部門規章單軌備案審查機制之反思

內容摘要：部門規章采取的是單軌備案審查機制，即僅向國務院備案，僅由國務院負責審查。全國人大常委會及其工作機構和全國人大各專門委員會，并不承擔部門規章備案審查的職責和具體工作。單軌制的形成是多重因素共同作用產生的結果，其中一個重要原因是部門規章正式法源地位的搖擺。單軌制與誰授權誰監督的原理不符，與我國的憲法實施監督體制亦不符，而全國人大常委會有能力和優勢做好部門規章的備案審查工作。因此，應當改變當前單軌制的備案審查體制，要求部門規章同時向全國人大常委會備案，常委會應當承擔部門規章的合憲性與合法性審查職責，具體工作可由有關的專門委員會和常委會工作機構承擔。

關鍵詞：部門規章；備案審查；合憲性合法性；全國人大常委會

一、問題的提出

部門規章是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，確保其與憲法、法律和行政法規不發生抵觸，是維護法制統一的內在要求。而備案審查制度是確保部門規章與憲法、法律和行政法規等不發生抵觸的重要機制①。目前，部門規章采取的是單軌備案審查機制，即僅向國務院備案，僅由國務院負責審查，具體由國務院法制工作機構（現為司法部）承擔。全國人大常委會（以下簡稱“常委會”）及其工作機構以及全國人大各專門委員會，并不承擔部門規章備案審查的職責和具體工作。實踐中，常委會在開展專項審查工作時包括對部門規章的審查，如行政處罰法修改后常委會開展了規范性文件是否符合新行政處罰法的專項審查和清理工作，其中包括了對部門規章是否符合新行政處罰法的審查清理[1]。但對部門規章的具體審查和清理工作實際是由司法部承擔，常委會工作機構只對審查結果進行匯總。同時，根據備案審查銜接聯動機制，常委會工作機構如果發現部門規章存在合法性等方面的問題或接到關于部門規章的審查建議，則轉送國務院研究處理。

單軌備案審查機制的形成，是多重因素共同作用產生的結果。其中一個重要原因在于部門規章法源地位的搖擺。在相當長時間內，國務院部委等制定規章并不是憲法和法律所正式確立的制度。即便1982年憲法明確承認了國務院部委制定規章的權力，但部門規章的正式法源地位一直存在搖擺。不少意見明確反對將部門規章承認為正式法源，更多地將其視為行政系統內部的規范性文件。此種情況下，常委會針對部門規章建立相應的備案審查制度，實際不具有現實可能性。但從國務院角度來說，新中國成立以后，不論憲法和法律如何變遷，基于行政管理的需要，國務院一直認可部門規章的“法規”地位。面對實踐中部門規章出現的各種亂象，傳統上的事先批準及定期清理機制無法有效控制各部門的立法活動，因而借鑒1979年地方組織法確立的地方性法規備案審查制度，針對包括部門規章在內的所有規章建立備案審查制度，就是順理成章的事了。在國務院已經主動承擔起規章備案審查任務的情況下，常委會未再“吃力不討好”將部門規章納入備案審查范圍。

然而，部門規章的單軌備案審查機制，與“誰授權誰監督”的原理不符，亦與憲法確定的常委會負責憲法實施監督的體制不符。常委會有能力和優勢承擔部門規章的合憲性與合法性審查。因此，應當將單軌制修改為雙軌制，應當同時由常委會對部門規章進行備案審查。下文將在考察部門規章單軌備案審查機制的形成過程后，討論部門規章同時向常委會備案、由常委會進行合憲合法審查的必要性和可行性。

二、部門規章單軌備案審查機制的形成

（一）部門規章法源地位的搖擺與確立

新中國成立初期，雖然《共同綱領》和《中央人民政府組織法》未明確政務院所屬委、部、會、院、署、行、廳等有權制定部門規章，但實踐中政務院各部門制定了大量與后來的部門規章相同的規范性文件。這些文件，后來在相當長時間內一直被統稱為“法規”。1955年2月7日，《國務院秘書廳關于總理對法制工作指示的通知》提到，“一、對原政務院及其所屬各部門發布的各項法規……各部門過去發布的各項法規，亦應于今年內盡可能各自進行一次整理。二、各部門今年需要起草和修改的法規，應迅速將初步計劃報送國務院……”[2]。1985年國務院清理法規工作小組《關于國務院各部門清理法規的情況和今后意見的報告》中，仍將國務院各部門（含政務院各部門）制定的部門規章統稱為“法規”[3]。在政務院各部門制定的這些“法規”中，有些沒有上位法依據，如1950年4月11日中央人民政府交通部經政務院批準制定頒布了《汽車管理暫行辦法》，規定了汽車檢驗、牌照、駕照、交通規則等事宜；有些則有明確的上位法依據，如1950年3月15日中央人民政府財政部依據政務院制定的《工商業稅暫行條例》第四條制定頒布了《攤販營業牌照稅稽征辦法》。

1954年憲法及1954年國務院組織法亦未明確國務院部委有權制定規章，但國務院部委沿襲了共同綱領時期的做法，繼續制定“法規”。與之前類似，有些“法規”沒有明確的上位法依據，如1955年5月18日財政部制定頒布的《國家公債債券殘破污損兌付處理辦法》，1957年4月6日財政部制定頒布的《公民財產自愿保險辦法》，1959年9月19日交通部制定的《關于海損賠償的幾項規定》；有些則有明確的上位法依據，如1956年5月4日財政部依據常委會制定的法令《文化娛樂稅條例》第九條制定了《文化娛樂稅條例實施細則》，1957年12月2日中國人民銀行依據常委會制定的法令《1958年國家經濟建設公債條例》制定頒布了《1958年國家經濟建設公債發行辦法》。

1982年憲法承認了此前的實踐做法，在第九十條明確規定國務院各部和各委員會可以根據法律和國務院的行政法規、決定和命令（下文合稱“行政法規”）1在本部門的權限內發布規章。以此為基礎，早期的法學理論一般承認部門規章的法源地位。例如，有人認為我國社會主義法的形式主要有憲法、法律、行政法規……，其中“國務院各部委所發布的具有規范性的命令、指示和規章，也屬行政法規之列，但其法律地位和效力低于國務院制定的行政法規”[4]。再如，有的法理學教科書明確提出，“國務院各部委制定的規范性文件，均屬我國法律的淵源”[5]。

然而，隨著部門規章制定得越來越多，出現的問題也越來越多。有的規章沒有法律和行政法規依據，有的規章在制定時未嚴格遵守程序要求，有的規章甚至沒有公開發布[6]。因而，理論上開始質疑部門規章的法源地位。而相關質疑在1989年行政訴訟法制定過程中和2000年立法法制定過程中達到了頂峰。

1989年行政訴訟法制定過程中，含部門規章在內的“規章”能否作為人民法院審理行政案件的依據存在較大爭議。1988年7月13日，常委會法工委起草的《行政訴訟法（征求意見稿）》及其說明提出，國務院部委制定部門規章是憲法確立的體制，只要不與法律抵觸，應當有法律約束力，因此明確規定部門規章可以作為審理行政案件的依據。但為回應質疑，同時規定“規章與法規相抵觸的，以法規為依據”[7]。理論上亦有人明確支持法工委的觀點，“規章的法的特性決定它既應該成為執法的依據，同時也應該成為審判的依據”[8]。但在征求意見過程中，出現了較為明確的反對意見。反對意見認為：第一，規章制定約束不夠，不少規章在沒有法律授權的情況下規定了處罰及強制措施，承認規章的法律效力等于承認各行政部門的立法權，會導致法出多門、法制不統一的現象；第二，部門規章只能在本部門、本地區內發生效力，對審判機關沒有約束力；第三，規章過多且多變，相互之間常常出現矛盾。因此，不宜明確規定部門規章為審判依據[9]。因此，在提請常委會初次審議的草案中，未規定規章可以作為審判依據。然而，取消規定后，有意見提出，實踐中大量行政行為是依據規章作出，如果不把規章作為法院審理案件的依據，就不能保障行政部門的行政職權。因此，二次審議稿增加規定人民法院審理行政案件可以參照規章[10]。最終通過的行政訴訟法文本對二次審議稿的相關規定未再作實質修改。規章只能被“參照”而不是作為依據的法律地位據此確立下來并持續至今。

2000年立法法制定時，部門規章的法律地位再次成為各方爭議焦點。一種意見認為包括部門規章在內的規章，是我國法律體系的組成部分，具有憲法和地方組織法等依據；作為法律和法規的具體化，具有現實必要性，亦起到了實際作用；并且可以避免以行政規范性文件處理實際事務，有利于法治化。據此，立法法應當將部門規章納入調整范圍。但另一種意見認為，規章不是法，只是相關部門或地方為執行法律法規制定的行政規范性文件；規章之間沖突明顯，部門利益傾向太嚴重；規章制定不規范，有不少是應急性的。因此，立法法不應將其納入調整范圍，不應認可其法源地位[11]。區別于1999行政訴訟法作出的巨大折中，2000年立法法最終作出的選擇是認可了包括部門規章在內的所有規章的法源地位，并對其制定權限、程序和效力等作了相對具體的規定。自此之后，雖然仍有個別意見否認部門規章的正式法源地位，但其作為幾類有名法源的正式地位不再有太大爭議。

（二）部門規章單軌備案審查機制的形成

雖然新中國成立伊始政務院各部門即開始制定部門規章，但相當長時間并不存在與之配套的備案審查機制。部門規章的合憲性與合法性控制，亦包括適當性控制，主要通過事前批準與法規清理機制實現。無論是在共同綱領時期還是五四憲法時期抑或八二憲法時期，法律法令等上位法在授權國務院（政務院）部門制定部門規章時，有時會明確要求部門規章應經政務院（國務院）批準，不過未出現應經全國人大或其常委會批準的情形。例如，1957年12月23日常委會通過的法令《國境衛生檢疫條例》在授權衛生部制定實施細則時，明確要求衛生部頒布前應經國務院批準。而有關部門在制定一些重要的影響大的又缺乏上位法授權的部門規章時，亦主動報請政務院（國務院）批準。如1950年4月11日交通部頒布《汽車管理暫行辦法》前報經政務院批準；又如1955年7月5日衛生部頒布《傳染病管理辦法》前經國務院批準；再如1985年7月6日林業部頒布的《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》前經國務院批準。需要注意的是，事前批準并不是全覆蓋，有相當一部分的部門規章的制定未經國務院（政務院）批準，如前述1957年4月6日財政部制定頒布的《公民財產自愿保險辦法》。

除事前批準機制外，定期或不定期的法規清理工作亦是確保部門規章合憲、合法與適當的重要機制。五四憲法頒布不久后，國務院成立了國務院法制局。國務院法制局成立一個月即根據國務院領導的指示部署了法規清理工作。其明確提出，新中國成立后已經頒布了三千多件各種形式的法規，有一些法規與新通過的憲法抵觸，有一些因為客觀情況發生變化與現實不適用，有一些法規之間存在不一致，有一些法規存在用語不恰當等問題，要求各部門在1955年內對本部門之前頒布的法規進行一些全面的清理[12]。1982年憲法通過后不久，1983年9月國務院辦公廳發出通知，要求國務院各部門對新中國成立以來制定的“法規、規章”進行全面的清理。《通知》提出，“隨著社會主義革命和建設事業的發展，特別是黨的十一屆三中全會以來，實行對外開放、對內搞活經濟的政策，社會政治、經濟形勢發生了很大的變化，不少法規、規章的有效性也發生變化，因此必須根據新憲法和黨的十二大制定的路線、方針、政策對過去頒布的法規、規章作一次清理，該廢止的廢止，該修改的修改”[13]。為確保清理工作順利進行，國務院專門成立了“國務院清理法規工作小組”對相關清理工作進行領導和督促，相關清理工作持續了近三年[14]。

針對部門規章的備案審查機制，是20世紀80年代中后期逐漸形成的。新中國成立后制定的不少法律、法令、法規，亦包括部門規章，在授權其他主體制定實施細則時，往往提出相關實施細則應當備案。例如，1950年6月28日中央人民政府委員會制定的《土地改革法》，在授權各省人民政府制定當地土地改革實施辦法的同時，明確要求相關實施辦法應報政務院備案。又如，1950年交通部頒布的《汽車管理暫行辦法》，在授權公路及各市區交通主管機關自行制定行車違章肇事罰則的同時，明確要求相關罰則應報交通部備案。但這個時期，備案審查并不是一項體系性的制度。自1979年地方組織法規定地方性法規向常委會及國務院備案開始，備案審查制度開始萌芽。常委會辦公廳依據1979年地方組織法等對報備的地方性法規及自治條例和單行條例予以登記、存檔，并對其進行違憲、違法審查，相關審查結果印發常委會會議，存在問題的法規和條例由全國人大專門委員會與制定機關進行溝通處理[15]。地方性法規備案制度運行多年后，國務院參照該制度，為完善對地方政府規章和部門規章的管理，于1987年3月通知各地和各部門正式建立規章備案制度。經過兩年多的實踐運行，國務院于1990年2月制定了《法規規章備案規定》，正式將部門規章備案審查制度予以法制化。根據該規定，部門規章向國務院備案，由國務院（法制工作機構）負責合法性審查。

自此，部門規章單軌備案審查制度形成。2000年立法法及2001年《法規規章備案條例》，以及近些年對文本制度的落實，本質上只是對以1990年《法規規章備案規定》為基礎形成的備案審查制度做了完善，未實質性地改變相關制度，特別是未改變僅由國務院承擔部門規章備案審查職責的單軌機制。

三、部門規章單軌備案審查機制與“誰授權誰監督”的原理不符

部門規章單軌備案審查機制，有其歷史原因與內在邏輯。然而，單軌制與“誰授權誰監督”的原理不符，亦與憲法確定的常委會負責憲法實施監督的體制不符，而常委會借助有關專門委員會及工作機構的力量，有能力和優勢承擔部門規章的備案審查。因此，應當將現行單軌備案審查機制修改為雙軌制，明確要求部門規章同時向常委會備案，由常委會同時對部門規章進行審查。不過，鑒于常委會對國務院部委不具有領導關系，因此常委會對部門規章的備案審查限于合憲性與合法性，而不包括適當性。

部門規章單軌備案審查機制的形成，有其歷史原因和內在邏輯，但存在兩個難以解決的問題：一是無法實現誰授權誰監督；二是與常委會負責憲法實施監督的體制不符。為此，有必要將現行單軌制修改為雙軌制。

就“誰授權誰監督”的問題而言，我國部門規章的制定，不是原生立法而是次級立法。只有明確的法律或行政法規作為依據，國務院部委等方有權在法律行政法規授權范圍內制定部門規章。從實際情況來看，大量部門規章是國務院部委等直接依據法律制定，而不是依據行政法規制定。例如，農業農村部頒布的部門規章《執業獸醫和鄉村獸醫管理辦法》，是直接依據《動物防疫法》的授權制定，并沒有國務院的行政法規依據。農業農村部在其官方網站公布了該部門現行有效的規章140件，其中61件是依據法律制定，26件是依據法律和行政法規制定，53件是依據行政法規制定1。總體上看，超過一半是直接依據法律而不是行政法規制定。

當國務院部委依據法律制定部門規章時，按照誰授權誰監督的原理，應當由常委會負責監督國務院部委是否嚴格按照法律的授權制定部門規章，審查判斷相關部門規章是否超越授權目的、范圍和手段。誰授權誰監督背后，一方面是授權者有監督的需要，世界上大多數國家的授權立法均采取誰授權誰監督的做法；另一方面是授權者可以更準確把握授權原意，可以更好地開展監督。雖然很難說授權者獨占了立法原意的解釋權，但授權者作為授權規范的制定機構，是最有可能完整掌握立法原意的機關。我國不少制度是以立法機關可以更好地掌握立法原意為基礎。如，立法解釋制度，在很大程度上是因為立法機關可以更準確地把握立法原意；執法檢查制度，亦是因為立法機關可以更準確地把握立法原意，可以更好地判斷法律是否被準確執行。因此，對于那些直接以法律作為依據制定的部門規章，常委會能夠更好地把握授權原意。特別是我國有相當一部分授權國務院部委制定部門規章的法律，是由有關專門委員會或常委會工作機構起草。國務院的法制工作部門在其中的參與度非常低，很難準確把握其中的立法原意。由國務院負責備案審查工作，很可能流于形式無法有效發揮作用。目前的單軌備案審查機制將專門委員會和常委會工作機構排除在外，不利于法律的準確實施。

同時，部門規章可能違反憲法，單軌備案審查機制不利于常委會履行憲法實施監督職責。部門規章是依據法律或行政法規制定，從邏輯上說，似乎只有法律或行政法規違反憲法，才有可能導致部門規章違反憲法。有觀點進而認為，類似部門規章之類的次級立法，在備案審查時，應當遵循窮盡合法性審查原則，通常無需進行合憲性審查[16]。但實際并不是這樣。一方面，部門規章是否嚴格按照法律或行政法規的要求制定，是否完全符合法律或行政法規實際無法保證。部門規章逾矩之處可能即是違憲之處。另一方面，“依據”是一種相當寬泛的描述。部門規章在依據法律或行政法規的前提下仍然存在非常大的創制空間，創制的內容很難說是否違反了法律或行政法規，因為創制的很多內容很難從其依據的法律或行政法規中基于邏輯演繹得出，所以即便法律或行政法規不違憲，部門規章亦可能違憲。已經披露的地方性法規違憲案例很好地闡釋了這一現象。各省制定的道路交通安全法規是依據《道路交通安全法》制定的實施性立法。《道路交通安全法》并不違反憲法。然而，有關省區市規定公安交通管理部門調查交通事故時可以查閱、復制交通事故當事人的通訊記錄，這雖然不違反《道路交通安全法》，但直接違反了憲法保護的公民的通信自由和通信秘密[17]。與此類似，部門規章依據法律或行政法規創設具體制度時，可能獨立于其所依據的法律或行政法規而直接違反憲法。

根據我國憲法規定，監督憲法實施的職責由常委會承擔。接受備案的各機關對報送備案的相關規范性文件是否均有權進行合憲性審查并予以處置，是一個存在爭議的話題。有觀點認為，除了常委會以外的其他接受備案的機關（如接受部門規章備案的國務院）并不具有憲法解釋的權力，無解釋憲法的權力則不具備合憲性審查的基本條件。同時，為保證合憲性審查標準的統一，保證憲法含義的統一性，不宜采取分散的合憲性審查主體體制[18]。但亦有觀點認為，相較于憲法解釋的憲法理解亦可以作為合憲性審查依據，其他國家機關沒有憲法解釋的權力不影響其開展合憲性審查；承認其他國家機關具有合憲性審查的權力符合公法邏輯；審查主體多元化有利于降低常委會的審查負擔，因此應當承認其他國家機關開展合憲性審查的權力[19]。但無論如何，常委會應當積極作為以確保各層次規范性文件合憲，常委會在合憲性審查方面的終局性判斷權，并不存在疑義[20]。為保證常委會可以主動地對部門規章進行合憲性審查，而不是被動地等待國務院的合憲性審查建議，應當有適當的機制確保常委會可以及時發現部門規章與憲法不符的情況。但目前的單軌備案審查機制，無法保障常委會的知情權。常委會甚至無法及時掌握部門規章的制定情況，遑論及時發現與憲法不符的情況。

因此，部門規章單軌備案審查機制有其內在不足，既不符合誰授權誰監督的基本原理，亦不符合我國的憲法監督體制，應將現行單軌制轉變為雙軌制。

四、部門規章同時向常委會備案的可行性

有人可能認為，部門規章向常委會備案并不具備可行性。原因在于部門規章數量過大，常委會難以承受該項工作[21]。同時，憲法并未賦予常委會撤銷或改變部門規章的權力，因此常委會對部門規章進行備案審查缺乏權力基礎。然而，這兩個理由并不成立。

首先，常委會不僅有能力承擔部門規章的備案審查工作，甚至具有自己獨特的優勢。全國人大常委會法制工作委員會向常委會所作的備案審查工作情況的報告顯示，2018年至2021年四年間，常委會每年接收的備案法規（行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區法律等）分別是1238件、1485件、1310件和1921件。根據司法部“備案法規規章數據庫”的數據統計，2017年至2020年國務院部委制定的部門規章數量分別是161件、101件、270件和201件1。對兩項數據比較可以發現，僅從數量上來說，平均下來每年部門規章的數量僅占常委會備案審查法規數量的12.3%。因此，由常委會負責部門規章的備案審查，并不會給常委會增加過多的工作量，有關專門委員會和常委會工作機構完全有能力承擔。

實際上，有關專門委員會和常委會工作機構在審查部門規章的合憲合法方面，具有獨特的優勢。有關專門委員會較好地掌握了某一特定領域的法律制度。例如，全國人大農業與農村委員會通常對農業與農村領域的法律制度有較為全面的掌握。常委會工作機構按照業務領域區分亦類似。例如，常委會法工委社會法室對社會領域的法律制度有較為全面的掌握。我國備案審查制度具有抽象性審查特點，高度依賴審查人員對某個領域法律制度的了解和掌握，否則文本對文本的審查很難發現問題。因此，有關專門委員會和常委會工作機構在特定領域的業務優勢，是備案審查能夠真正發揮作用的有力保障。實際上，有關專門委員會均配備了法案室或類似職能的業務室，在工作人員資源方面也能夠更好地保障部門規章的備案審查工作。相較之下，目前司法部承擔部門規章的備案審查工作，可能存在力不從心的問題。當前工作體制下，主要由司法部法治督察局牽頭、四個立法局具體承辦部門規章的備案審查工作。無論是人員數量上，還是專業積累上，司法部的一局牽頭四局承辦的工作體制，并不比人大專門委員會和常委會工作機構分散承擔的工作體制更有優勢。

其次，常委會對部門規章進行備案審查并不缺乏權力基礎。應當說，在大部分情況下，撤銷權、改變權是備案審查權的基礎。例如，國務院有權改變和撤銷各部委發布的命令、指示和規章，因此國務院自然對部門規章享有備案審查權。但是，備案審查并不絕對地以撤銷權、改變權為基礎。雖然國務院無權撤銷或改變地方性法規，但并不妨礙地方組織法、立法法等規定地方性法規應向國務院備案，亦不妨礙《法規規章備案條例》規定國務院有權對地方性法規是否符合行政法規進行審查，并在發現抵觸情形時提請常委會處理。類似的，雖然憲法并未規定常委會有權撤銷司法解釋，但并不妨礙監督法規定司法解釋應向常委會備案，常委會有權對司法解釋的合法性作出審查，并可以作出要求最高人民法院或最高人民檢察院修改廢止司法解釋的決定。因此，憲法未規定常委會撤銷或改變部門規章的權力，仍然可以通過法律規定常委會負責部門規章的備案審查。

此外，從“誰授權誰監督”及常委會的憲法實施監督權，可以推導出常委會在特定情形下撤銷國務院部委規章的權力。當部門規章直接依據法律的授權制定時，判斷部門規章是否符合法律的授權并作出相應的處置，這是授權原理的應有之義。立法法第九十七條對該原理作了明確規定，即授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規。雖然立法法第九十七條規定的授權立法特指授權決定作出的授權而不包括法律中作出的授權[22]，但背后的原理是一致的。授權者有權撤銷被授權機關制定的規范性文件，無論是通過授權決定授權還是在法律中作出授權，不存在本質區別。同時，常委會有監督憲法實施的職權，自然對任何違反憲法的事物，無論是部門規章還是一般的行政行為，均有權予以糾正，這是憲法實施監督權的應有之義。因此，常委會有權對部門規章進行合憲性審查并予以處置。

當然，因為常委會對國務院部委不存在領導關系，所以常委會在對部門規章進行備案審查時，不宜進行適當性審查。在備案審查實踐中，備案審查機關對備案的規范性文件將從合憲性、政治性、合法性和適當性四個方面進行審查[23]。其中的適當性審查是基于領導關系產生。國務院對國務院部委具有領導關系，因此能夠從適當性方面審查部門規章。如果不適當，國務院可以基于領導關系撤銷或改變部門規章。然而，常委會對國務院部委并沒有領導關系，因此在對部門規章進行備案審查時，不宜進行適當性審查。

五、結語

我國的備案審查體制，是一個多系統多層次的備案審查體制。不同的備案審查機關負責不同類別規范性文件的備案審查。各備案審查機關審查的規范性文件雖然偶有重合，如地方性法規同時報常委會和國務院備案，地方政府規章同時報國務院和本級人大常委會備案，但總體上有較為明確的分工。實踐中輔以銜接聯動機制，總體上形成了各司其職的備案審查工作體制。但過于嚴格的管轄分工，并不利于法制統一的維護，可能導致審查標準不統一，甚至可能導致局部保護主義的問題等[24]。實際上，部門規章的單軌備案審查體制存在的問題，就是其中一個縮影。應當說，其他接受備案的機關可以為常委會審查判斷相關規范性文件的合憲性與合法性提供輔助，但最終判斷權應當由常委會行使。正是在這個意義上，不少觀點都提出，應當更好地發揮常委會在備案審查領域的主導作用，以更好地統合多系統多層次的備案審查機制[25]。因此，從改革趨勢而言，地方政府規章等規范性文件亦宜由常委會同時負責備案審查。就部門規章而言，常委會有能力且有優勢承擔部門規章的合憲性與合法性審查，將現行單軌制改為雙軌制既有必要性亦有可行性。

參考文獻

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[25]秦前紅，李雷.人大如何在多元備案審查體系中保持主導性[J].政法論叢，2018（3）：31-38；宋智敏.論以人大為主導的行政規范性文件審查體系的建立[J].法學論壇，2020（6）：39-47；秦文峰.全國人大常委會主導備案審查的實現基礎研究[J].備案審查研究，2021（1）：155-170.

作者簡介：江輝，中國社會科學院大學法學院講師，中國法學會立法學研究會副秘書長，主要從事立法學和人大制度的研究。

①除此之外，《行政訴訟法》規定的規章“參照”機制，在一定程度上亦具有審查部門規章與法律行政法規是否抵觸的功能。

1有觀點提出，國務院的決定和命令不是我國的正式法律淵源，因此無法成為部門規章的制定依據。具體可參見陳章干：《關于制定部門規章的根據問題》，《廈門大學法律評論》2001年第1期，廈門大學出版社2001年版，第53-59頁。

1農業農村部規章庫，http：//www.moa.gov.cn/gk/nyncbgzk/index.htm（2022年12月19日訪問統計）。統計時，原則上以規章第一條自我陳述的依據為準，未明確依據又無法找到明確法律依據的，視為以行政法規為依據。

1司法部備案法規規章數據庫，http：//39.107.183.106/law/SearchLawTitle？effectLevel=5（2022年12月19日訪問統計）。