地方人大專題詢問工作優化路徑思考

內容摘要：詢問，是人大監督的法定形式。2023年12月25日十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過的監督法修正草案，將各級人大常委會開展的“專題詢問”納入監督法第六章章名中。推進工作和推動實際問題的解決，是專題詢問的出發點和落腳點，監督實效是專題詢問的“生命”之所在。地方人大在踐行“八八戰略”、推動全過程人民民主的過程中，應切實防止專題詢問流于形式、走過場，讓專題詢問真正起到作用，使專題詢問“不止于問”，從而有效地把專題詢問的成果轉化為改進工作的實效，切實推動問題的解決。

關鍵詞：專題詢問；人大監督；地方人大

“八八戰略”①是巨大的思想寶庫，其中所蘊含的秉持以人民為中心的發展理念和優勢論、系統論、實踐論等科學方法論，體現了人民至上的價值立場，與全過程人民民主重大理念高度契合。在“八八戰略”的科學指引下，浙江省溫州市人大常委會就“大綜合一體化”行政執法改革等14個有關溫州市重點經濟社會發展的問題進行了專題詢問，為打造全過程人民民主實踐高地開展了市域層面探索提供了溫州人大經驗。筆者在工作學習的同時做了一些思考，試圖從地方人大充分踐行“八八戰略”和全過程人民民主的角度出發，分析溫州市人大常委會專題詢問的開展情況，并就地方人大專題詢問工作優化路徑進行淺顯探討。

一、“八八戰略”中“人民性”對專題詢問的引領作用

（一）價值導向

習近平總書記在浙江期間強調，人大工作最重要的一條就是做到“人民利益高于一切”。堅持人大工作為人民的執政理念，深刻領會“人民”二字的精義，始終做“人民的忠實代言人”。這些論述為黨的十八大以來提出“堅持以人民為中心”“發展全過程人民民主、保障人民當家作主”等觀點提供了重要基礎。開展好專題詢問，不僅有助于強化人大監督職能，增強監督工作的實效性，樹立人大的良好形象，推動民主政治建設，更有利于促進政府部門依法行政、高效履職，從而有效回應民眾關切期盼，這與“八八戰略”蘊含的一切權力屬于人民、來自人民的理念，凸顯人民主體地位的內涵不謀而合。

地方人大開展專題詢問，是充分行使人民賦予的法定監督權的途徑，能夠在法治的框架內充分彰顯社會主義民主的人民性，是堅持以人民為中心、發展全過程人民民主的重要體現。

（二）理論界定

專題詢問在我國有著豐富實踐，新修訂的全國人大議事規則專章對專題詢問進行了制度說明。早先時候，專題詢問更多是以詢問權作為其法律背書1。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會議事規則〉的決定》，對專題詢問進行了法理確認2。與此同時，專題詢問的制度研究同執法檢查、質詢和憲法監督等一起，正在不斷被充實完善。

從各地實踐綜合來看，專題詢問是人大常委會在實踐中依法探索形成的重要監督方式，是詢問的創新與發展、衍生與拓展，具體是指人大常委會依照憲法和法律規定，圍繞中心工作和人大常委會監督工作事項，通過法定程序，圍繞特定主題，有計劃、有組織地向“一府一委兩院”和具有執法、行政職能的部門開展詢問的一種監督形式。筆者更傾向于將專題詢問理解為是將質詢和詢問綜合起來的一種特別的詢問。和一般的詢問相比，專題詢問的組織性、指向性、正式性、剛性更強，通過有針對性、有重點的提問，不僅能幫助人大代表、人大常委會組成人員釋疑解惑、知情知政，而且通過聚焦問題、解決問題，使監督重點進一步突出、監督方式進一步改進、監督實效進一步增強。

二、地方人大專題詢問實踐探析

在人大工作實踐中，專題詢問已經開展得比較成熟。2010年6月24日，第十一屆全國人大常委會第十五次會議在審議2009年中央決算報告時首次開展專題詢問。2011年11月，浙江省人大常委會首次就財政決算和審計工作開展專題詢問，開啟了新的監督實踐。同年，杭州、臺州、嘉興等地人大也圍繞涉及群眾切身利益、社會普遍關注的熱點問題依法開展詢問。

對于專題詢問這一監督形式，溫州市人大起步較早，敢于大膽實踐。溫州市開展專題詢問肇始于2010年8月，市十一屆人大常委會第五十六次主任會議建議就珊溪水庫水源污染整治方案開展專題詢問。多年來，溫州市人大形成了問前充分準備、問中有理有據、問后跟蹤督辦的專題詢問實踐模式，堅持突出重點、選準議題，始終緊扣全市中心大局，直面教育、醫療、養老、食品安全等群眾關心、反映強烈的突出問題發問，在開展的14次專題詢問中，努力做到“問出人民心聲、答進人民心坎”，不斷以“民聲”促“民生”，使之成為溫州人大專項監督的重要抓手，讓“民聲”“落地有聲”。

最近的一次專題詢問為2023年6月29日，溫州市人大常委會圍繞“大綜合一體化”行政執法改革工作開展專題詢問，促進深化行政執法體制改革，優化政府職責體系和組織結構，完善基層綜合執法體制機制，取得了良好的成效。

筆者查詢了歷年來溫州市人大常委會官網公布的關于專題詢問工作的新聞和數據，但內容仍屬有限。現對搜集到的材料進行總結（詳見表1）。

對14次專題詢問實錄進行分析可以看出，2010年至2023年期間，溫州市人大常委會平均每年進行1次專題詢問（其中2012年6月18日召開的財政決算專題詢問會是在專委會層面進行），且專題詢問這一監督手段，涵蓋了大部分委室。專題詢問中委員和代表提問數量從最開始的10多個，逐漸穩定在8個左右，體現出專題詢問會的流程和問題體量已趨于成熟。

目前，浙江省暫未出臺省級層面的專題詢問辦法。從近年實踐來看，寧波、金華市和杭州拱墅區、溫州鹿城區等地人大在市縣層面出臺了專題詢問暫行辦法，對相關程序性規則進行了初步界定，此處就不再贅述。本文僅從溫州市人大常委會召開的14次專題詢問會中歸納總結，得出專題詢問會的一般流程（見圖1）。

三、如何讓人大專題詢問更具“質”與“效”

觀點一：專題詢問的“軟啟動”與“硬啟動”

根據溫州市人大工作慣例，每年市人大常委會會制訂下一年度監督工作要點，確定針對哪些議題開展專題詢問。以2020年6月24日召開的居民生活垃圾分類工作專題詢問會和10月29日召開的養老服務體系建設工作專題詢問會為例，在當年4月27日溫州市第十三屆人民代表大會常務委員會第六十五次主任會議通過的《溫州市人大常委會2020年工作要點》中，在第14點“著力推動生態保護和民生改善”中提出“開展居民生活垃圾分類專項監督和專題詢問”“開展養老服務體系建設暨養老事業發展審議意見落實情況監督，并組織專題詢問”。

可見，人大專題詢問是在有計劃、有組織、有安排的前提下進行的。習近平任浙江省委書記時提出：“要在堅持中國特色社會主義民主政治方向的前提下，推進我省人民民主的制度化、規范化和程序化。”因此，將專題詢問提前納入年度安排即體現工作嚴謹性，也是人大監督規范化、程序化的要求所在，這一點毋庸置疑。

筆者認為，專題詢問的發起可考慮適當保留更多觸發條件。理由有三：其一，年初的監督計劃與專題詢問會議題安排可能并不包含當年發生的應受到監督的新情況和新問題；其二，本地區有需要調查或解決的突發事件，相比于其他更為剛性的監督方式，專題詢問仍是較好的介入媒介；其三，在監督計劃和具體方案的制訂上，主要由常委會各工作委員會起草，受常委會主任會議主導，常委會委員和人大代表發揮的作用可能并不明顯，人大監督的民主性有待進一步強化。

人大在開展專題詢問時要從實際出發、講究實事求是。循此，一旦臨時出現與黨委政府中心工作緊密貼合的重要事項，年初既定的監督計劃便可能不足以使得專題詢問制度有效地發揮作用，因此更應當增強這一制度的靈活性，從而保證監督工作能夠與大局工作聯結融合。靈活性是指專題詢問制度可以相對靈活機動地運行，作為已有既定專題詢問安排的補充。這需要兩方面的機制作保障。第一，根據實踐發展需要，適應不斷變化的國情、社情、民情，允許調整和增加專題詢問監督議題，采用靈活機動的專題詢問方式，對政府新增的工作或突發的、社會民眾關注度高、影響范圍廣的重要問題進行監督，保證監督的實效性。第二，在監督計劃之外，允許當聯名提議專題詢問監督議題的委員或代表達到一定數量時，增加專題詢問監督議程安排，保證監督議題的民意回應性。

觀點二：“在位”不“缺位”方能“適位”不“錯位”

實踐中，人大機關正在不斷拓展專題詢問的問題來源，增強詢問問題的科學性與民意回應性，充分發揮公民在專題詢問中的監督作用。如2020年6月24日召開的居民生活垃圾分類工作專題詢問會，溫州市人大常委會前期廣納意見、深挖問題，通過實地調研走訪、聽取有關部門工作匯報，并采取多種形式向市人大常委會、基層人大、人大代表征集專題詢問題目，找準工作的難點和短板，進一步提升問題的現實性和針對性。又如2021年10月22日召開的農村人居環境提升專題詢問會，溫州市人大常委會多渠道征集詢問會題目，通過媒體向社會公眾公開征集意見和建議，征求市人大常委會組成人員、農資委員會組成人員、農資代表專業小組以及各縣（市、區）人大常委會的意見和建議。

但筆者認為，在問題征求環節之后，進入專題詢問會議開展階段，乃至后續結果反饋的相當長一段時間里，應進一步拓寬民眾的直接參與度。理由有二，其一，從前文表1中可見，專題詢問會中的提問主體為常委會組成人員、市人大代表，民眾只能通過觀看網絡直播或新聞媒體報道得知有關信息。其二，政府職能部門在專題詢問會之后，對會上提出問題開展整改落實，這一環節中民眾同樣只能夠通過政府網站了解情況。人大代表在提問、審議環節代表民眾行使了監督權利，但基于人民民主的“全過程”屬性，廣泛持續的民主參與，才更有利于實現和保障人民的各項民主權利。在專題詢問的“全篇”文章中不斷拓展民主參與的廣度和深度，社會公眾的知情權、參與權才能得到進一步強化。

全流程推動信息公開是吸引公民關注專題詢問并主動參與其中的良策。第一，在專題詢問會議結束后應通過媒體向公民進行信息披露，及時公布、更新詢問和答復的進展情況，提高專題詢問的透明度。第二，充分利用好網絡交流平臺和新興媒體，調動公民“建言獻策”的積極性。這樣既有利于人大及其常委會接受公民的監督，又可以更好地向公眾展示專題詢問取得的成效。

觀點三：從“權為民所賦”到“權為民所用”

根據相關法律規定，地方人大常委會有監督“一府一委兩院”的職權。但從前文表1可以看出，在2010至2023年的專題詢問實踐中，溫州市人大常委會都僅對市政府相關職能部門進行了監督問政，沒有把市法院和市檢察院作為應詢對象。

從各地實踐來看，全國人大于2018年10月25日對最高法和最高檢開展了首次專題詢問，安徽省人大于2021年11月28日對省“兩院”專項報告開展專題詢問，江蘇省阜寧縣人大于2023年5月22日專題詢問檢察公益訴訟工作情況，可見從中央到地方，已有過對“兩院”開展專題詢問的先例。

依法將地方法院、地方檢察院作為地方人大常委會開展專題詢問的應詢對象，不僅符合上位法規定，且十分必要。司法公正是人民群眾一直非常關注的問題，需要專題詢問制度發揮監督作用。通過開展專題詢問對“兩院”工作進行監督，能夠回應民眾關注，促進司法公正。以溫州市人大常委會近兩年監督工作計劃為例，聽取的71個監督方面的報告（2022年34個、2023年37個）中，沒有以“兩院”作為匯報主體的。可見在歷年的監督實踐中，溫州市人大常委會的工作監督絕大部分針對市政府職能部門，對“兩院”的監督較少，存在較大空間。

自2015至2023年，溫州市人大已開展7年“兩官”履職評議1，針對法官、檢察官本身的監督取得良好效果。現在，專題詢問制度為人大監督“兩院”有關工作提供了一個制度選擇，值得納入考慮范圍。因此，地方人大常委會應當用好人民賦予的權力，依法擴展監督對象，將法院和檢察院納入專題詢問的監督范疇，以人大專題詢問的方式讓群眾更系統、更直觀地參與和接觸“兩院”工作，更深切、更直接地感受司法為公、執政為民。

觀點四：人民民主在“后半程”中更體現“全過程”

一次成功的專題詢問活動，應該是有頭有尾、善始善終的，應該是既重過程、更重結果的，直至取得讓人民滿意的實際效果。一次全流程全要素的專題詢問通常包括以下“工序”：確定選題、制訂方案、開展調研、會前籌備、現場組織、督促整改和信息公開。下面以2019年10月30日召開的促進民營經濟高質量發展專題詢問會為例進行探討。

2019年初，溫州市人大就已將此次專題詢問列入年度監督計劃。 自2019年3月開始，溫州市人大常委會啟動專項監督工作，由市人大常委會領導帶隊，組成8個調研組，分別于3月21日至29日、9月10日至29日，赴各縣（市、區）集中開展兩輪專題調研，并在此基礎上形成了全面翔實的調研報告（《關于促進民營經濟高質量發展專項工作的報告》）。2019年11月6日，市十三屆人大常委會第五十五次主任會議通過了《關于推進“兩區”建設? 促進民營經濟高質量發展工作進展情況報告的審議意見》。2020年4月，市政府向市人大常委會報告關于審議意見的落實情況。至此，促進民營經濟高質量發展專項監督工作告一段落。

專題詢問的效果能否落到實處，除了詢問前期的準備和調研、實施階段的問詢和答復以外，后續的跟蹤問效環節應占有更多份額。若僅以政府部門書面回復作為唯一評判依據，難免在制度設計上存在偏頗。倘若政府部門在落實階段敷衍塞責，那么就意味著專題詢問的效果將大打折扣。

針對詢問中的難點重點問題，除了審閱政府部門反饋貫徹落實詢問會意見有關情況外，人大及其常委會應將跟蹤問效作為詢問工作的重頭戲，使問題真正得到解決，人民群眾的期許與愿景能夠得到落實，專題詢問才能真正問出實效。由此，專題詢問制度可考慮完善或納入如下監督程序。第一，人大常委會在專題詢問會后，對市政府的有關工作進行跟蹤督辦。第二，可以針對專題詢問的相關事項，依法作出決議或決定。第三，必要時可以再次進行專題詢問，或者對某些事項進行質詢。第四，將職能部門的后續貫徹落實情況與人大持續跟蹤情況，同樣納入信息公開的范疇，持續保障人民的知情知政權。

有觀點提出，在專題詢問過程中可嘗試對市政府職能部門工作開展滿意度測評。誠然，滿意度測評是獲取人民群眾對政府工作真實想法的重要手段，是民意投射的重要工具。但筆者認為，考慮評測工作中評價對象選擇、指標內容設置的種種因素，以及民眾可能存在信息不對稱的情況，專題詢問中滿意度測評環節可能還需作進一步思考與探討。

作者簡介：繆俊，溫州市人大常委會監察司法工委干部，主要從事監察、司法等方面的監督工作。

①2003年，時任浙江省委書記的習近平作出了“發揮八個方面的優勢”“推進八個方面的舉措”的決策部署，簡稱“八八戰略”，即：一是進一步發揮浙江的體制機制優勢，大力推動以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展，不斷完善社會主義市場經濟體制；二是進一步發揮浙江的區位優勢，主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區合作與交流，不斷提高對內對外開放水平；三是進一步發揮浙江的塊狀特色產業優勢，加快先進制造業基地建設，走新型工業化道路；四是進一步發揮浙江的城鄉協調發展優勢，加快推進城鄉一體化；五是進一步發揮浙江的生態優勢，創建生態省，打造“綠色浙江”；六是進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區的發展成為浙江經濟新的增長點；七是進一步發揮浙江的環境優勢，積極推進以“五大百億”工程為主要內容的重點建設，切實加強法治建設、信用建設和機關效能建設；八是進一步發揮浙江的人文優勢，積極推進科教興省、人才強省，加快建設文化大省。“八八戰略”開辟了中國特色社會主義在浙江生動實踐的新境界，成為引領浙江發展的總綱領。

11982年《全國人民代表大會組織法》和1986年《地方組織法》先后對代表在人民代表大會期間的詢問權作出規定。1989年通過的《全國人大常委會議事規則》對“詢問”與“質詢”作出規定，2006年通過的《監督法》更加明確了“詢問作為人大常委會七種監督方式之一”的地位。2018年通過的《監察法》規定，各級人民代表大會和各級人大常委會會舉行會議時，代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定程序，就預算、決算、監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。2015年全國人大常委會出臺了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》。

2根據修訂的議事規則，全國人大常委會可以結合聽取、審議專項工作報告和執法檢查報告，圍繞改革發展穩定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題，召開聯組會議，進行專題詢問；根據專題詢問的議題，國務院及國務院各部門和國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人應當到會，聽取意見，回答詢問；專題詢問中提出的意見送有關機關研究落實，有關部門應當及時向常委會提交整改落實情況報告，必要時，可以由委員長會議將整改落實情況報告提請常委會審議，由常委會作出決議。

1“兩官”為法官、檢察官，2018年暫停一年。