國有企業全面預算管理的考核困境與改進策略研究

劉婷婷

摘要：全面預算管理的考核機制對國有企業全面預算管理實施效果具有決定性的影響。文章聚焦于國有企業全面預算管理中的考核困境，充分檢視國有企業全面預算管理現有的考核機制所存在的問題，從而針對性地提出一套科學合理且富有針對性的改進建議，旨在推進國有企業可持續發展。

關鍵詞：國有企業；全面預算管理；考核困境；改進策略

全面預算管理作為企業內部一項關鍵性的管理活動，旨在確保企業資源的合理配置和企業戰略目標的實現。然而，由于國有企業的特殊性質，包括政府干預、利益相關者的多元化及組織結構的復雜性，全面預算管理的考核面臨諸多問題。在此背景之下，文章結合國有企業的實際情況，以國有企業全面預算管理的發展進程、重點及難點為論述起點，在肯定國有企業全面預算管理價值的基礎上，從考核的理念、環境和指標體系等維度剖析目前國有企業在全面預算管理考核工作中所面臨的困境，從而有針對性地提出優化舉措，旨在提升國有企業全面預算管理實踐。

一、國有企業全面預算管理的發展概述

全面預算管理興起于第一次世界大戰之后，于20世紀50年代正式形成。當前，全面預算管理已成為企業內部管理控制的重要工具，廣泛應用于制造業和非制造業中。在國外的研究中，Cooper等（2010）認為全面預算管理是一種承擔企業全面計劃、組織、執行、控制、調整、監控和考評的新型管理模式。羅爾德·齊默爾曼（2010）認為全面預算管理應是企業制定發展計劃時必須考慮的重要事項。Baiman（2014）的研究表明，全面預算管理是企業內部控制方法之一，是一種圍繞戰略目標統一人員和產業的最新管理方法。錢德勒（2014）的分析認為，企業選擇全面預算管理體現了其對組織、管理、文化和戰略等方面的管理經驗的吸收借鑒，促進了現代企業管理的發展。Martine Cools等（2017）認為，全面預算管理方法的使用可以持續激勵企業的創造性和創新能力。國外對企業全面預算管理的研究和應用已有幾十年歷史，其理論研究和應用逐漸完善，并在管理實踐中為杜邦公司等大企業帶來了巨大的經濟效益。全面預算管理逐步發展為一種集控制、調控、分析和考核等多種功能于一體的系統管理工具，成為企業管理現代化中不可或缺的關鍵環節。據相關統計，美國超過90%的企業需要實施全面預算管理。國外的大多數學者認為，企業的全面預算管理中的計劃、協調、管理和績效評價都具有重要意義。

相對而言，國內對全面預算管理的理論研究和實踐相對滯后，對其探究還不足。在國內研究領域中，李麗（2022）指出全面預算管理對于提升國有企業的管理能力、整體效率和核心競爭力具有積極作用。因此，有必要充分認識全面預算管理制度的優勢，積極發現和分析問題，并有意識地提高國有企業全面預算管理的質量。張淑珍和錢勵加（2022）認為全面預算管理是國有企業發展的重要策略。然而，國有企業對全面預算管理的認識不足、預算目標不合理、編制不科學、執行不到位以及方法落后等問題客觀存在。樊一婧（2023）認為，建立基于集團戰略的全面預算管理體系是國有企業集團發展的必要途徑。然而，國有企業集團的多層級管理、廣泛的業務范圍和社會公益屬性等特點構成了天然的阻礙，因此需要通過實證研究積極探索有價值的優化對策。萬秋晨（2023）認為，國企管理者基于經濟附加值（EVA）視角能更深入地了解自身管理體系，發現現行預算管理方案的不足之處和改進方向。因此，由傳統視角轉向EVA視角，分析該視角下國有企業全面預算管理所面臨的困境和改進策略已成為國有企業全面預算管理的必然趨勢。在管理實踐中，部分國有企業在全面預算管理的實施方面只是表面功夫，實施效果相當不理想，甚至出現了企業管理成本劇增的副作用。

二、國有企業全面預算管理的重點及難點分析

（一）重點

1. 戰略目標一致性

相對于一般企業，國有企業通常承擔著更為廣泛的社會責任和經濟使命，需要在預算編制中考慮社會效益、產業結構調整、公共服務等諸多方面的因素。因此，在全面預算管理中，國有企業應當更強調與長遠的戰略規劃相結合，促進各級管理層對目標的理解和對齊，確保預算的可持續性和戰略性。

2. 資源分配與優化

國有企業以國家資本為基礎，面臨著更為復雜的資源配置環境和不同層級間的資源關系，需在資源配置上體現其對國家戰略、行業布局和社會責任的關注，以及追求資源配置的公平性、均衡性與效益性。因此，在全面預算管理中，國有企業應當綜合考慮各個業務部門的需求和潛力，充分了解和平衡各項資源（如資金、人力、物資等）的供需狀況，同時重視公共利益和社會效益的考慮，優化資源分配以實現整體效益的最大化。

3. 成本控制與效率提升

國有企業肩負著國家經濟發展和國有資本保值增值的責任。因此，在全面預算管理中，國有企業應當通過細致的成本核算和管理，控制各項成本支出，提高資源利用效率，實現經濟效益的最大化。同時，國有企業還需要關注公共資源的合理配置和社會效益的提升，將成本控制與社會效益平衡考慮，以實現長期可持續發展。

4. 績效評估與激勵機制

績效評估與激勵機制是國有企業全面預算管理作用得以發揮的關鍵，同時也是體現其公共利益平衡的窗口。因此，在全面預算管理中，國有企業應當針對全面預算管理建立科學有效的績效評估體系，從而切實對各個業務部門和崗位進行績效考核，以衡量其實現企業目標的貢獻程度。同時，國有企業還需要設計合理的激勵機制，通過與績效掛鉤的獎勵和激勵措施，激發員工的積極性和創造力，推動整個組織朝著目標努力。國有企業在績效評估與激勵機制上的特性。

（二）難點

國有企業實施全面預算管理面臨的難點主要包括以下幾個方面：

1. 數據質量與準確性

國有企業通常龐大復雜，涉及多個業務部門和地區，數據的收集、整理和準確性是一個挑戰。確保預算數據的質量和準確性是實施全面預算管理的關鍵前提。

2. 績效評估體系的建立與完善

建立科學、全面的績效評估體系是實施全面預算管理的關鍵。這涉及指標的選擇、權衡和設置，以及績效評估方法和數據的收集與分析，需要克服量化難題和主觀性評估的問題，確保績效評估的公正性和客觀性。

3. 薪酬體系的改革與激勵機制的設計

國有企業的薪酬體系通常較為僵化，與績效掛鉤的激勵機制不夠完善。在實施全面預算管理過程中，需要進行薪酬體系的改革，設計激勵機制，激發員工和管理層的積極性和創造力。

4. 預算執行與監控

預算不僅僅是一份文件，更需要有效地執行和監控。國有企業需要建立健全預算執行與監控機制，幫助及時發現并解決問題，以保障預算的有效實施和目標的實現。

5. 組織文化和管理理念轉變

國有企業在長期的行政化管理模式下形成了一套獨特的組織文化和管理理念。實施全面預算管理需要改變這種管理模式，引入更加靈活、市場導向的管理理念，推動組織文化的轉變。

6. 變革管理和組織支持

全面預算管理的實施需要進行有效的變革管理，包括明確目標、制定計劃、溝通與培訓、監測與反饋等方面的工作。同時，需要組織內部的支持和配合，包括上級領導的支持、各級管理層的參與和員工的積極配合，以確保全面預算管理的順利推進。

7. 預算管理的考核評價

預算管理的考核評價是對企業實際執行情況與預算目標之間的比較和評估，用于衡量企業的績效和預算執行的效果。國有企業全面預算管理中的考核評價是一個復雜而關鍵的環節，具體又需要克服指標選擇和權衡、數據收集和質量控制、績效評估標準和方法、績效激勵與約束機制等諸多關鍵難點。

克服以上這些困難需要系統性的工作和持續的努力，涉及到組織、流程、人員和文化等多個方面的改革和調整。

三、國有企業預算管理的考核困境

（一）全面預算考核體系未能兼顧戰略導向和可持續原則

在實施過程中，一些國有企業雖然已經意識到了規劃的重要意義，但并沒有把戰略目標確定和執行情況同國務院的宏觀調控政策有機銜接起來。考慮到國有企業所肩負的保供穩價和擴大就業的重要社會功能，僅僅用社會資源配置效益來評價其行為，顯然是不合理的。但是，在公司的預算編制系統中，雖然包含了資產負債表、所有者權益變動表和現金流量表等，反映了公司的主要資產構成情況和財務狀況的會計報表，但是在公司最后的績效評估中，卻顯著更關注當年的收支預算，如利潤、成本費用等經營情況指標。這導致了對影響企業長遠發展的重大投融資決策行為的追蹤和評價機制不夠重視。

與此同時，由于對當年收益和費用管理的考核簡單可識別，歷史數據也比較容易收集和驗證，而國有企業的成本管理水平的考評往往成為對當期運營狀況的考評，這導致國有企業的長期發展計劃和成本考評脫節，成本考評的有效激勵機制與約束制度無法發揮作用，甚至可能導致短期行為。

（二）國有企業政績目標驅使預算松弛現象頻生

企業預算編制是一項相當復雜的過程，包含著下屬預算參與者和上級預算審核者之間的博弈。因為與預算執行過程和考核標準關聯，在全面預算管理工作的全過程環節中，下級預算主體往往都會積極爭取更寬松的執行要求。為了應對不確定性帶來的考核風險，預算執行者傾向于制定相對寬松的預算標準，并夸大完成預算的困難。

然而，預算松弛不僅導致國有企業資源的不合理分配，甚至可能掩蓋國有企業經營中的問題。通過夸大費用和降低收入預期，企業可能無法準確評估自身的財務狀況和經營績效。此外，預算松弛還可能誤導上級決策者的科學決策，因為他們基于松弛預算的數據進行業績評價，可能無法真實反映企業的實際情況和潛在問題。因此，基于寬松預算的考核評價體系在一開始就存在公平性缺陷。

（三）全面預算考核指標相對單一和固定

在進行全面預算考核評價時，大部分國有企業通常采用將實際預算執行情況與固定的預算指標進行對比的簡單方式來評判預算執行效果。而這一模式忽視了預算編制時的起點不公平問題以及預算指標所反映的經濟實質，從而無法真正引領國有企業朝著價值最優的方向發展。

例如，一個國有企業的預算指標可能實現了年度銷售額的增長率達到10%，但其起點銷售額較低，且預算編制時沒有充分考慮市場競爭環境和行業發展趨勢。與此相對，另一個國有企業的起點銷售額較高，預算編制時已經考慮了市場競爭環境和行業發展趨勢。如果僅僅以同樣的增長率指標來評價兩家企業的預算執行情況，就會忽略了起點不公平的問題。再如，一個國有企業為了達到增長率指標，可能采取了不可持續或短期盈利的手段，如降低產品質量或壓縮成本。這種做法可能會對國有企業的長期發展和價值創造造成負面影響，但在簡單的預算對比中卻無法得到體現。

國有企業作為一個持續經營的主體，各項指標都是相互關聯、相互作用的。因此，沒有一種通用的預算考核指標體系模板可以適用于所有企業。每家企業都有其獨特的經營環境、戰略定位和發展目標，需要根據自身情況制定相應的指標體系，并結合實際情況進行定制化的預算考核評價。

四、國有企業全面預算管理考核機制的改進策略

（一）強化戰略規劃與全面預算管理考核的銜接

戰略規劃在國有企業的全面預算管理中起關鍵作用。因此，國有企業在制定企業戰略規劃時，需要進行科學研判，準確把握可持續發展道路，綜合考慮市場需求、行業趨勢、技術創新和競爭對手的動態等因素，制定前瞻性和可操作性的戰略目標和發展路徑。同時，國有企業還應密切關注國家宏觀政策的變化，因為這些政策調整對企業的經營環境和發展前景產生重要影響。

在明確戰略方向的基礎上，國有企業需合理識別全面預算管理中的可控和不可控因素，并采取相應措施。可控因素是企業內部可以通過有效管理和決策來影響和控制的因素，如生產成本、人力資源配置和市場營銷策略等。國有企業應將這些因素納入全面預算管理體系，制定相應的預算計劃和控制措施。不可控因素是指企業無法直接控制的外部因素，如宏觀經濟波動、政策調整和自然災害等。國有企業需要根據實踐經驗和專業知識，科學預判未來更長周期內可能出現的不可控因素，并提前預判風險，制定靈活的應對和調整策略。

為了確保國有企業能夠靈活應對各種挑戰和變化，實現可持續發展目標，國有企業還需建立風險管理機制，制定靈活的預算調整方案，并加強與相關利益相關方的溝通合作，從而可以提高預算管理的靈活性和適應性，應對市場的不可預見的風險挑戰。同時，國有企業應注重提升內部的組織和管理能力，培養具備戰略規劃和全面預算管理知識的人才，以推動戰略執行和預算管理的有效實施。

（二）培養全面預算管理考核的可持續發展視野

全面預算管理對國有企業的長遠發展至關重要。僅僅關注當期盈利能力是不夠的，還需要綜合考慮當期經營業績和重大投融資決策的執行效果。因此，在選擇考核指標時，應該多角度、多維度地進行評估，包括財務和非財務指標：財務指標方面，可以從資產負債表、所有者權益表和現金流量表等報表中提取關鍵指標，如資產負債比率、凈資產收益率和現金流情況等，以反映財務狀況和經營效益。這些指標能夠幫助了解盈利能力、償債能力和現金流狀況，為決策提供重要參考。非財務指標也是全面預算管理的重要組成部分。市場占有率、客戶滿意度、產品替代率等指標可以評估競爭力和市場表現。它們反映企業在市場中的地位和消費者對產品或服務的認可程度，有助于了解競爭優勢和改進方向。

為了及時發現問題并調整經營活動，需要進行縱向對比和周期性的跨期評價。通過比較和分析不同時間段的數據，可以發現潛在的經營風險，并采取相應措施進行調整和改進。這種持續的評價和調整過程能夠保證企業在不斷變化的市場環境中靈活應對和可持續發展。

此外，為了激勵和約束投融資決策的長期影響，可以引入相應的機制。例如，設立投融資決策業績分享機制，將部分績效薪酬保留至決策后的較長周期進行分配，以確保決策參與者對結果負責和長期影響的考慮。同時，聘請外部專業中介機構對決策結果進行審計和績效評估，確保決策的準確性和有效性。根據投融資決策對企業未來可持續發展的重要程度，可以合理判斷浮動績效薪酬所占比例，激發決策參與者的積極性和創造性。

（三）完善全面預算管理對應的薪酬激勵機制

全面預算管理在國有企業中推廣時常面臨困難，其中一個主要原因是缺乏激勵性薪酬。這主要由于諸多國有企業采用國資委核定的工資總額預算控制機制，即薪酬配額是固定的。這種制度往往導致管理層缺乏積極性，無法真正推動企業管理的改善和業績的提升。

為了改善這種情況，需要進行相應的薪酬改革，打破當前國有企業中行政化管理的人事制度和崗位職級定薪取酬的分配模式。其中一個重要方式是實行經理層成員的任期制和契約化管理，引入市場化的職業經理人制度。這意味著管理層成員的任期和績效將成為薪酬計算的重要依據，明確責任、明晰獎懲，激發經理層的積極性，實現以績定薪的目標。

但是，公司在進行薪酬制度改革中必須重視以下幾個重點。第一，如果需要得到上級監管部門的大力支持，就應該允許公司把市場化與核心業務剝離開來，分別加以評估確認，并在規定區域內允許公司針對這些中心業務的績效情況，實施提成制的獎勵兌現或長期的股份期權激勵。這樣才能超越工資總額計劃控制的框架，實施超額績效的目標，為員工創造具有激勵性的報酬體系。其次，為防止職業經理人的道德風險和國有資產的損失，需要同步加強監管力量，對職業經理人采取長周期的績效兌現方式，增加其浮動報酬和長期報酬在薪酬結構中的比例，以防止當期效益和遠期風險之間的錯配問題，從而更好地激勵管理層關注企業的長期發展，同時降低道德風險。

（四）構建分層次、動態化、系統化的全面預算管理考核體系

分層次、動態化、系統化的全面預算管理考核體系的構建，能夠幫助提高國有企業內部管理效能，并為其長期發展提供有力支持。具體舉措應包括：第一，國有企業全面預算考核應采取綜合指標評估。例如，對于起點銷售額差異造成的不公平問題，除了增長率指標外，應考慮更多的綜合指標來評估企業的預算執行情況。這些指標可以包括市場份額、利潤率、客戶滿意度等，以全面了解企業的經營狀況和發展趨勢。通過綜合指標評估，可以更準確地判斷企業的實際表現，避免僅以增長率指標來簡單比較。第二，國有企業全面預算考核評價指標應靈活適度，尤其是在突發事件發生時。在面對突發事件時，應該有效識別可控和不可控因素，避免將不可控的因素納入考核范疇。這樣可以確保考核評價公正客觀，避免因不可控因素造成的消極影響。第三，國有企業全面預算管理考核應遵循可控原則，確保責任主體只對其可控的預算差異負責。這樣可以避免獎懲不明確，對員工產生不必要的壓力和負面影響。將責任主體與其可控范圍內的預算差異相匹配，可以更精確地衡量個人和部門的績效。第四，國有企業全面預算考核評價應采用自上而下的層級模式。集團企業在數據信息方面具有優勢，可以更客觀地進行獎優罰劣和橫向對標。通過自上而下的層級考核模式，可以實現數據評判的客觀性、全面性。同級間的考核難以達到這種客觀性和全面性。

五、結語

國有企業全面預算管理的考核改進是一項長期而艱巨的任務。在實施改進策略的過程中，需要克服重重困難和挑戰。首先，要引起國有企業內部的重視和支持，樹立全面預算管理的重要性和長遠價值。其次，需要推動國有企業組織文化的轉變，建立積極的預算管理氛圍，將全面預算管理融入企業的日常運營中。此外，還應當持續關注國有企業全面預算管理的發展，不斷總結經驗和教訓，通過持續不斷的努力和改進，才能逐步解決考核困境，提升國有企業全面預算管理的質量和效果。

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（作者單位：鄭州城市發展集團有限公司）