黨建引領脫貧攻堅有效銜接鄉村振興實踐路徑研究

阿力只發

摘要：黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”當前脫貧地區發展不平衡不充分的問題突出，對脫貧攻堅有效銜接鄉村振興，促進全體人民共同富裕提出更高的要求。因此，總結提煉涼山州黨建引領脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的經驗，結合發展實際和發展任務，剖析新發展階段面臨的主要困難和挑戰，探索更好推進有效銜接的路徑，對黨建引領推動涼山高質量跨越式發展，促進農業農村現代化具有重要意義。

關鍵詞：黨建引領 脫貧攻堅 鄉村振興 有效銜接 涼山州

* 基金項目：四川省委黨校重大研究市州項目（編號：ZDSZ2020009）。

黨的二十大報告指出，黨的領導是全面的、系統的、整體的。2020年，在黨總攬全局、協調各方的領導核心作用下，中國歷史性地消除了絕對貧困，全面建成小康社會，正昂首闊步向第二個百年奮斗目標邁進。然而，推進高質量發展促進共同富裕仍面臨不少挑戰，其中最艱巨最繁重的任務仍然在農村。因此，接續推進鄉村振興，關鍵在有效銜接。脫貧攻堅是基礎，鄉村振興是穩脫貧的保障（汪三貴、馮紫曦，2019）；兩者是梯度推進、優化升級的邏輯關系（左停等，2019）；在理論、歷史和實踐邏輯上是共通的（胡德寶、翟晨喆，2022）。不過，在對象、理念和范疇上具有顯著差異，尤其是政策銜接上存在經濟政策延續性不佳、對象范圍擴大、區域差異性大、治理體系轉換難、平衡不同群體訴求等困難（左停，2020）；支撐條件上，存在整體落地不夠、農村空心化、產業發育水平低、振興主體培育難度大、社會參與機制不健全等困境（王俊、路克利，2022）。因此，要基于脫貧攻堅奠定的理論基礎、體制機制和政策體系，繼續充分發揮黨的領導核心作用，加強黨建引領脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接，以共同富裕為政策演進主線（白永秀等，2022），推動鄉村振興，促進全體人民共同富裕。涼山州作為“一部跨千年”的“直過民族”地區，曾經的“三區三州”深度貧困地區，鞏固拓展脫貧攻堅成果同有效銜接鄉村振興，成為發展任務的重中之重，剖析黨建引領脫貧攻堅有效銜接鄉村振興存在的不足，并探索有效銜接的路徑，對實現高質量跨越式發展，推進涼山現代化建設具有重要意義。

一、涼山州黨建引領脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的成效及經驗

2020年，我國實現了消除絕對貧困、全面建成小康社會。然而，脫貧攻堅不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。因此，總結過去黨的建設在決戰脫貧攻堅以及鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中的經驗，對未來接續推進鄉村振興，以高質量發展推進涼山現代化建設具有重要作用。

（一）堅持底線思維防止規模性返貧

一是以黨委政府為主導，科技助力實施精準“滴灌”。涼山州以黨委政府為主導，建立健全以“三農”大數據平臺為依托的信息化監測體系，2022年對4.2萬戶17.3萬名監測對象分類落實幫扶措施，3.5萬戶14.6萬人通過幫扶實現銷號，銷號人數率達到約85%，無整鄉整村規模性返貧致貧現象，堅決守住不發生規模性返貧底線。二是先富帶后富，共享改革發展成果。深入推進“東西部協作”“定點幫扶”和“萬企興萬村”行動，甬涼東西部協作“兩地倉”模式入選全球最佳減貧案例。三是深化分配機制，兜底兜牢低收入群體民生保障。以財政轉移支付為主，充分保障低收入群體特別是特殊群體的生活保障，如德昌縣通過涼山州惠民惠農財政補貼資金幫助困難群眾，2023年以來累計發放城鄉低保2342萬元，惠及79109人。通過多舉措實現脫貧群眾收入增長，脫貧家庭人均純收入達到1.15萬元，較2021年同比增長14.2%，實現了“兩個高于”目標。

（二）多措并舉輸出勞動力穩增收

自戶籍制度改革后，農村剩余勞動力實現自由流動，農村居民工資性收入已成為其收入結構中的主要組成部分。脫貧攻堅工作實施以來，在黨委政府的支持和引導下，通過東西扶貧協作組織勞務輸出、開發公益性崗位、建設扶貧車間吸納就業，組織就近就業等轉移農村剩余勞動力，增加了農民收入。一是東西協作鋪就就業路，續談“山海情”。通過與企業、商會、用人單位構建涼山駐外農民工流動黨支部，在寧波、佛山、北京等地建立10個駐外農民工工作服務站、36個農民工流動黨支部，不斷優化農民工保障模式。同時，對前往定向地區務工的農村勞動力，每人一次性發放1000元生活補助資金作為鼓勵。以成渝雙城經濟圈勞務協作、東西部勞務協作以及“西德冕喜同城化勞務協作”等專項活動在企業和農村勞動力之間架起橋梁，提供點對點、一站式輸送服務，各企業提供了2.9萬個崗位，入場求職者達到8000余人。二是開發公益性崗位，助力民生兜底。針對困難家庭，通過村黨組織識別，農戶申請，鄉黨委政府審核，以公益性崗位幫助困難家庭，形成民生兜底機制。人社、交通、林草、水利等部門全方位聯動，調整優化公益性崗位，全州統籌設立護林員、保潔員等公益性崗位，安置脫貧勞動力4.6萬余人，保障脫貧困難群眾在家就業實現增收。三是組織就近就業。涼山州安寧河流域縣市進一步承接吸納脫貧勞動力轉移就業，通過配備勞動力信息和就業專員開展情況摸排、缺工信息摸排，全州摸排出5.09萬有就業意愿的未就業脫貧勞動力，梳理出可容納5709人的647個崗位信息，明確了241人的就業專員隊伍，建立就業供需清單，為點對點勞務輸出奠定了堅實基礎。四是發揮扶貧車間就業吸納作用。據統計，2022年，通過“產業發展帶動一批”“項目建設承載一批”“幫扶載體吸納一批”“重點群體幫扶一批”“落實政策兜底一批”等多種舉措，配套建設147個就業幫扶車間（基地），規劃布局12個農業產業園區，持續推動5個工業園區和11個幫扶園區建設，促進全州集中安置點4萬名搬遷勞動力就近就業，實現勞務收入6.57億元，人均務工收入1.64萬元，統籌兜底安置公益性崗位1.5萬余人，超額完成目標任務。

（三）移風易俗促文明樹新風

自《涼山彝族自治州移風易俗條例》出臺以來，全州深入貫徹落實中央、省、州對移風易俗工作的要求，并緊緊圍繞經濟社會發展目標，成立以雙組長制為組織架構的移風易俗工作領導小組及其辦公室，移風易俗工作領導小組由州委書記、州長任雙組長，下設州、縣、鄉三級“指揮部+工作專班”的工作體系，構建一張網、一盤棋的工作格局，其中州縣兩級專班共抽調221名優秀干部實行全脫產實體化運行，從而強化組織領導，構建體制之基。以組織領導、宣傳發動、載體統攬、機制建設、要素保障、系統治理等全方位、多維度、全鏈條一體推進，堅決剎住了搞排場、大操大辦、奢侈浪費、薄養厚葬、高價彩禮等各種陋習。例如，2022年普格縣共報備紅白事宜79件，解除無效婚姻1件，監管79起大操大辦和各類違規宴請；89個村全覆蓋建立紅白理事會、村規民約；8個社區100%健全《居民公約》；配備89支文明勸導隊；購置68套集中餐飲用具；所有黨員、公職人員全覆蓋簽訂《移風易俗承諾書》。

在黨委政府的主導下，各縣（市）基本形成自治、法治、德治三位一體的治理格局。例如，會東縣已建立以村規民約為主要內容的自治體系，全縣189個村結合本地實際，通過村民大會或村民代表會議討論，制定了村規民約，并得到絕大部分村民的認可和遵守，執行效果較好。成立了紅白理事會，并積極履行職責，開展婚喪事宜大操大辦監督和勸導，向群眾深入宣傳移風易俗的相關政策法規，積極引導群眾講文明、樹新風，村民自治得到有效落實。全面配齊各村網格管理員，189個村和14個社區，共配備網格員275名。同時，完善監督機制，189個村均成立了村（居）務監督委員會，將村（居）務監督小組組長納入常職干部，較好解決了以往普通村干部兼任村（居）務監督小組組長成效不明顯的問題。除強化健全法治體系和自治能力外，布拖縣以多元載體推動德治樹新風，通過深化移風易俗、“潔美家庭”“倡樹新風·感恩奮進”評選等活動，常態化與“武侯有你”“都寨公益”“生輝”“啟明”等社會組織合作，開展“兒童四點半課堂”“老人集體生日會”等留守兒童、留守老人關愛服務活動，引導搬遷群眾移風易俗、倡樹新風，培育踐行社會主義核心價值觀。

（四）集體經濟扶上馬送一程

農村村級集體經濟是經濟社會發展中集聚土地、人才、科技等生產要素的產業載體，是多元主體參與經濟活動的結合點，是多元社會資本合力鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵點。因此，涼山州黨委政府高度重視，著力推動村級集體經濟發展，2020年全州實現全面脫貧之際，全州基本消除村級集體經濟“空殼村”，凈收益達到1.38億元；2023年6月，全州已建成村集體經濟組織2727個，總資產達到94.5億元，其中經營性資產達27.5億元。脫貧攻堅和鄉村振興是梯度推進，優化升級的關系，集體經濟在推進鄉村振興、促進脫貧戶實現增收方面具有重要作用。因此，應以黨委政府為主導，繼續健全和完善多層級保障和機制。

一是建立健全組織領導體系。州級成立以州委副書記為組長，四大班子分管或聯系領導為副組長，20多個相關部門負責人為成員的村級集體經濟領導小組。同時，各縣（市）對應成立領導機構，縣（市）委書記親自抓，把發展壯大村集體經濟納入農村改革工作重要議事日程、“三級書記抓鄉村振興”重要內容，并與“三農”工作同安排、同部署、同推進，為村級集體經濟發展提供了強有力的組織保障。

二是不斷完善體制機制。在2019年第一輪農村集體清產核資工作的基礎上，依托“兩項改革”，持續開展農村集體清產核資，推進集體經濟組織成員認定、集體資產股份量化和集體經濟組織登記賦碼等工作，厘清了村集體經濟發展的制度邏輯。同時，出臺一系列制度文件，完善村集體經濟運行機制，2020年涼山出臺《關于進一步發展壯大村級集體經濟的意見》。其中，概括總結形成10條集體經濟發展路徑，并推出5條發展壯大農村村級集體經濟的政策。此外，多部門聯合出臺《發展壯大村集體經濟獎勵辦法》，鼓勵村集體經濟發展。

三是推進經營模式創新。鼓勵和支持龍頭企業發揮引領帶動作用，構建多元主體參與，多元資本共推農戶增收機制，通過“村集體經濟組織+公司+農民合作社+家庭農場+農戶”等模式構建農業產業化聯合體，破解了土地資源細碎、產品粗放、市場渠道不通暢等造成的交易費用高難題，形成多元主體間相互依存、相互依托、相融共生的發展模式。全州州級以上農業產業龍頭企業發展到121家，其中，國家級龍頭企業3家，省級37家；工商部門登記注冊合作社達10104家，其中，國家級示范社18家，省級139家，州級300家；家庭農場發展到23316家，其中，省級112家，州級312家。

二、涼山州黨建引領脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的現實困境

只有以問題導向，精準分析研判當前面臨的困難和挑戰，才能不斷強化黨建引領對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的作用。

（一）勞動力出得去但留下難

統計數據表明，目前全州就業人員271.38萬人，第一、二、三產業就業分別占總就業人口的54.2%、13.1%和32.7%。第一產業就業人員超過了總就業人口的一半，但由于產業之間邊際收益的差距，沿海城市發達的第二產業能帶來更高的邊際收益，涼山州剩余勞動力外出務工成為必然趨勢。例如，昭覺縣脫貧戶勞動力縣外務工人數自“十三五”以來持續大幅度增長，增長率最高的年度達到了162.31%，并且年均增長率達到55.31%，農村剩余勞動力實現充分轉移。

然而，農村勞動力轉移到沿海城市后，大多處于漂移就業和“候鳥式”遷徙的狀態中，勞動力出得去但留不下，每年務工的地方都不一樣。究其原因，主要體現在以下幾個方面：一是城鄉戶籍制度造成福利分割，使農村轉移勞動力人口及其子女不能與城市居民享受同等的公共福利待遇。二是轉移勞動力資本積累速度遠遠低于城市生活所需成本上漲速度，比如高企不下的房價。三是城市居民對農村勞動力人口的排斥，尤其是農村少數民族與城市居民面臨難交往、交流、交融的困境。四是農村勞動力轉移人口自身人力資本積累較低。例如，在教育方面，涼山州15歲及以上人口平均受教育年限只有7.41年，低于全國、全省平均水平，在全省21市（州）中只高于甘孜州，而全州文盲率則達到10.8%。其中，少數民族占人口比重較大的布拖縣、美姑縣、昭覺縣、木里縣等，15歲及以上人口平均受教育年限均低于6年，只有安寧河流域的西昌市、德昌縣、冕寧縣、會理市、寧南縣等五縣（市）的15歲及以上人口平均受教育年限超過全州平均水平，僅有西昌市達到全省平均水平。

（二）集體經濟開新局但跨越難

首先，小農戶家庭經營、分散經營是涼山州農業的基本經營方式，造成的農村土地細碎化已經成為發展多種形式適度規模經營的障礙，阻礙了集體經濟的發展。其次，涼山州村級集體經濟發展起步晚，基本上在脫貧攻堅時期初步建立，達到村級集體經濟可持續發展還需要長時間的探索。從村集體經濟發展籌集的資金來源上看，主要屬于外源性資金，包括政府補助資金、東西扶貧協作資金、定點幫扶銜接資金以及企業等社會捐贈資金。因此，結合村級集體經濟發展的現狀，還需要以政府主導的財政資金大力支持，扶持村級集體經濟發展走上規范化和盈利化階段。最后，村級集體經濟發展缺乏科技和人才支撐，尤其以“合作社+支部+農戶”的組織模式，缺乏技術人員和財務人員支撐。一方面，缺乏技術是村級集體經濟發展不可持續的主要原因，缺乏財務人員等人才支撐則導致經營不規范。另一方面，大部分村級集體經濟經營業務與市場割裂，不能適應市場的需求，導致經營效果不佳。

（三）低收入群體輸血多但造血難

脫貧攻堅以超常規舉措，舉全社會之力，聚焦深度貧困地區，投入大量人力、物力、財力，在全國全面消除絕對貧困，全面建成小康社會。然而，“授人以魚，不如授人以漁”。外源性的輸血可以解決短期內的發展動力不足問題，但是可持續的、內涵式的發展需要依靠低收入群體提升自身發展能力。首先，涼山州特殊困難群體比重大，財政轉移支付兜底民生難。截至2021年底，全州共有7264名孤兒，10830名事實無人撫養兒童，均需全部納入基本生活救助保障范圍。截至2022年12月，全州納入農村低保群體達22.28萬戶、52.4萬人。其中，納入低保的脫貧人口達22.45萬人，全年新增農村低保共計1.33萬戶、3.12萬人；納入農村特困人員達1.43萬人，困難殘疾人有4.65萬名，重度殘疾人有5.74萬人，2022年全州累計發放救助資金達19.49億元。其次，老齡人口比重提高，人口紅利下降。據第七次人口普查數據顯示，全州60歲及以上人口總數達到604432人，占全州常住人口總量的12.44%；同時，65歲及以上人口有460839人，占全州常住人口總量的9.49%，按照國際通行劃分標準，已經進入老齡化社會。這造成兩方面影響：一是勞動力供給將下降，二是老齡化增加了養老及其基本公共服務供給壓力。

最后，勞動力人力資本積累低，資源轉化能力低。全州15歲及以上人口平均受教育年限僅為7.41年，低于全國以及全省平均水平，低水平人力資本積累，導致勞動力集中在勞動密集型產業。與此同時，全州城鎮化水平低，常住人口城鎮化率僅為39.46%，城鎮工業不發達，吸納就業能力有限，50%以上就業人員集中在附加值較低的農業產業，收入難以增加。此外，交通網絡建設滯后進一步導致農業經濟規模小、成本高、市場化程度低，缺乏以科技為基礎的農業生產經營形態，三產融合難以推進，低收入群體自我造血能力亟待提高。

（四）易地搬遷搬得進但住好難

作為“三區三州”深度貧困地區，涼山州共有11個脫貧縣，由于自然地理條件以及非均衡發展戰略等歷史問題，全州很多邊遠山區在發展過程中形成了“一方水土不能養活一方人”的困境，這也成為致貧的重要原因之一。因此，涼山州共實施易地扶貧搬遷7.4萬戶、35.32萬貧困人口，占全州貧困人口的36%，占四川省易地扶貧搬遷總量的25.6%；共新建易地扶貧搬遷集中安置點共1468個，800人以上的集中安置點24個，3000人以上的12個。通過易地扶貧搬遷，貧困群眾從“山頭”搬到“城頭”，從“村民”變“居民”，實現了“一搬跨千年”的歷史巨變，總體上解決了“一方水土養不活一方人”的困境。

然而，農村低收入群體在實施易地扶貧搬遷之后，尤其遠距離的集中搬遷，打破了原有的生產生活方式。離開以前賴以生存的土地，一方面，減少了收入來源，收入來源僅靠務工收入，如果是老齡家庭或帶小孩的家庭，務工收入將更少。另一方面，不適應遷入地的生活習慣。在治理、就業和社會融合方面出現了一系列困難和挑戰。因此，為實現易地扶貧搬遷后總體上可持續發展，搬遷居民住得“好”還需持續關注。

三、涼山州黨建引領脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的路徑優化

脫貧攻堅與鄉村振興是梯度推進、優化升級的關系，脫貧攻堅時期已積累了有效的經驗，奠定了良好的發展基礎。實現鄉村全面振興，要把目標導向和問題導向相結合，不斷優化發展路徑，解決發展中出現的問題。

（一）以組織建設為引領，增強黨建促發展

“全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興，關鍵在黨。”習近平總書記在黨的二十大報告中對過去十年黨的建設和全面從嚴治黨工作作出深刻總結，對深入推進新時代黨的建設新的偉大工程作出全面部署。學習貫徹黨的二十大精神和省、州黨代會以及歷次全會精神，必須將其落實到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接上來。

在組織建設上，按照《鄉村振興責任制實施辦法》，構建職責清晰、各負其責、合力推進的鄉村振興責任體系，進一步壓緊壓實省、市（州）、縣、鄉、村五級書記一起抓的責任。充分發揮黨員先鋒模范作用，在村級集體經濟發展中提供人才支撐作用，在推進移風易俗工作中以身示范，在致富路上爭做發展致富帶頭人，并組織動員農民群眾共同參與鄉村振興。

（二）聚焦建構性因素，提升低收入人口的可行能力

以黨委、政府為主導，引導多元社會主體參與，著力推進區際基本公共服務均等化。在教育年齡結構上，以普惠性教育和技能培訓相結合，不斷深化少年兒童等學齡階段普惠性教育，不斷加強成年農村勞動力技能培訓。技能培訓應特別重視勞動力主體需求，以因地制宜為原則，以實用性為導向，以培訓質量為重。在教育結構方面，在做好義務教育階段普及的基礎上，繼續推進高中階段教育的普及，同時大力支持并高質量發展職業技術教育，培養新生代技能人才。在人才培養結構方面，更加注重培養應用型、技能型本土人才，以“內培外引”并重，繼續強化定向培養、定向就業、定向使用，優化人才結構。尤其是以安寧河谷同城化發展為契機，以西德冕喜一市三縣為試點，建立教育和醫療衛生系統人才交流、培訓、輪崗等長效機制，以傳幫帶為鏈條，充分挖掘和利用知識溢出效應帶來的外部性，并逐步在全州逐步擴展。在空間結構上，以鄉村為重點，基于脫貧攻堅成果，繼續推進教育和醫療衛生領域基礎設施建設，緩解城鄉區域之間教育和醫療衛生發展不充分不平衡的局面。在就業結構上，充分認識結構性失業問題，以社會發展需求為出發點，引導教育培訓向專業化、深層次、多類型發展，形成產學研相互作用的發展鏈。需要注意的是，在鄉村不斷空巢化的情況下，也要為農村老齡人口創造適宜的就業崗位，讓老齡人口適應現代化生活，實現自我價值。綜上所述，在教育、醫療衛生和就業機會等建構性因素方面的提升，將不斷提升人口的可行能力，增強低收入群體的自我發展能力，推動發展模式從“外源式”發展向“內涵式”發展轉變。

（三）著力解除外部約束，降低交易費用

經濟社會的發展，本質上是約束條件下的最優化追求。因此，除了從健康和教育等方面提高低收入群體的自我發展能力外，還要以黨委、政府為主導，著力解除外部條件對發展的約束。一是繼續深化戶籍制度、土地制度等一系列制度改革，為解決城鄉分割、福利分割、社會排斥等問題奠定基礎。二是持續幫助低收入人群，特別是特殊困難群體，為其提供基本保障。同時，強化為特殊困難群體提供社會服務的能力。例如，提供有效的、有保障的就業信息資源，提高最低工資標準，提供工資拖欠追討服務、法律服務等服務資源。三是豐富流動人口的精神文化生活。在要素高速流通的時代，不管是外出務工人員，還是易地扶貧搬遷人口，只要有流動產生，必然與流入地產生文化、風俗習慣以及觀念上的沖突。因此，開展多元化的活動，尤其是以民族文化為內容的活動，可以讓少數民族流動人口與流入地人口有更多的交流交往，最后實現真正的交融。四是作為“三級約束”的第一級硬約束，加之其公共產品屬性，交通基礎設施建設方面應破除限制發展的障礙，以黨委、政府為主導，構建內暢外聯的交通基礎設施網絡，著力降低交通運輸成本，促進生產要素實現區際間自由流動。

（四）以產業發展為依托，集聚生產要素實現內涵式發展

產業作為集土地、勞動力、科技、資本、制度等集一系列要素為一體的綜合體，是經濟社會實現內涵式發展的關鍵。因此，要以產業發展為依托，集聚多元生產主體、生產要素、多元市場形成產供銷一體的鏈條，提高為其他地區或部門提供優質產品和優質服務的能力和機會。首先，以第一產業為主導，以三產融合為方向，特別是以農文旅融合發展為輔，重點促進較低人力資本積累的農村居民參與到經濟社會發展當中，突出其主體性和參與性，建設共建共享的經濟社會共同體。其次，鼓勵支持社會資本參與到鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中來，建立以產業為依托、多元主體參與經濟社會發展的格局，強化第三次分配對欠發達地區的促進作用。第三，基于土地制度改革，建立城鄉一體的全國統一土地要素市場，促進土地資源流轉。一方面，能夠提高農村居民的財產性收入，另一方面，為農村土地實現適度規模經營以及發展壯大村集體經濟提供了可能。第四，以村集體經濟適度規模經營為目標導向，以土地要素自由流轉、農村剩余勞動力充分就業、龍頭企業科技與市場為支撐、社會資本充分參與、體制機制不斷完善等構建新發展機制，實現高質量跨越式發展，著力推動共同富裕。

參考文獻

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（作者單位：中共涼山彝族自治州委黨校）