主提供全面的運輸服務。這通常涉及與實際擁有船舶的船東簽訂多種形式的合同，以滿足貨主的運輸需求。他們的核心業務是將來自中小托運人的零散貨物拼裝成整箱貨，并與遠洋運輸承運人洽談合同運價，從而使中小托運人能夠享受到較為優惠的運費。此外，NVOCC還提供 “門到門” 的多式聯運服務，為貨主實現更高效、低成本的貨物流通。

美國通過 《1984年航運法》 為無船承運人模式提供了法律保障，旨在提高航運效率和競爭力。但到1998年，隨著 《航業修正法》 的出臺，該模式受到了一定的限制，盡管如此，無船承運人在美國仍有著不可替代的地位。

我國自2002年1月1日實施的 《中華人民共和國國際海運條例》，是繼美國后明確無船承運概念的第二個國家。《條例》 中規定，無船承運業務需向國務院交通主管部門辦理提單登記并交納保證金，從而在規范海運市場秩序、預防海事欺詐等方面起到了積極作用，并保護了各方當事人利益，推動市場公平競爭。此后我國無船承運人模式迅猛發展，特別是在 “一帶一路” 倡議的推動下，國際影響力不斷擴大[3]。

在國際航運中，無船承運人、貨代和船代是三個主要的關鍵參與者。無船承運人，主要為小規模客戶提供拼箱服務，簽發自己的運輸單證并與船東合作。貨代則充當貨方與船東之間的橋梁，確保滿足貨方的特定運輸需求，有時會代表船東簽發運輸單證。船代為船東或船方提供各種港口服務，如船舶的進出港手續和與當地部門的溝通。《鹿特丹規則》 強化了無船承運人的法律地位，明確他們的角色和責任。這三個參與者通過單證密切合作，確保整個航運業務的流暢進行。

（二） 無船承運人保證金制度提出和廢除

在 《國際海運條例》 中，受美國聯邦海事委員會制度的啟示，中國明確規定了無船承運業務的準入標準和操作流程。條例的第七條要求無船承運人在經營前需向國務院交通主管部門辦理提單登記并繳納規定的保證金。而條例中第八條詳細闡述了保證金的具體金額，即80萬元人民幣為基準，每增設一個分支機構則增加20萬元。因此，企業如果需要獲取無船承運業務資質，則需向交通運輸部繳納80萬元的保證金。然而，隨著行業的發展和政策的調整自2010年11月1日起，無船承運人可通過投保無船承運保證金責任保險以取得無船承運業務經營者資格。為了更進一步優化管理和緩解企業的資金壓力，自2013年10月1日，交通運輸部開始試行無船承運業務經營者保證金保函制度，為無船承運人提供了更為靈活的選擇。但在2019年3月，這種方式被正式廢止，轉變為無船承運人的備案制度，這一變化旨在進一步規范市場、減輕企業負擔并提高行業監管效率。

根據1998年的海運改革法，美國規定了所有從事美國海運中間人，即Ocean Transportation In-termediaries （OTI） 的服務實體，必須持有由美國聯邦海事委員會 （FMC） 簽發的OTI執照。其法律明確指出，無船承運人 （OTI-NVOCC） 為不運營海運服務的實體，與海運公共承運人 （船公司） 相對立，定義為發貨的個人、公司、合伙企業或團體。沒有合法OTI-NVOCC執照的實體是不允許開展OTI-NVOCC業務的。此外，還規定了國際貨運代理人 （Freight Forwarder） 和無船承運人（NVOCC） 均需向美國聯邦海事委員會 （FMC） 申請取得經營許可證，并繳納保證金。保證金的數額為： 國際貨代，50000 美元； 無船承運人 （法人），75000美元； 非法人分支機構，10000美元；外國無船承運人，150000美元，無船承運人的行為受到聯邦海事委員會 （FMC） 的嚴格監督。若有投訴，FMC 有權對其作出罰款或賠償的裁決。如無船承運人不支付或無法承擔這些費用，FMC會直接從其預先繳納的保證金中劃撥相應的金額[4]。

三、兩國無船承運人保證金制度的對比分析——基于政策網絡視角

（一） 政策網絡理論框架

政策網絡理論源于20世紀50年代美國，由學者利珀·弗里曼 （J.L.Freeman） 首先提出 “次級系統” 概念。隨后，西奧多·洛維 （TheodireJ.Lowi）、道格拉斯·卡特 （DouglassCater） 等人進一步發展，引入了 “三角關系”“私人政府” 和 “次政府” 等關鍵概念。1977年，彼得·卡贊斯坦 （P.Katzenstenstein） 的著作 《權力與財富之間》 為該理論提供了深入的闡述。[5]該理論遵循庫恩的 “科學共同體” 范式，主張公共政策是在眾多相互依賴的主體形成的網絡中產生，如政府、社會團體、私有部門等[6]。一些行動者因資源依賴而形成緊密的組織群體，導致政策制定和執行中的復雜博弈互動[7]。在政策網絡理論的演進中，學者們對其進行了多角度的定義和分類。其中羅茨和馬什構建的模型中，基于成員資格、相互依賴、資源分配等因素，將政策網絡細分為五個層級，分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡五種類型[8]，具體網絡特征和職能詳見表１。

（二） 美國與中國的無船承運人保證金政策網絡概述

如圖1所示在美國，無船承運人保證金的政策網絡涉及多個部門和機構。

政策社群由聯邦海事委員會 （FMC）、美國海關和邊境保護局 （CBP） 以及交通部組成。專業網絡主要包括學術研究機構，如麻省理工學院海事研究中心，以及法律顧問和專業咨詢公司，例如美國航運律師協會。府際網絡則由各州政府和環境保護署 （EPA） 構成。生產者網絡涵蓋了船東，如馬士基和地中海航運公司，港口運營商，如洛杉磯港和紐約港，以及在進出口業務中起到關鍵作用的進出口商。議題網絡中，包含環保組織如美國環保協會，以及消費者組織如美國消費者聯盟。此外，非政府組織，例如美國航運協會 （ASA） 和國際貨運代理協會 （TI-ACA），也在無船承運人政策的形成和執行中起到了關鍵作用。

而在中國，無船承運人保證金的政策網絡也涉及多個部門和機構，具體模型如圖 2 所示。政策社群是由交通運輸部、中國海事局和國家發展和改革委員會 （NDRC） 組成的。專業網絡包括學術研究機構，如上海海事大學和大連海事大學，以及法律顧問和專業咨詢公司。府際網絡則由海關總署、商務部、地方交通部門、公安部和生態環境部等部門構成。生產者網絡涵蓋了船東，例如中國遠洋海運集團有限公司，以及港口運營商，如上海國際港務集團和寧波港集團，以及在航運業務中起到橋梁作用的貿易商。議題網絡中有組織如中國綠化基金會和中國消費者協會。此外，媒體、行業協會以及其他非政府組織也在無船承運人保證金政策的形成和執行中起到了關鍵作用。

（三） 中美制度廢除與持續實施的利弊分析

1.無船承運人保證金制度在美國航運行業中的利與弊

在美國的航運行業中，無船承運人保證金制度為各個相關部門和機構帶來了明確的利益和好處。首先，政策社群中的FMC作為無船承運人的主要監管機構，通過這一制度得到了有效的監管工具。這不僅確保了無船承運人在違規時有足夠的資金來支付罰款或賠償，而且確保他們更加嚴格地遵守規定。無船承運人的保證金制度的存在使得 FMC 在監管中擁有了更強的話語權和執行力，同時CBP也更有效地監管和管理無船承運人的進出口活動。這不僅確保了國家的稅收和安全，還減少了稅收逃漏和非法貨物進出口的風險，為國家帶來了更加穩定的稅收來源。其次，無船承運人保證金制度的實施為專業網絡中的學者和學術研究機構提供了豐富的研究材料和數據來源，通過對保證金制度的深入研究，為政府和企業提供有價值的決策參考，從而推動行業的技術創新和政策完善。此外，法律顧問和專業咨詢公司也因為這一制度獲得了更多的業務機會。相關的法律和業務咨詢為這些公司帶來了更大的市場需求。最后，生產者網絡中的船東和港口運營商也受益于無船承運人保證金制度。船東通過保證金制度確保無船承運人履行其合同義務，減少了他們與無船承運人之間的交易風險，使得雙方的合作更加穩定和長久。在制度的實施下，港口運營商如洛杉磯港、紐約港等在與無船承運人的合作中，有了更大的議價空間和更強的合作基礎，從而為他們帶來了較大的經濟利益和市場份額。同樣美國的進口商和出口商的業務決策與無船承運人保證金制度密切相關。此制度為進出口商提供了一個穩固的框架，確保與無船承運人之間的合作更為穩健，并且該制度意味著無船承運人具備了足夠的財務擔保，這大大降低了進出口商在航運合同中的違約風險； 為他們提供了更大的合同談判力，能夠在價格、交貨時間和其他關鍵條款上獲得更有利的條件。

然而，府際網絡中的各州政府在制度執行下可能會面臨困難，難以制定出適合當地的具體和實際的地方政策，這可能會對當地的無船承運人和其他相關企業造成困擾。而EPA在船舶的環境排放問題上可能會遇到監管難題。這一制度可能導致無船承運人為了更大利益忽視環境保護的規定，從而使船舶的環境排放超出了國家的標準。這不僅對環境造成威脅，還可能降低整個行業的綠色和可持續發展水平。

2.無船承運人保證金制度在中國航運行業中的利與弊

對于 NVOCC，特別是那些小規模的企業，廢除無船承運人保證金制度這一變革有望大大減輕其財務負擔。當不再需要繳納大額的保證金時，這些企業可以將更多的資金用于其他關鍵領域，如業務擴展、技術升級和其他投資。此外，取消這一制度可能會吸引更多的NVOCC進入市場，從而促進市場的多樣性。這不僅可以為客戶提供更多的選擇，還可以創造一個更加競爭和創新的市場環境。最重要的是，沒有了保證金的限制，NVOCC在與客戶簽訂合同和制定價格時將享有更大的靈活性。這意味著他們可以更加靈活地滿足不同客戶的需求，為他們提供更加個性化的服務。

但是在中國航運行業中，我們需要考慮廢除NVOCC的保證金制度可能會帶來的一系列不良的影響。從政策社群的角度看，廢除這一制度可能會給監管機構帶來更大的挑戰，因為他 們 將 失 去 一 個 重 要 的 法 律 工 具 來 確 保NVOCC的合規性。此外，這一制度原本旨在為貨主和船東提供保障，確保NVOCC履行其合同義務。沒有這一制度，可能會增加交易中的不確定性和風險，使得風險管理變得更為困難。對于生產者網絡，特別是貨主和船東，他們的權益可能會受到損害。原本，保證金制度有助于將一部分風險從他們轉移到NVOCC，但廢除后他們可能需要承擔更多的風險和責任。在專業網絡中，廢除保證金制度可能會導致更多的合同糾紛和法律爭議。沒有保證金這一經濟約束，可能會使交易雙方在合同履行中出現更多的分歧和爭端。這不僅會增加法律糾紛的風險，還可能導致行業內的不穩定。府際網絡中，特別是海關總署，可能會面臨更大的監管難題。沒有保證金這一經濟手段，NVOCC的進出口活動可能變得更難以控制，這不僅會增加海關的工作難度，還可能導致稅收逃漏和非法貨物進出口的風險增加。最后，從議題網絡的角度看，這種制度的變動可能會影響到中國在國際航運市場中的地位和競爭力。NVOCC保證金制度原本有助于建立市場的信譽，但其廢除可能會導致市場信譽受損，從而影響整個行業的聲譽和國際地位。

在沒有這一經濟擔保的背景下，因為無船承運人的合同履行風險增加，貿易商可能面臨更高的供應鏈不確定性。這種不確定性可能導致貿易商在供應鏈管理、庫存控制和交貨時效上遭受挑戰。此外，貿易商可能需要重新評估與無船承運人的合作策略，考慮更多的風險管理措施，如采用多元化的供應策略或增加合同中的風險管理條款。

總的來說，雖然廢除NVOCC的保證金制度可能會為某些企業帶來短期利益，但從長遠看，它可能會給中國的航運行業帶來一系列的挑戰和風險。

四、為中國恢復無船承運人保證金制度的建議

（一） 政策網絡視角下無船承運人保證金制度的重建必要性探討

基于政策網絡分析，恢復無船承運人保證金制度的必要性顯得尤為重要。政策網絡，由各種利益相關者構成，為我們提供了一個宏觀視角來審視政策制定和執行的復雜性。首先，核心政策社群，如交通運輸部、中國海事局和國家發展和改革委員會，曾因多部門參與和信息不對稱導致的政策不協調[9]。但現在，通過強化這些部門之間的溝通和協作，我們可以確保政策的連貫性和穩定性，從而避免之前取消保證金制度時出現的問題。專業網絡，特別是學術研究機構，已經指出了無船承運人保證金制度的多重益處，如提高市場信任、保障貨主利益和維護市場穩定[10]。生產者網絡中的船東和港口運營商，面臨的挑戰是如何在新的政策環境下保持穩定和盈利。恢復保證金制度可以為他們提供一個清晰的業務框架，降低業務風險。此外，議題網絡，如環保組織和消費者協會，強烈建議恢復該制度，以確保公眾利益得到充分保障。媒體和行業協會也強調了恢復保證金制度的重要性，認為這將增強公眾對航運行業的信心[11]。

（二） 潛在挑戰以及制度的優化和調整

在深入研究無船承運人保證金制度的背景和現狀后，我們發現為了確保其長期穩定和有效性，制度的優化和調整顯得尤為關鍵。首先，制度的核心目的是保護貨主的利益、維護市場穩定并促進行業的健康發展。但在實施過程中，可能會遭遇行業內部的阻力，尤其是那些擔心新制度會增加其經營成本的企業。為此，政府和行業協會需加強宣傳和教育，闡明制度調整的長遠利益，并為企業提供過渡期和支持措施，如稅收減免和培訓。其次，跨部門協同工作的挑戰也不容忽視。由于多個政府部門涉及此制度的管理，可能存在職責重疊或界定不清的問題，所以應設立跨部門協調機制，明確各部門職責，確保政策連貫性和執行效率。[12]此外，隨著市場環境和行業需求變化，保證金標準應進行動態調整； 建議成立專家委員會，定期評估和調整標準，確保制度與時俱進。再者，完善相關法律法規，明確權利和義務，為市場參與者提供清晰指導。考慮到國際海運條例的取消，行業組織可以采納多種策略來降低風險。這包括制定行業標準，建立風險共享機制，提供專業培訓，創建信息共享平臺，鼓勵業內合作，并定期進行外部審計。最后，面對全球化背景，我國的制度需與國際標準接軌。建議政府與國際航運組織及其他國家加強合作和交流，學習借鑒先進經驗。

五、結論

由此可見，恢復無船承運人保證金制度對我國確保市場穩定性和透明度至關重要。這一制度為各方包括貿易商，提供了明確的業務指導和風險管理工具，同時增強了公眾對航運行業的信任。在制定和調整此制度時，政策網絡的角色顯得尤為關鍵。政策網絡，包括各政府機構、行業組織、學術研究機構和貿易商和其他利益相關者，共同參與決策過程，確保制度的公正、高效和適用。簡而言之，針對無船承運人保證金制度的恢復，需配合全面的市場和利益關系分析，以確保航運行業的持續繁榮。

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NVOCC Deposits： Policy Perspective and Trader Implications

WANG Yining ，WANG Xuefeng

（Shanghai Maritime University， Shanghai 200120， China）

Abstract： This article aims to discuss the issue of NVOCC deposit system from the perspective of policy networks，and analyze its impact on market and traders. In the context of globalization， NVOCC plays an important role inshipping industry. Through the analysis of the policy network， the key role of the system in maintaining the stabili-ty， fairness and transparency of the shipping market is revealed. At the same time， traders， as key participants in themarket， their business activities and risk assumption are also directly affected by the system. The findings highlightthe importance of restoring and improving the system to ensure the sustained prosperity of the shipping industryand maximize traders' interests.

Key words： NVOCC deposits; shipping industry; policy network; trade

（責任編輯： 周俊）