論人大會議信息公開的實踐隱憂與完善路徑

陳偉斌 黃旭萍

內容摘要：人大會議信息公開，是人民主權的必然要求，也是督促人大代表依法履職的需要，對于提高立法與決策的民主性具有重要意義。我國各級人大雖大多已通過議事規則與公民旁聽辦法對此進行了規定，但仍存在缺乏統籌性的人大會議信息公開制度規范、公民旁聽辦法不完善、會議的過程性文件并未對公眾公開等問題。健全與完善人大會議信息公開制度，應制定統一而有彈性的人大會議信息公開規范；細化人大會議旁聽、報道制度并構建會議記錄的發布和刊載制度；應允許公民依法申請查閱人大會議記錄。

關鍵詞：人民代表大會；公民旁聽；信息公開；監督；知情權

一、問題的提出

人大會議信息公開，是指人大及其常委會的自身情況及其在履行職能過程中形成的信息，除涉及機密或國家安全等法定不予公開的情形外，一律依法向社會公開的制度[1]。由于人大堅持民主集中制，其所擁有的立法、監督等職權行使基本上都是通過會議的形式進行的，故人大會議信息公開是人大會議信息公開之核心[2]。人大會議信息公開主要包括兩個方面：一是人大的議事活動及其過程公開；二是人大會議的結果性文件公開[3]。所謂結果性文件，包括人大公開會議通過的決議、決定、法令，以及作出上述決議、決定、法令所依據的相關資料、證據等，還包括人大會議的記錄。

2019年，我國對《政府信息公開條例》進行了修訂。根據《政府信息公開條例》，行政機關及其他行使行政職能的組織在履行職責過程中制作或者獲取的、非涉密的信息原則上均應根據法定程序主動或者依申請進行公開。然而，截至目前，我國尚未有一部法律對人大會議信息公開問題進行體系化規制，僅在各級人大制定的人大議事規則或公民旁聽辦法中對此問題作了零星規定。

無論是政府抑或人大，均負有法定公開之義務，倘若只對政府信息公開問題進行規制，則不免將信息公開這一國家義務狹隘地限縮為政府義務。人民群眾對于人大的權力運行情況，特別是人大會議決策過程的知情權也將無法得到保障。因此，健全與完善人大會議信息公開制度勢在必行。

二、人大會議信息公開制度的應有之義

要實現人大會議信息公開制度的優化，首先必須探尋人大公開制度的法理基礎，明晰人大會議信息公開制度的出發點與使命，才能為進一步改革指明方向。

（一）根本要求：體現人民主權之邏輯

根據社會契約理論，人民為了避免自然狀態下擁有的自然權利遭到踐踏，于是讓渡權利組成國家公權力以保護剩余權利[4]。因此，國家的最高權力即人民的“公意”，人民是國家主權的來源且主權屬于人民。且由于國家主權具有不可分性，國家主權整體均應服務于公民權利[5]。由此可見，包括立法機關、司法機關、行政機關在內的所有國家機關均負有保障公民知情權、實施信息公開的義務。

馬克思主義的國家學說并非是對社會契約論中人民主權理論的否定，只是認為超越階級屬性的人民主權是不存在的，只有在社會主義制度下人民主權才能實現。這實際上是對盧梭人民主權論的繼承與發展。我國憲法中亦確認了人民主權原則。我國人民主權的行使路徑，是由人民選舉產生的人民代表大會統一代表人民行使權力，通過人民代表大會產生國家機構，國家機構則分別履行憲法所賦予的職權。上述路徑可表示為“人民—人民代表大會—國家機構（行政機關、審判機關、檢察機關、監察機關）”的主權邏輯[6]。與“政府—公民”的治理邏輯中政府與公民形成了直接的管理與被管理關系不同，在主權邏輯中，人民群眾與人民代表大會之間并無切身利害關系。因此，人民群眾參與人大事務以權力授受為唯一依據，只要是享有政治權利的中華人民共和國公民均對人大事務享有知情權，而無需與所參與事項有直接利益關系。

“沒有公開性來談民主是可笑的”[7]，要確保主權邏輯運行中權力行使的透明化，必須貫徹公開原則，而人大會議信息公開的過程也必須體現主權邏輯。一方面政府與司法機關需向人大負責，故其有義務以工作報告的形式向人大進行公開；另一方面，人大也應向人民負責，其負責方式便是進行人大會議信息公開。如果政府不向人大公開、人大不向社會公開，人大“保證人民當家作主的根本政治制度”之功用便無由發揮[8]。由此可見，政府信息公開與人大會議信息公開彼此相互不能替代。人大會議信息公開是最高層次、最全面的公開，人大會議信息公開一方面要反映行政機關、監察機關、司法機關的運行狀況，另一方面也要展示自身作為立法機關、決定機關的履職過程，毋使主權邏輯受到遮蔽。

（二）關鍵目標：督促人大代表依法履職

“在人民主權尚未找到更好的落實方式之前，當代任何政體都必須在代表問題上找到自身統治的合法性依據。”[9]人民主權能否實現，關鍵在于人大代表，確切地說，在于人大代表是否依法履職。人大代表由人民選舉產生，作為人民委托代行國家權力的“辦事員”，人大代表應“以順應被代表人的方式，為被代表人的利益而行為”[10]。雖然人大代表具有一定的獨立性與自主性，但其本質上仍是人民意志的執行者——人民群眾將自己的利益訴求反饋給人大代表，由人大代表經討論后形成符合人民利益的決策。然而，權力的支配功能，使其可以成為獲得利益的手段，“權力自身存在著自然腐化的傾向”[11]。人大權力在實際運行中，亦有異化之虞。例如其作出的決策不符合最廣大人民群眾的利益，而是為了實現代表自身利益最大化或迎合某些利益集團，這便是人大代表未能依法履職的表現。

在我國，為保障人民代表大會權力的有序運行，人大代表被賦予了提案權、審議權、質詢權、表決權、特別人身保護權等。正確行使上述權利，不僅是人大代表的權利，更是其職責要求。在上述權利中，絕大多數權利均系在人大會議召開期間行使。因此，只有將人大會議中的各項活動過程置于人民的直接觀察之下，使其對人大代表提出議案、討論、表決等履職行為進行了解，人民群眾才能評判人大代表是否充分和忠實地代表了自己的利益和意志[12]。如果公民能通過旁聽、收看報道等方式直接了解人大會議的實況并獲取、查閱會議記錄，則部分代表怠于提出議案或提的議案不合理、表決“走過場”、批評建議不痛不癢等不當履職行為將被公之于眾。由此可見，人大會議信息公開的關鍵，在于對人大代表形成壓力，督促其依法履職。

（三）現實需要：提高決策的科學性與民主性

當然，在我國，絕大多數人大代表均能在履職時盡心盡力，但部分人大代表的履職能力仍難免有所不足。我國人大代表選舉時，一方面，人大代表主要由各政黨、各人民團體推薦，而上述政黨推薦的對象往往是各行各業中的模范標兵、優秀企業家及政府官員等。其本質是將人大代表作為一種政治榮譽，作為上述人員在本職工作中優秀表現的一種肯定和激勵[13]。另一方面，根據選舉法第三十三條之規定，在正式候選人產生后，主要由選舉委員會介紹候選人的情況，代表候選人通常僅在選舉委員會組織的見面會上介紹自身情況、回答選民問題。未經選舉委員會批準，代表候選人一般不得擅自進行拉票宣傳。如此一來，選民和代表之間的交流相對欠缺，進而，選民投票時就很難以人大代表的政治偏好或利益傾向作為唯一的判斷依據，而上述榜樣人物由于出鏡率通常較普通民眾高而為民眾所熟悉，故其當選的可能性遠高于普通民眾[14]。如此一來，選舉出的人大代表便可能由選舉民意代言人異化為遴選英雄模范和標兵，產生大量的“榮譽型代表”。換言之，在我國實踐中，容易出現人大代表精英性、榜樣性有余而民主性則相對不足的現象[15]。在立法時，上述“榮譽型”代表作為各行各業的精英或專家，其知識優勢和工具理性固然有助于其進行整體的有預見的路徑設計，但其民主性不足卻對其獲得利益最大公約數、確定公共利益目標時有所阻礙[16]，在這樣的現實情況下，人大會議信息公開便可起到裨補缺漏的作用。如果公民能直接參與會議并享有發表意見的權利，則人大代表便能直接了解普通民眾對某一議題的看法，從而修正自身的意見。這樣一來，既可發揮“榮譽型”代表的優勢，其局限也可得到彌補。

此外，雖然人民代表大會在進行立法時，會向公眾征求意見，并公布法律草案及其起草、修改的說明，但由于能夠輔助公眾作出判斷的參閱資料并未予以公布，而立法又具有較高的知識復雜性，故往往難以形成有效的公眾參與[17]。倘若能實現人大會議記錄公開，則公眾便能直接了解草案的爭議焦點、各方的理由及草案的可行性評估材料，進而提供高質量的反饋意見。總而言之，提高決策的科學性與民主性，是當前我國人大建設中的迫切需要，人大會議信息公開必須以此為現實歸宿。

與此同時，會議信息公開也可以使人民群眾了解權力機關的決策依據，理解決策的緣由，稀釋不滿情緒[18]，正因為人大會議信息公開制度的雙重作用，其在我國政治生活中具有不可替代的功能。

三、我國人大會議信息公開立法現狀對制度意旨的偏離

那么，我國人大會議信息公開制度的實施情況是否達到了預期效果呢？筆者對全國人大及我國34個省級行政區中除港、澳、臺以外的31個省級行政區人民代表大會及其常委會的議事規則以及公民旁聽辦法等與人大會議信息相關的法律文件進行了檢索與梳理（具體檢索方法為，以全國人大官網國家法律法規數據庫為檢索平臺，以“人民代表大會議事規則”“人民代表大會常委會議事規則”“公民旁聽”為檢索詞進行檢索，選取最新修訂版本并進行人工篩選和整理，檢索結果截止到2022年8月1日），以期全面了解我國人大會議信息公開制度在實踐中的運行情況，發現其中存在的問題。

（一）我國人大會議信息公開的立法現狀

1.中央及各省級人大會議信息公開情況總體概述

我國人大會議信息公開制度主要規定在各級人大及其常委會的議事規則中。1989年，第七屆全國人大首次通過并頒行了《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱全國人大議事規則），其中第十八條集中規定了會議公開相關事宜。此后，各省市人大紛紛跟進，制定了相應的議事規則。2021年3月，全國人大對其議事規則進行了修訂，將原第十八條拆分為兩條，增加了會議記錄和簡報電子化、可通過網絡媒體對大會進行公開報道等內容。江蘇、廣東、北京、天津等12個省級人大隨即對其議事規則進行了相應修訂，其余19個省、自治區、直轄市的人大議事規則均最后修訂于1990—2021年間，其中，云南、河南等地的人大議事規則在20世紀90年代制定后便再未修訂。人大常委會也有一套獨立的議事規則，2009年，全國人大常委會制定并頒行了《中華人民共和國全國人民代表大會常委會議事規則》（以下簡稱全國人大常委會議事規則）。在此之前，重慶、廣東、上海等地均制定了本省的人大常委會議事規則。在全國人大常委會議事規則頒布后，河南、海南、江西、北京等19個省級人大的常委會制定或修訂了其議事規則。2021年，全國人大常委會對其議事規則進行了再次修訂，2022年，廣西壯族自治區人大啟動了對其議事規則修訂的程序。

全國人大議事規則第十七條規定，全國人民代表大會會議公開舉行，各省級人大及其常委會的議事規則中也均確立了該原則。在公開辦法上，中央及各地人大均確立三種公開形式。其一為公民旁聽；其二為舉行新聞發布會、記者會并允許新聞媒體對會議公開報道；其三為代表發言的內部公開，即將人大代表、常委會組成人員的發言情況記錄、存檔并在需要時印發會議或編印會議簡報1。目前，尚未出

現允許將人大及其常委會的會議記錄向社會公開的規定。對于后兩種會議公開方式，各省級人大的規定相差無幾，但對于公民旁聽制度，各地人大的規定大相徑庭。

2.中央及各省級人大及其常委會公民旁聽制度立法梳理

公民旁聽是公民了解人大會議信息最直接的方式。全國人大議事規則第十八條規定，大會全體會議設旁聽席。旁聽辦法另行規定。雖然各省級人大（此處僅指狹義的人民代表大會，不包括其常委會）的議事規則中設立了該制度，允許公民旁聽人大會議中的全體會議。但在旁聽制度的完善程度及實施的具體辦法上存在明顯的差異。絕大多數省份的議事規則均有“旁聽辦法另行規定”“旁聽辦法由常務委員會辦事機構另行制定”的規定，只有少數省份以文件或公告的形式對旁聽辦法進行了公示，本文對規則制定較為詳細的7個省級人大的公民旁聽辦法進行了整理（見表 1）。其中，安徽省、四川省以地方性法規的形式制定了較為詳細的旁聽辦法，明確了旁聽人員的產生方式、旁聽人數，并規定了旁聽人員反饋意見的渠道。廣東省人大雖未制定具體的旁聽辦法，但其議事規則中對旁聽制度的規定已較為詳細，且其創新性地規定了可邀請外國駐穗領事官員旁聽大會全體會議。上海、海南人大則是通過每次會議召開時在官網發布公告的方式明確旁聽的具體辦法。上述兩地中，旁聽公民主要是通過單位或組織推薦產生，旁聽的人數和規則主要由大會秘書處根據會議的具體情況臨時確定。其他24個省級人大的旁聽辦法尚未形成成文的法律文件，在其各自的官網抑或全國人大的國家法律法規數據庫中均無法檢索到。

相比之下，各省級人大常委會的旁聽制度明顯更為完善。除江蘇、寧夏、江西、海南、河南、云南、福建、山西與青海外，大多數省級人大常委會均以地方性法規的形式制定了較為系統的旁聽辦法，北京、浙江、海南的人大常委會的旁聽辦法雖未形成規范性文件，但也均在常委會召開前在官網上對旁聽的具體辦法進行了公告（見表 2）。在旁聽會議的種類上，雖然多數地區僅開放全體會議的旁聽，但吉林、安徽、遼寧、陜西、重慶對分組會議和聯席會議進行了開放，而山東省則由主任會議決定可供旁聽的會議類型。在旁聽公民產生方式方面，多數省級人大常委會采取“公民申請—人大常委會辦事部門按報名先后順序或隨機抽取的方式決定人選”的模式，而廣西、內蒙古、西藏、甘肅等地的人大常委會則允許公民通過單位推薦或直接邀請的方式參與人大會議的旁聽，但對于推薦和邀請的具體程序以及通過推薦、邀請參與旁聽公民的比例等問題均未作出具體規定。在旁聽人數的設置上，大多數省級人大常委會規定以15人為限，此外多數都賦予了公民旁聽會議后通過口頭或書面方式抑或在座談會上反饋意見的權利，但未明確公民在大會上是否具有發言權，吉林、上海、天津、湖北四地更是直接規定不允許公民在會議上發表意見。

除中央和省級人大外，部分市級人大在公民旁聽制度方面亦頗有亮點。例如，嘉興市人大會向旁聽公民免費提供有關會議文件和資料；六安市人大對旁聽公民提出的意見和建議整理后，通過會議簡報的形式提供給代表參閱；福州市人大則邀請獲得榮譽市民稱號的華僑或外籍人士旁聽人代會。上述實踐經驗足可為完善和發展公民旁聽人大會議制度提供有益的借鑒。

（二）當前我國人大會議信息公開立法的不足

1.缺乏統籌性的人大會議信息公開制度規范

我國憲法中并未確立人大會議信息公開原則，全國人大組織法、地方組織法中也未對人大會議信息公開作出規定。由此可見，我國的人大會議信息公開制度缺乏憲法層面的依據。盡管在法律層面，全國人大及其常委會的議事規則中規定了會議公開制度，但其規制對象僅為全國人民代表大會及其常委會，不適用于地方各級人大及其常委會。由于無統一的強制性規范，地方人大及其常委會的公開程度只能寄希望于地方政治的開明程度[19]。因此，各地的公開程度大相徑庭。雖有少數省級人大的會議公開制度較為完善，但亦有個別省份仍在沿用20世紀90年代制定的人大議事規則中確立的會議公開辦法，并未吸納網絡直播、內部公開電子化會議記錄等新方式，嚴重滯后于時代的發展。由此可見，由于統籌性的人大會議信息公開制度規范的缺失，各級人大的信息公開義務未獲明文確定，導致各地人大會議信息公開制度呈現出各自為政的局面，乃至出現了人大會議信息公開制度缺失或滯后的情況。

2.公民旁聽辦法有待完善

第一，多數地區人大會議信息公開辦法未能成法規。在實踐中，各省級人大常委會的公民旁聽規定相對較為詳細具體，而大多數省人代會的旁聽辦法卻并未以法律文件的形式固定下來，而是在會議召開前臨時以公告的方式向社會公布旁聽辦法，抑或僅形成內部文件而未對外公示。上述做法一方面不利于公眾熟悉旁聽制度；另一方面由于旁聽辦法未能制度化，雖然有利于因事、因時制宜地根據每次會議的具體情形確定最合適的旁聽方式，但也會導致人大有關辦事機構在確定會議是否允許旁聽、旁聽公民的權利義務等問題上自由裁量權過大，出現不召集公民旁聽的“懶政”與過度限制公民旁聽權利的“亂政”。

第二，旁聽公民的產生辦法不便捷、不合理。多數省級人大均要求公民攜帶身份證件或推薦信在指定時間到指定地點報名并領取旁聽證，方可獲得旁聽資格。如此煩瑣的手續必然降低公民報名的積極性，乃至因工作所限難以在指定時間前往報名。此外，還有部分地區對旁聽公民的戶籍進行了限制，例如，浙江省人大僅允許杭州戶籍或在杭州居住滿1年的公民前往旁聽，上海人大亦有類似規定。地方人大代表著本地區全體人民的意志，如此規定不免限制了其他公民的知情權。同時，部分地區人大以邀請與單位推薦作為旁聽公民的主要產生方式，如此必然減少普通公民的旁聽機會。

第三，旁聽公民的權利有待明確。各省級人大的議事規則中，約三分之一是在全國人大議事規則出臺后當年或次年修訂的，這固然體現了地方對中央立法的積極響應，但這種跟從性立法也禁錮了人大的創新性。凡全國人大議事規則未規定的旁聽權利，如獲取相關資料的權利、發表意見的權利，各省級人大及其常委會的旁聽辦法中大多也未予以明確規定。如此，則旁聽公民便難以真正參與到會議中，使旁聽流于形式。

第四，可供旁聽的會議種類不豐富。大多數省級人大向公眾公開的會議僅局限于“人大及其常委會的全體會議”。但是我國人大會議形式種類較多，除全體會議外，還存在諸如代表小組會議、代表團團長會議、主席團會議、常委會的分組會議、委員長會議等多種會議形態。然而，人大代表的絕大多數活動和履職行為（如提交議案、質詢案等）都是在這些非公開的會議中進行的。而人大及其常委會的全體會議則以聽取大會報告和對議案進行投票表決為主要活動，即便實施公開，也只能反映最終的議事成果，而無法反映其中過程性、實質性的探討和磋商，更無法使人民群眾了解各代表團是否有效表達了其所代表的選區人民的利益。

3.會議的過程性文件并未對公眾公開

會議過程性文件，主要指人大會議記錄，即記錄人大及其常委會各類會議中人大代表及常委會組成人員發言情況的文書，在技術允許的情況下，會議應記錄與會人員的全部發言內容。除此以外，會議過程性文件還包括人大所作出決議、決定的依據等相關參考資料。然而，絕大多數人大及其常委會的會議記錄均只對與會人員實行公開，并未向社會公開，即使參與旁聽的公民也無法獲取會議記錄。若欲使得人民擁有更多途徑來客觀全面地了解會議內容，唯有建立會議記錄公開制度，將會議情況“置于任何人都可見到的狀態之下”[20]。人大會議的過程性文件，對于人民群眾判斷人大是否正確、科學地行使決定權具有重要意義。因此，不對會議過程性文件公開，就難以保障公眾對人大運行情況的知情權。

（三）立法缺陷對人大會議信息公開制度意旨實現的阻礙

正因為我國人大會議信息公開立法存在著如上的缺陷，所以，人大會議信息公開的意旨的實現便受到了阻礙。我國現階段的人大會議信息公開，與其說是公民知情權、監督權的實現，不如說是人大對其工作內容的展示。首先，在現有的公開制度下，公民不能主動選擇監督的內容、時間與方式，只能被動地接受人大對其監督事宜的安排。公民與人大之間并未呈現出主權邏輯所要求的“委托者”與“辦事員”的關系，而是更接近“展覽者”與“參觀者”的關系。其次，由于旁聽會議的種類受到限制，且會議的過程性文件不對外公開，公民無法對決策依據深入地了解，這也導致了當前的會議公開方式難以實現對人大代表履職情況的有效監督。最后，由于旁聽公民的產生方式不透明或受到戶籍、身份的限制，其民主性便受到質疑，彌補人大代表民主性的不足更是無從談起；加之即使公民在旁聽過程中發現了決策的不合理之處，往往因缺乏有效的意見反饋渠道，增強人大會議決策的科學性的目標便也難以實現。綜上所述，盡管我國在人大會議信息公開方面已取得了長足的進步，但仍存在諸多不足。未能完全實現該制度的建設目標。

四、我國人大會議信息公開制度的健全與完善

要彌補上述缺陷，健全與完善我國的人大會議信息公開制度，必須以人民群眾“全過程參與”為基本原則，對人大會議信息公開制度進行全盤規劃和改革。

（一）制定統一而有彈性的人大會議信息公開規范

目前，我國尚未在憲法中對人大會議信息公開的問題作出規定，而比較法上美、日、法等國在憲法中對這一問題有所涉及1。在代議制政體中，權力運行過程中可能出現對公共意志的背離。因此，必須賦予公民監督議會的權利，而保障公民的知情權，是公民行使監督權的前提。我國的人民代表大會制度雖不同于資本主義代議制，但具有代議制的共性特征，而賦予人民對人大會議的知情權也是我國憲法人民主權原則的必然要求。因此，可以效仿域外經驗，在憲法層面確立人大會議信息公開的原則。即在我國憲法第三章第一節“全國人民代表大會”中增設“我國各級人民代表大會及其常委會的會議原則上應公開舉行”之規定。此外，由于我國尚未就人大會議信息公開問題制定專門法律，可以考慮制定一部單行的“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會信息公開法”，對包括人大會議公開在內的人大會議信息公開問題進行統籌性的規定，使人大會議信息公開成為各級人大的法定義務。當然，為鼓勵地方各級人大探索新型的會議公開方式，應允許各地人大規定比上位法更加嚴格的法律責任。

（二）完善人大會議旁聽和報道制度

要深化人大會議信息公開，最核心的便是實事求是地向社會公眾展現人大會議的具體情況。為此，要將“請進來”與“走出去”相結合，既要通過公民旁聽制度對人大會議進行個別化監督，又要做好會議報道，實現社會公眾對人大會議的全面性監督。

1.細化公民旁聽人大會議規定

首先，旁聽范圍應突破“全體會議”的限制，只要并非因涉及國家秘密、個人隱私等不宜公開的情況而舉行的秘密會議，其他所有種類的會議均應向社會公開。而人大常委會作為本級人大的常設機關，其組成人員均是本級人大代表，且其有權行使本級人大所享有的大部分職權。因而，它的活動也應當適用人大會議的活動原則，受人民群眾的監督[21]。因此，人大常委會的各類會議原則上也應允許公眾旁聽。

其次，要實現普遍、平等的旁聽，放開對旁聽人員資格的限制。在本行政區域內，除被剝奪政治權利的公民外，所有的公民不受戶籍、職業等條件所限，均有權申請旁聽。為見證我國民主制度，加強對外交流，在特殊情況下，也可邀請外國公民旁聽人大會議，并按照有關外事管理規定辦理旁聽手續。

再次，要明晰旁聽程序和旁聽人員產生辦法。如在會議舉行前對會議的時間、地點、主要內容進行公告，確定旁聽人數，公民可通過身份證或其他有效身份證件排隊領取旁聽證，或通過網上報名、隨機抽簽的方法產生旁聽人員。在實踐中，也有單位推薦或人大直接邀請公民旁聽人大會議的產生辦法。對于此類旁聽人員，也應明確其參與程序，并規定其在旁聽人員中的比例，以確保普通公民的參與權。

最后，要明確旁聽人員的權利義務。由于旁聽人員并非代表，其顯然不應享有表決權，那么是否應賦予其發言權呢？有學者認為，僅“旁聽”不能“旁言”不利于意見的表達[22]。若不賦予旁聽公民發言權，則公民旁聽人大會議制度之提高立法與決策民主性的目標就無法實現。唯有保障旁聽公民的話語權，賦予其主動選擇監督議題的參與權，才能實現實質民主[23]。但是，考慮到我國人大代表均屬兼職代表，大多每年僅有一次全體會議且會議時間僅有一周左右，會議議程緊、議題多、任務重，如果允許旁聽人員隨意發言則不利于會議的連續性和流暢性，因此，不宜賦予旁聽公民直接在會上（至少是全體會議上）發言的權利，而可以借鑒部分地區的人大旁聽制度，通過在會后舉辦座談會或允許公民提交書面意見的方式賦予公民表達意見的權利。此外，為使旁聽公民更加深入地了解會議議程，應向旁聽公民提供相關會議文件和參考資料。

2.健全人大會議報道制度

受到場地限制，只有少數公民才能參與會議旁聽，更多的人民群眾則主要是通過新聞了解人大會議的詳細情況[24]。從這個意義上講，健全人大會議報道制度，較之旁聽自由具有更深遠的影響。在互聯網時代，利用新媒體，以多種形式對人大會議進行全面的、原汁原味的而非有選擇的公開勢在必行[25]。在未來，應逐步擴大會議報道的范圍，除確需保密、不宜公開的會議外，人大及其常委會各類實質性會議都可以允許自由報道。此外，針對當前人大會議報道主要以官媒為主、報道視角不夠鮮活的問題，今后應允許各類報紙、雜志、電視、電臺特別是自媒體在遵守四項基本原則、不逾越法律和道德底線、尊重客觀事實的前提下依照各自立場對人大會議進行轉播、報道、介紹及評論。為此，需對媒體報道人大會議的行為準則進行具體規定。

（三）建立人大會議記錄公開制度

當然，無論是旁聽抑或報道，雖均系對人大會議進行實時監督，但通常較難形成全面、永久性的記錄成果，對人大會議的長效監督作用有限，且公民旁聽與會議報道制度均易受主客觀條件的限制。因此，必須建立人大會議記錄公開制度作為補充。一方面，要對人大會議記錄進行主動公開，另一方面，應允許公民對人大會議記錄進行查閱，實現被動公開。

1.構建人大會議記錄發布和刊載制度

所謂主動公開，即人大有關部門對會議記錄進行精選后，在特定載體上刊載并向社會公眾公布的公開制度。原則上，除涉密或其他不宜公開的會議內容外，均屬可刊載發布的內容。在忠實記錄的基礎上，尚可對發言情況進行統計和整理，例如，可對人大代表和常委會組成人員發言情況進行統計，并作為會議記錄的附錄一并刊載，以作為其履職的重要參考依據，如此，既有助于社會公眾更直觀地解讀會議記錄，又有助于促進人大代表的利益表達[26]。

在比較法上，許多國家都確立了議會會議記錄發布和刊載制度。如美國憲法第一條第五款規定，參眾兩院應分別保存其議事記錄，并隨時刊布之。事實上，美國國會通過的所有法律、決議、報告等文件都會在國會指定的出版物上公開發布[27]。法國1791年憲法則規定：“立法會議的討論應當是公開的；會議記錄應予付印并在《政府公報》上發布”[28]。而日本憲法則規定，兩議院分別保存各自的會議記錄，除認為秘密會議記錄中應特別保密者外，均須發表，公布于眾[29]。上述立法，其用意均在于方便人民知悉其所選舉的代表是否履行了義務，足可借鑒。

當然，刊載行為屬于人民代表大會的單方行為，既易受刊物本身篇幅容量所限，對刊載內容的選擇也存在較大的主觀性，因此，需對刊載內容的范圍和方式進行明文規定，以限縮刊載機關的自由裁量權，力爭最大限度還原人大會議的客觀內容。首先，需要明確人大會議記錄刊載的法定載體（如刊物、網站等），以確保發布內容的權威性。其次，作為一種主動公開的方式，會議記錄發布和刊載的內容，應力圖反映人大會議的全貌，并著重選取重大議題進行刊載，以較為精簡的篇幅盡可能向人民群眾反映人大最終、最重要的會議討論結果，刊載內容原則上應以全體會議的會議記錄為主。刊載內容可由人大主席團（若為常委會會議則由委員長會議）討論確定并由大會秘書處或常委會辦公廳（室）等法定部門發布。最后，需要確定人大會議記錄發布和刊載的時間。

2.允許公民依法申請查閱人大會議記錄

由于人大會議記錄發布和刊載制度具有一定的局限性，在人大主動公開會議記錄外，尚需實施被動公開作為補充，即賦予公民依法定的申請程序，按照規定的時間、地點、方式對人大會議信息申請公開的權利。換言之，公民有權獲取、查閱人大會議的有關資料。較之旁聽、報道、刊載等方式，查閱制度的公開程度更加客觀而深入，其所帶來的政治觸動與顫震也更加強烈[30]。為方便公民行使這一權利，需對可查閱對象、范圍、申請方法、形式及救濟方式等進行具體規定。

首先，人大會議是人民代表大會和人大代表行使職權的基本形式，故公民可申請查閱的會議記錄，應為能直接反映人民代表大會和人大代表履職過程的文件，至于人大會議召開期間的內部事務信息（后勤管理、內部工作流程等）可不對外提供查閱。例如，全體會議、聯席會議、分組會議等決策性會議中形成的過程性文件，原則上均應對外提供查閱。而預備會議的主要任務為講解會議議程并選舉主席團，代表團團長會議則主要討論決定有關程序方面的問題，上述兩種會議中關于決定內部事務的記錄文件便不必對外提供查閱。又如常委會秘書處會議、秘書長辦公室會議等處理人大及其常委會日常工作的會議中形成的文件，亦可不對公眾提供查閱。當然，涉密的記錄性文件，亦不屬于可查閱范圍。

其次，應對公民申請查閱的方式及人大提供查閱信息的形式作出規定。例如，規定申請查閱應采取書面形式，并明確申請書的具體內容及申請費用負擔規則。值得一提的是，既然人大會議信息公開是憲法主權邏輯的要求，人大會議信息本就是事關公眾利益的信息，與公民無直接利害關系，故在申請書中，不宜將申請人告知申請理由或申請用途作為申請查閱的前置性要件。至于人大提供查閱信息的形式，原則上應根據申請人的要求及會議記錄保存的實際情況確定。各級人大應在公立檔案館、公共圖書館設立查閱室，作為人大會議記錄的查閱場所。同時，可以充分利用現代網絡科技，對會議記錄進行掃描并存檔。一方面為公眾查閱提供便捷，另一方面也最大限度地保護會議記錄的原始載體。

最后，應明確人大不履行公開職責及在公開過程中損害第三人利益時的救濟措施。由于人民代表大會并非常設機關，故應以上級人大常委會作為申訴機構。

五、結語

人民代表大會會議公開制度是人民主權和權力監督理論的必然要求。但是，我國尚未從憲法層面確立人民代表大會會議公開制度，亦未有一部統一的單行法對地方人大會議信息公開制度進行規定。全國及各省級人大議事規則中確定的人大代表發言內部公開、新聞發布會、記者招待會等公開制度對于實現人大會議信息公開原則的宗旨作用有限，且其對于旁聽制度的規定也較為簡略。相對于政府信息公開，我國人民代表大會會議公開制度的理論研究較為薄弱，而各地的實踐也并不統一。因此，有必要對我國人民代表大會會議公開制度進行統籌優化。為落實人大會議信息公開制度，應對會議的旁聽、報道及會議記錄的刊載、查閱等事宜出臺細則，明確公開的范圍、主體與內容。如此，方能使人民對人大的知情權不再流于形式。

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作者簡介：陳偉斌，福州大學法學院博士研究生；黃旭萍，福清市人民政府辦公室政策法規科干部。

1例如，《全國人大議事規則》第十七條規定，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，并可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。《全國人大常委會議事規則》第三十一條規定，在常務委員會會議上的發言，由常務委員會辦事機構工作人員記錄，經發言人核對簽字后，編印會議簡報和存檔。廣東、上海、湖北、寧夏、黑龍江等地人大或其常委會的議事規則中亦有類似規定。

1美國憲法第一條第五款、日本憲法第五十七條、法國第五共和國憲法第三十三條均確立了議會會議公開原則。