整體性治理視角下鄉村治理現代化轉型困境及破解之策

金嵐

摘要：鄉村治理作為國家治理體系的重要組成部分，既是國家治理的重難點和薄弱點，也是提高國家治理整體效能的關鍵所在。在鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的新時期，加快實現鄉村治理現代化有助于全面推進鄉村振興戰略，為實現國家治理體系和治理能力現代化注入內生動力。但目前，我國鄉村治理在現代化轉型期面臨著治理價值分化、治理主體單一、治理技術失調、“三治融合”不力等多重碎片化困境。因此，有必要重新審視鄉村社會內部的自身結構特點和外部的治理情境，嵌入整體性治理理論的分析框架。通過在鄉村社會重塑多元協同治理理念、構建一核多元治理格局、深化數字賦能治理技術、健全“三治融合”治理體系，推動鄉村治理向民主化、制度化、精細化和效能化轉型，從而打通社會治理的“最后一公里”，實現鄉村善治目標。

關鍵詞：整體性治理 國家治理 鄉村治理現代化

一、引言

鄉村治理是我國國家治理體系的基本內容和重要組成部分，同時也是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，實現鄉村高質量發展的關鍵所在。黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略，并明確將“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為其總要求。這一政策部署對新時代的鄉村建設與發展而言，具有重要的價值導向和戰略支撐作用。而后，黨的十九屆四中全會圍繞“推進國家治理體系和治理能力現代化”提出了健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，構建基層社會治理新格局。黨的二十大報告中再次強調要全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果。由此可見，黨中央始終站在全局視角，從戰略層面出發，將鄉村振興擺在國家發展的重要位置，致力于通過實現鄉村的有效治理進一步推進國家治理體系和治理能力現代化。目前，我國鄉村治理的效能穩步提升，但在現代化轉型期仍存在碎片化的治理問題和發展困境。因此，本研究將鄉村治理嵌入到整體性治理理論的分析框架之內，以期為鄉村治理現代化轉型困境提供破解之策。

二、研究視角：整體性治理理論

（一）整體性治理理論概述

整體性治理理論產生于20世紀90年代的西方國家。伴隨著新公共管理運動的衰微和數字化時代的到來，整體性治理理論在應對新公共管理改革所造成的治理碎片化、條塊分割、信息不對稱等問題中應運而生。在治理理念上，整體性治理關注公眾需要，強調政府通過提供更完善更有效的公共產品和服務，在最大程度上實現民主價值和公共利益；在治理目標上，整體性治理是為了解決碎片化所帶來的一系列社會難題，主張政府治理要從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，以期達到善治的目標；在治理結構上，整體性治理結構既不是傳統公共行政范式下權力單邊運行的科層制，也不是基于契約合同關系下的市場組織，而是建立在多邊行動者彼此互動、溝通和協調基礎上的合作網絡；在治理機制上，整體性治理強調協調、整合與信任機制的構建，包括協調多邊合作者之間的利益關系，對縱向治理層級、橫向治理功能和公私部門進行整合以及重視組織間信任基礎的培養；在治理手段上，整體性治理重視信息技術的應用，主張利用信息技術建立跨界的治理結構，從而有效提升協同整合效能。由此可見，整體性治理理論是對傳統行政范式的一種反思與升華。其協調與整合、合作與網絡的思想主張既有效應對了治理碎片化、分散化所帶來的一系列復雜低效的社會問題，也契合了治理理論所追求的善治這一價值目標。整體性治理理論作為西方公共治理的理論前沿，一方面具有極強的理論研究價值，另一方面對我國公共管理實踐也具有一定的借鑒意義。

（二）整體性治理理論與鄉村治理的適用性分析

整體性治理理論作為西方公共管理學界一種新的研究方式，自誕生起就帶有濃厚的西方政治文化色彩。其基本的理論主張包括多元主體治理、協同治理等整體性思維，對于破解治理碎片化的困境而言，無疑具有極強的應用價值。但對于其實踐模式而言，我們不能照搬照抄，而是要在充分結合我國公共管理實踐歷史傳統和現實國情的基礎上做好本土的轉化與應用。因此，本文在探討整體性治理理論應用于鄉村治理的實踐過程時，不再將政府的行政行為作為單一的研究視角，而是立足于鄉村治理的整體需要充分發揮黨建引領、黨政主導的整合功能，將基層黨組織納入治理主體的范圍當中，并將政府與公眾的一般性治理結構轉化為鄉村治理中黨組織、鄉鎮政府、村委會與村民具體性的治理關系。從而在立足我國基層治理本土化的基礎之上，更大程度地發揮整體性治理在破解鄉村治理碎片化困境、提升基層治理能力等方面的重要作用。

1.契合鄉村治理的理念內涵與價值追求。鄉村治理是由治理主體、治理內容、治理方式和治理目標等構成的一個系統性和整體性的治理體系。其中，治理主體應是由鄉鎮政府、村民自治組織和村民個人等組成的多元治理網絡；治理內容即鄉村社會面臨的公共問題和現代化轉型期存在的主要矛盾；治理方式則是治理主體為促進鄉村穩定與發展而需提供的必要的公共物品和采取的手段方法；治理目標便是要以人民需要為導向，實現鄉村社會整體利益的最大化，促進鄉村社會的可持續發展。而整體性治理所強調的多邊行動者合作網絡的構建契合了鄉村治理主體多元化的要求。其以公共問題的解決作為活動邏輯起點的主張也與鄉村治理內容的公共性相吻合。除此之外，整體性治理強調通過現代信息技術的應用建立跨界的合作，這為數字時代下創新鄉村治理方式提供了新的思路。整體性治理的價值取向是通過向公眾提供低成本和高效率的公共服務來實現最終的善治效果，也契合了當下鄉村治理所要追求的善治目標。

2.契合鄉村治理破解碎片化的問題困境。鄉村治理是一項涵蓋多種治理要素和治理環節的系統性復雜工程，需要從整體上協調有序推進，但鄉村社會在快速轉型的背景下，復雜的治理情境和治理問題交織并存，使其呈現出碎片化的治理形態。包括在治理觀念上尚未形成統一的治理共識、在治理主體上難以形成治理合力、在治理方式上缺乏統籌且低效分散、在治理體系上“三治融合”力度尚為薄弱。而整體性治理是對新公共管理改革所造成的碎片化問題的一種理論回應，其主張的整合機制的構建對于優化鄉村社會治理體系與治理結構而言具有極強的借鑒價值。通過協調和整合治理過程中的多種要素從而有效應對鄉村治理過程中出現的一系列碎片化問題。因此，嵌入整體性治理理論框架來分析鄉村治理的現實情境既契合了當下鄉村治理過程中破解碎片化問題的需要，也為推動鄉村治理現代化轉型，實現鄉村治理有效的目標開辟了整體性進路。

3.契合鄉村治理現代化轉型的實踐方向。鄉村治理現代化包括鄉村治理體系現代化和治理能力現代化兩方面內容。治理體系現代化主要體現為在鄉村社會重構或完善一系列體制機制建設，使鄉村治理體系呈現協調性、整體性和動態性的新特征。治理能力現代化關注的是各治理主體對鄉村事務的執行力。而整體性治理的治理機制為當下鄉村治理現代化轉型提供了理論樣本和實踐方向。整體性治理所要求的協調機制和信任機制的構建滿足了在鄉村社會場域協調鄉鎮政府、村民、鄉村社會組織等多元治理主體間利益關系的需要。同時，信任機制的建立能有效促進鄉村合作網絡的形成，對于打造鄉村治理共同體，提升各主體的合作能力和治理水平具有重要作用。此外，整體性治理主張整合機制的構建，著力于政府層級與部門之間的功能整合，從而為解決各種公共事務實現跨界合作。而鄉村治理在現代化轉型期勢必會面臨各種新問題與新矛盾，這就需要鄉鎮政府轉變一元化的治理觀念，積極整合其他治理主體，從而構建協調性、整體性的鄉村治理新體系。

三、鄉村治理現代化轉型的碎片化困境

（一）治理價值分化

鄉村治理有效性的實現首先要建立在形成治理共識的理念基礎之上，但在目前鄉村治理的實踐過程中，由于各治理主體利益訴求的多元化和差異性，導致其治理價值相互抵觸，尚未形成有效的治理共識，從而使鄉村治理價值呈現出碎片化的傾向。具體表現如下：

首先，基層鄉鎮政府作為國家大政方針在鄉村的具體落實執行者，由于處在傳統壓力型體制的治理末端，其往往執行的是時間短、成效快的政策任務，追求的是一種有效應對上級考核評估的短期效果，缺乏對鄉村建設長遠性、全局性的規劃與部署。其次，村委會作為基層群眾自治制度的組織載體，面臨著雙重的價值沖突。一方面，村委會承擔著上級委派的行政性工作任務，因而就逐漸淡化了鄉村自治的屬性；另一方面，村民利益的整合和實現同樣也離不開村委會的工作投入，但過多繁瑣的行政性任務使村委會不得不優先完成上級的指示，從而就削弱了與村民之間的互動和信任關系。第三，社會組織在參與鄉村治理的實踐過程中，往往將組織自我價值和利益的實現作為其追求的首要目標，力求通過參與鄉村治理來有效提高其社會影響力和獲取經濟效益，從而將手段與目標的關系本末倒置。第四，鄉村村民作為鄉村治理的重要主體，一方面在政府一元化管理傳統觀念的影響下，淡化了其參與治理的角色意識；另一方面，城鄉發展差距的日益擴大和工具理性的價值指引加劇了鄉村的人口外流，村民在逐漸喪失鄉村治理主體責任感的同時也造成了鄉村空心化的治理困境。由此可見，鄉村治理在價值觀念層面上尚未形成治理共識，治理理念的碎片化和集體行動力的缺失對于基層治理能力的提升而言無疑是一大阻力。

（二）治理主體單一

在理論層面上，鄉村治理的主體應為基層鄉鎮政府、村民自治組織、社會組織和村民個人等組成的多元治理網絡，但在具體的實踐過程中，各主體的參與度和參與地位卻不盡相同。在傳統的框架內，鄉鎮政府在治理網絡中仍處于核心地位，為了有效貫徹落實上級的政策任務，其往往采取剛性化的治理手段加強對鄉村社會的行政控制，從而在一定程度上避免問責風險。鄉鎮政府實行的一元化單向度的治理方式在加強治理剛性的同時，也在一定程度上壓縮了其他參與主體的治理空間。村“兩委”作為基層自治組織的代表也逐漸消解了有效參與鄉村治理的精力。一方面，村委會日常工作的行政化傾向淡化了其自治的屬性；另一方面，鄉村人口的外流所造成的鄉村空心化也使其無法有效銜接上級輸入的資源，加劇了資源輸出轉化的困難。社會組織作為提高鄉村治理效能的重要載體，其治理職能的履行同樣也面臨著多元化的發展困境。就外部環境而言，政府相關政策的扶持力度、組織合法性地位的賦予以及外界資源注入的多寡都在一定程度上決定了其是否具備發展壯大的組織環境和社會基礎；就內部建設而言，其職能結構的不合理、資源汲取轉化能力的薄弱以及角色認同困境等都是制約其組織發展的重要因素。除此之外，企業受利益最大化的動機影響，將業務拓展到基層的意愿也十分有限，在參與鄉村治理的過程中作用并不凸顯。最后，作為鄉村治理的重要主體村民個人而言，其主體地位也在逐漸缺失。一方面是由于鄉村資源的配置以及項目的運作都處在單向度線性運行的縣鄉政府行政系統之內，村民的參與意愿和參與程度被削弱。另一方面，鄉村勞動人口的流動性在逐年增強，人們扎根鄉村建設的意愿也在慢慢消解。由此可見，鄉村治理在主體層面上呈現出碎片化的困境，多元主體協同共治的治理格局尚未形成。

（三）治理技術失調

黨的二十大報告指出，要完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系。數字治理技術為創新基層治理方式，提升協同治理效能提供了新的契機。目前，我國鄉村治理數字化發展仍處在初期階段。雖然互聯網在鄉村的覆蓋率大幅提升，但數字治理技術與鄉村社會的互適互融并未在整體上協同推進。在數字化基礎設施、數字資源整合和數字人才隊伍建設等方面仍存在挑戰。首先，基礎設施建設薄弱且地區間發展差異明顯?；ヂ摼W技術仍然停留在構建鄉村通信網絡等基礎環節，在鄉村治理大數據平臺的建設與應用方面仍較為滯后。且不同地區由于經濟、資源等因素影響在數字化發展水平上仍存在差距，數字鴻溝加劇了鄉村協調發展的困難。其次，數據資源在鄉鎮政府部門之間尚未得到充分的開放共享。數據壁壘、信息孤島等現象使得各個部門在鄉村治理過程中尚未形成有機的整體。加之數據共享交換平臺體系的缺失，跨層級跨部門的鄉鎮政務處理就變得極為分散、低效，鄉村治理的系統化、協調化進程緩慢。最后，數字化人才的缺失同樣制約著數字技術在鄉村治理中的應用效能。鄉村勞動人口和高學歷人才的外流加劇了鄉村空心化的現狀，造成人才相對匱乏；部分村民的數字化治理意識仍較為薄弱，缺乏對新的治理技術的認知與信任；數字農民的培養工作尚未有效落實，從而抑制了數字化人才隊伍的建設與發展。由此可見，數字技術在賦能鄉村治理的過程中尚未形成整體性、系統化的實踐途徑，鄉村治理的數字化建設仍需協同推進。

（四）“三治融合”不力

黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，并強調要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這為提升鄉村治理體系和治理能力現代化提供了新的路徑選擇。自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理范式是三者相互補充、相互促進、相互滲透的系統化工程，目標是實現“1+1+1>3”的整體治理效能。但在具體的實踐過程中，“三治融合”水平較低，力度薄弱，呈現出碎片化、分散化的治理問題。首先，自治主體的參與意識和參與能力不足。村民作為鄉村治理的重要主體，受政府一元化管理觀念的影響，主動參與到鄉村治理過程的積極性并不高，缺乏主體性意識。并且隨著鄉村空心化程度的加深，治理主體逐漸從全部村民縮小到“三留守”人員，治理能力的不足也削弱了村民主體的自治基礎。其次，法治觀念淡薄。鄉村治理的“三治融合”應建立在法治的保障基礎之上，但村民們的法律意識多數停留在知法而不用法的層面，處理問題仍擺脫不了“走人情、講關系”這一傳統思想的束縛，鄉村基層的法治建設仍道阻且長。第三，德治基礎薄弱。德治在“三治融合”中起到調節與規范鄉村社會關系的道德引領作用。但目前部分鄉土文化和村規民約的影響力都大不如前，加之功利主義的盛行也弱化了村民內化于心的道德自律，使得鄉村德育建設缺乏濃厚的文化氛圍和內涵支撐。最后，在“三治融合”的具體實踐過程中執行主體仍存在認知偏差，治理方式的選擇往往存在著不同的側重點，從而忽略了三者有機結合的融合力度，削弱了其整體協同效能的發揮。

四、鄉村治理現代化轉型的實踐進路

（一）重塑多元協同治理理念，推動鄉村治理民主化

整體性治理理論立足于公共利益和公共價值的實現，主張多元主體治理、協同治理等整體性思維，對我國鄉村治理的總目標的實現具有一定的借鑒意義。因此，鄉村治理在現代化轉型期應強化整體性治理觀念，將治理理念的現代化轉型作為其基本的價值引領。并且，鄉村治理實踐在新問題與新挑戰并存的情況下，更需治理主體轉變傳統的鄉村治理思維。在重新審視鄉村內在價值和外在需求的基礎上創新治理理念，形成治理共識，將整體性治理觀嵌入鄉村治理的全過程中。首先，鄉鎮政府要摒棄傳統一元化管理的思維慣性，實現從單一主體硬性管理到多元主體協同治理的觀念轉變。其次，作為鄉村治理的重要主體村民而言，應增強參與鄉村公共事務的熱情和責任感，發揮村民自治的最大效能。第三，社會組織和企業也應積極轉變治理理念，在明確自身角色定位的同時也應正確處理好經濟利益和社會效益二者間的辯證關系。鄉村治理觀念的創新和轉變同樣離不開基層黨組織的思想引領。一方面，要通過黨的政治優勢來強化鄉鎮政府和基層組織對鄉村事務和村民需求的落實回應，并定期開展思想教育活動來改進基層政府人員的工作作風，從而促使其單向度的一元化治理思維向多元協同治理觀的轉變。另一方面，要通過黨的組織優勢來調動村民參與鄉村治理的熱情。例如，可以發揮黨員的榜樣帶動作用，使村民在黨員服務中增強對鄉村治理共同體的認同，提高其集體行動能力。

（二）構建“一核多元”治理格局，推動鄉村治理制度化

整體性治理理論主張通過協調與整合構建多邊行動者的合作網絡，倡導多元主體在治理場域中協調合作，形成治理共同體，從而實現公共利益。鄉村作為提高社會治理效能的“最后一公里”，其在現代化轉型過程中仍存在治理主體單一的碎片化問題，尚未形成多元主體共治的新局面。因此，構建“一核多元”的治理體系對于完善鄉村治理新格局、提升鄉村治理能力而言就顯得尤為重要。首先，“一核”是指要充分發揮基層黨組織的核心引領作用。鄉村治理自身的復雜性與治理場域的主體多元性都要求黨組織要積極承擔起系統整合、協調各方的領導責任，從而增強基層黨組織的凝聚力，將其政治優勢和組織優勢在黨建引領過程中轉化為鄉村治理效能。其次，“多元”是指要健全黨組織領導下多主體共建共治共享的鄉村治理新體系。第一，鄉鎮政府要積極轉變治理職能，實現從主導者到協調者的治理角色轉變。充分賦予村級自治組織的自主權，走出二者行政隸屬關系的思維誤區，積極指導并輔助村委會開展相關工作。合理配置鄉村社會資源，實現資源下沉與權力下放的充分結合，從而提高村委會的組織協調和資源整合能力。第二，要積極培育和發展鄉村社會組織。政府可以通過政策幫扶、財政補助、資源輸入等形式幫助其發展壯大，可適度降低準入門檻，優化其審批流程，并建立相關的激勵措施，鼓勵鄉村社會組織在鄉村治理實踐中發揮其優勢和效能。第三，要筑牢村民自治的重要基礎。要確保村民能夠參與到鄉村治理的全過程中，避免蜻蜓點水的形式主義，真正將村民的意愿表達、利益訴求落到實處。開展政策宣傳、技能培訓和文化交流等活動，在強化村民鄉村認同感和歸屬感的同時調動其參與熱情，提高其參與度，充分發揮村民在鄉村治理過程中的主體作用。

（三）深化數字賦能治理技術，推動鄉村治理精細化

整體性治理理論在數字化的時代背景下應運而生，信息技術的發展為其治理結構的形成奠定了重要基礎。因此，整體性治理強調運用信息技術的治理手段提高其協同整合效能。而鄉村治理在現代化轉型期也需要深化數字賦能治理技術，推動鄉村治理邁向精細化、高效化。但目前數字治理技術與鄉村社會的融合程度并未實現協調發展。需要在數字化基礎設施、數字資源整合力度和數字人才培養等方面整體推進。

首先，要繼續擴大信息基礎設施在鄉村地區的覆蓋面。2023年3月，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布了第51次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，報告顯示截至2022年12月，我國城鎮地區互聯網普及率為83.1%，而農村地區為61.9%，城鄉之間仍存在較大差距。因此，擴大鄉村地區的網絡覆蓋面積仍有較大的提升空間。與此同時，要適度降低農村互聯網的使用成本并提高網絡的穩定性。特別是要重點關注偏遠山區的網絡接入條件是否完善，逐步縮小地區間發展的數字鴻溝。

其次，要加大鄉村數字資源的整合力度，搭建一體化的基層治理平臺。一是要推動基層政務服務平臺的建設，將省市縣鄉村五級部門納入統一的平臺，實現層級與部門之間的信息共享。并完善村民線上反饋和解決問題的渠道，從而為其提供一站式全方位的便捷服務。二是加快構建基層數字化應急管理平臺，實現對自然災害、事故災難等突發事件的全時空態勢監控、智能化管理決策和人性化精準服務，提高鄉村風險防控和治理的數字化水平。

最后，要從技能提升和人員儲備兩方面進一步落實基層數字人才的培養工作。一是要提高基層政府人員的數字化素養，通過定期開展數字化技能培訓來提高其政務處理水平。二是要培育新型數字農民，使其具備基本的互聯網思維和應用能力，從而有效參與到鄉村治理信息平臺的交流互動之中。三是要鼓勵新鄉賢、高校大學生等一批具備高文化素質和強實踐能力的人才積極下鄉，并為其提供有力的政策支持和發展環境，從而將其自身優勢轉化為數字型人才的后續儲備力量。

（四）健全“三治融合”治理體系，推動鄉村治理效能化

整體性治理理論強調的系統性與整合性的核心思想對于完善鄉村治理體系具有重要的啟發價值。“三治融合”是一個不可分割的系統性工程，需要在鄉村治理的實踐中整體性協調推進，使“三治”相互融合、相互滲透，從而發揮治理的最大效能。

首先，筑牢自治基礎。村民自治貫穿“三治融合”的全過程，要充分發揮村民在鄉村場域中自我管理、自我服務、自我教育的主體性作用，使其在多元協同治理理念的引導下依法有序地參與鄉村事務，從而激發鄉村自治的內生活力。

其次，強化法治保障?！叭稳诤稀币诜傻幕究蚣芟路€步運行。法治是維護鄉村社會秩序，實現公平正義的硬治理。一是健全鄉村基本公共服務法律體系，使村莊公共事務的處理有法可依，有據可循。二是培養知法、守法、用法的村民。定期開展法律下鄉、法治宣傳等普法活動，使村民在認知層面上對法律法規有基本的了解和領會。并通過宣傳示范作用使其內化于心，做到自覺遵守，自發維護。同時，要用法治思維逐步引導村民走出熟人辦事的關系網絡，使其在知法守法的基礎上學會用法律武器維護自身權益，從而為鄉村治理營造良好的法治氛圍。

最后，滋養德治之風。與法律的硬治理不同，德治作為一種軟治理有著維系鄉土文化，增強村民認同感和歸屬感的道德教化作用。因此，要充分發揮德治的引領作用，使德治和法治相輔相成。一是大力弘揚社會主義核心價值觀。鄉村治理的現代化轉型實踐離不開先進價值理念的指引，因此有必要建立新時代中國特色社會主義農村道德體系。二是要挖掘并培育農村的鄉土文化。現代社會人們的思想觀念和行為舉止無不刻有傳統道德倫理的文化印記。因此，要充分發掘本土的文化資源，發揮道德的教化作用。在功利主義盛行的時代加強村民的道德自覺和文化自信，從而為鄉村德治根植深厚的文化土壤。三是要積極開展德教活動并發揮道德模范的帶動示范作用。通過舉辦評選先進個人、文明家庭等活動在鄉村營造崇德向善的文化氛圍，在潛移默化中增強村民的道德自覺，為鄉村德治筑牢文化基礎。

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（作者單位：燕山大學文法學院）