關于優化營商環境地方立法的思考

法治是最好的營商環境，一流的營商環境離不開高質量的法律供給。地方立法是優化營商環境的核心要素和重要基礎，對于構建統一開放又競爭有序的現代市場經濟體系、加快法治政府建設和提升市域治理現代化水平都具有重要意義。近年來，各地高度重視優化營商環境建設，推出了一系列改革舉措并取得了明顯成效，然而在法制支撐方面仍有待提升，亟需以質量高、實效強的地方立法增強核心競爭力，助推經濟社會高質量發展。

一、營商環境地方立法的可行性

（一）有上位法依據。2015年立法法修改，賦予設區的市作為立法主體；2018年修改后的憲法第一百條增加第二款，為設區的市地方立法提供了憲法依據。2019年10月，國務院制定了《優化營商環境條例》（后簡稱條例）。考慮到區域差異較大，中央立法無法統籌兼顧，條例明確了各地可以結合實際情況，在政策性、市場化手段難以解決的深層次矛盾問題上，充分發揮地方立法的補充性、創制性和實施性功能，針對優化營商環境積極探索具有原創性、差異化的法規措施和制度安排，并建立了寬容失敗的鼓勵創新機制。根據上述規定，當前設區的市的地方人大及其常委會的立法范圍不應再局限于“城鄉建設與管理”“生態文明建設”“歷史文化保護”“基層治理”四個方面，而是應以不涉及地方立法的禁止性事項為界限，可以在“優化營商環境”“文明行為”等具有本土性和地域性的其他“地方性事務”方面進行地方立法，最大限度地發揮創造力和創新性，以此激發地方活力。

（二）有實踐經驗借鑒。近年來，國內多地開展優化營商環境方面的地方立法。截至2020年12月，已有11個省級人大常委會頒布了優化營商環境地方性法規。在地市層面，自2013年起，安徽合肥、遼寧撫順以及內蒙古鄂爾多斯等地為構建公平開放的市場環境相繼制定了《促進民營經濟發展條例》。除此之外，在政務環境方面打造優質高效便捷服務的《安陽市政務服務條例》、在法治環境方面加強市場主體權利保護的《廈門經濟特區知識產權促進和保護條例》、在營造良好信用環境和健康金融環境方面的《福州市社會信用管理辦法》《溫州市民間融資管理條例》等地方立法也陸續出臺。實踐證明，這些優化營商環境的地方立法既確保了中央相關的決策部署落到實處，又能在兼具靈活性、實效性和針對性的基礎上為地方經濟高質量發展提供法治保障。

二、地方營商環境法制建設存在的問題

（一）地方立法相對滯后。受經濟飛速發展和改革日益深化的影響，當前各個地方優化營商環境的地方立法未能與“放管服”改革及時跟進，促進中小微企業和個體工商戶發展的法律制度有待完善，全面實施“非禁即入”的市場準入負面清單制度方面還需立法明確，勞動關系、產權保護、金融信貸、社會誠信等領域也亟待立法的規范與保障。

（二）行政管理性質明顯。當前優化營商環境的制度依據，大多是含有“暫行規定”“管理辦法”等字樣的規范性文件或政策，在內容上主要以市場監管為目的，義務性、禁止性的規范較多，權利性、保障性的規范則較少，導致市場主體缺少參與機會和訴求表達渠道，相應的救濟機制也不夠完善。

（三）制度構建缺乏規劃。現階段優化營商環境的法制構建缺乏前瞻性與科學系統的全局規劃，短期聚焦多、整體關注少。為了擴大招商引資，各地各部門的規范性文件、優惠政策之間存在相互矛盾、沖突或重復等問題。

（四）實施效果不如人意。因缺乏相應的配套措施與規定，現行有關優化營商環境的規范性文件和政策不僅強制性和程序性較地方立法而言略遜一籌，在遵守和執行時也存在較大的隨意性和自由裁量空間，易出現操作性不強、執法尺度不一、量罰困難等現象。另外，因忽視地方實際情況或者脫離市場主體的現實需求，存在缺乏民主性、科學性和針對性等缺陷。甚至會因違反市場經濟發展規律而產生法治成本過高、難以落實等隱患，既背離法治政府的目標，也一定程度上浪費了地方法治資源。

三、優化營商環境地方立法的推進路徑

（一）轉變立法思路。堅持解放思想，摒棄營商環境地方立法具有虛擬性和不可視性的思想局限。相關部門要主動對標條例和國家優化營商環境18項指標，將地方優化營商環境的先進經驗與成功做法、較為成熟的規范性文件以及提請支持的決策決議，及時地列入立法計劃并迅速啟動立法程序。

（二）突出立法導向。現階段優化營商環境的地方立法要由管理型向服務型的理念轉化。在立法思路上要從制度監管型立法上升到權利保障型立法，進而推進促進型立法和激勵型立法。在立法模式上，要從單純的政策倡導型立法轉變成具體規則設計的實踐型立法，解決立法體例大、條款空洞無物、可操作性與針對性不強等粗放型立法問題。

（三）構建地方立法體系。一是堅持立改廢并舉。要全方位、不定期地清理審查阻礙優化營商環境的規范性文件與政策，將其中多部門重復證明、重心偏向重點企業等滯后于經濟社會發展和改革創新實踐的內容及時修改或廢止。二是注重優化營商環境立法的整體布局。在進一步理順法律法規關系的基礎上，實現地方立法規范各自的目的和功能定位，力求做到科學統籌、整體規劃、有序安排、合理分配，減少重復和沖突。三是避免立法盲目性，注重增強前瞻性。既要為未來深化改革預留足夠的探索空間，也要為其他法規的制定保留一定的立法余地。

（四）提高立法質量。一是探索建立營商環境地方立法的民主協商制度。成立營商環境地方立法專題調研組并深入調查研究，依托行業協會、科研院所、第三方評價咨詢服務機構等多元主體，通過書面函件、召開聽證會等形式充分掌握并細化提煉市場主體的急難愁盼，拓寬公眾參與的立法渠道。二是打好立法評估監督組合拳。立法前遵循科學立法的必要性和比例原則，開展必要性、合法性和可操作性評估，既降低立法成本又能精準立法并保證質量；立法過程中嚴格加強監管，開展專項督查和專題詢問以避免違憲、違法和違規行為；立法后做好效果評價，檢視地方立法是否產生預期效果，為進一步修改完善立法、加強改進執法發揮積極作用。三是堅持以問題為導向，找準立法突破口，突出地方特色。要根據前期調研結果和立法過程中匯集的意見，以問題為導向，在不與憲法、法律、行政法規和省級地方性法規相抵觸的基礎上，創新在政務環境、市場環境、法治環境和市場主體權益保障等方面的地方立法內容。堅持小切口的立法思路，建議適時出臺《政務服務條例》《民營經濟促進條例》《多元化解矛盾糾紛促進條例》等地方性法規，力爭在提高政務服務質量水平和效率、完善市場要素與資源供給、規范市場秩序與社會誠信體系建設、構建多元商事爭議解決機制、加強知識產權保護與人才引進等方面解痛點、破難點、通堵點。同時，要避免照搬照抄上位法或其他地區的格式化模板，既緊扣中央和上級關于優化營商環境的決策部署，又要因地制宜，突出地方比較優勢和特色，爭取在自主性立法、試驗性立法領域有所突破，充分釋放制度生產力并激發市場主體活力，發揮高質量地方立法助推經濟社會高質量發展的重要保障作用。

作者簡介：李方芳，中共宜昌市委黨校政治學與管理學教研室法學副教授。