推進傳統工業城市“工業上樓”的思考和建議

“工業上樓”是解決土地資源極度緊缺的重要抓手，對于推動產業高質量發展和轉型升級具有重要意義。在近年工業用地供需矛盾逐漸加劇，產業轉型升級、國家政策的引導鼓勵等諸多因素的驅動下，“工業上樓”作為一種產業空間形式持續釋放新能量。以無錫市為代表的傳統工業城市經歷多年開發建設，土地約束強度不斷增大，通過探索實施一些“工業上樓”項目，一定程度上緩解了土地資源緊張局面。本文聚焦國內外“工業上樓”的典型應用及經驗，對傳統工業城市下一步更好推進“工業上樓”提出相應建議。

一、“工業上樓”的典型應用

上世紀50年代，香港和新加坡迫于土地緊缺和工業擴張的壓力，開始探索“工業上樓”，到80年代，新加坡出現了一批“堆疊式廠房”，成為企業在高層樓房中進行工業生產的產業新空間模式。近來年，國內也開始了“工業上樓”的探索。

1.國內外典型應用案例。近年來，隨著以深圳、東莞等為代表的制造業發達城市，逐步進入土地資源存量發展時代，如何走內涵式發展之路、集約節約用好土地，不斷提高土地單位產出率、持續推動產業提質增效成為共同面對的課題，“工業上樓”逐漸成為這些城市的應對手段。此外，自然資源部2019年發布的《產業用地政策實施工作指引》也明確鼓勵開發區、產業集聚區規劃建設多層工業廠房，供中小企業進行生產、研發、設計、經營多功能復合利用，從宏觀政策上為城市探索“工業上樓”提供了支持。綜合來看，新加坡以及深圳、東莞、青島等在“工業上樓”應用方面成效較為明顯。

①新加坡。上世紀80年代，為應對城市土地資源極其緊缺的情況，新加坡貿工部下屬的裕廊集團建設和運營了一批“堆疊式廠房”。這類廠房多以3層疊3層、最高為9層的形態組成，即每棟建筑由三個三層的企業單元堆疊而成，并通過盤道連接每個單元的首層，即第1、第4和第7層由垂直盤道連接，實現真正的“多首層”。近年來，隨著新加坡整體產業轉向知識型產業，新加坡的一些“工業上樓”項目也隨之轉型為以緯壹科技城等為代表的、集制造和研發于一體的新型科技園區。

②深圳。早在2011年，深圳就在全國率先探索“工業上樓”模式，并在2012年建成了全國首個“工業上樓”項目——寶安區全至科技創新園。該園區按照“廠房+寫字樓”的復合標準建設了23層的科創大廈，集生產、研發、辦公于一體，2019年7月，寶安區又出臺國內首份針對工業上樓的詳細工作指南——寶安區《工業上樓工作指引（試行）》，對工業上樓適用范圍、產業引導、建筑設計等作出了詳細的指引規范。深圳市于2022年底正式啟動“工業上樓”計劃，提出未來五年每年將新增2000萬平方米優質廠房，并確立了以資源規劃條線和城市更新局為核心的工作推進體系，在建筑規范、不動產交易等核心問題上予以了明確界定，從規劃和建筑形式上保證了“工業上樓”的科學統籌推進。

③東莞。2019年，東莞以“一號文”的形式，出臺《關于拓展優化城市發展空間加快推動高質量發展的若干意見》，提出“開發建設高標準廠房和工業大廈”；2021年又出臺《水鄉功能區工業上樓產業引導指南》、《水鄉功能區工業上樓建筑設計指南（試行）》、提出“工業上樓”五要素篩選模型，研究高端產業空間需求，建立市級層面首個系統性工業上樓建筑設計指南。在一系列政策推動下，東莞建成了以松山湖智谷產業園為代表的一批“工業上樓”示范性項目，目前東莞已在松山湖功能區、濱海灣新區、水鄉功能區等重點產業片區，布局了超10個“工業上樓”產業園項目，總建筑面積近600萬平方米。

④青島。2018年5月，青島城陽區發布《加快高層工業樓宇經濟發展的實施意見》，在山東省率先實施“工業上樓”。該《意見》規定，高層工業樓宇需占地30畝以上，容積率達到3.0左右，并能夠滿足入駐企業生產需求，包括水、電、氣、網絡等基礎設施配套以及具備完善的服務功能，讓企業“拎機入駐”。同年，全市首個高層工業樓宇項目——聯東U谷·夏莊智造園開始建設。2020年又啟動建設 “工業上樓”產業園。2021年，西海岸新區、城陽區先后發布高層工業樓宇項目扶持政策實施細則，進一步完善高層工業樓宇開發要求及扶持政策。目前，青島市投入使用的高層工業樓宇項目超70個，建筑面積約1000萬平方米，形成了開工一批、竣工一批、儲備一批的工業上樓項目梯次化推進格局。

2.“工業上樓”的優勢。綜合來看，相比傳統工業廠房，“工業上樓”項目具有以下優勢。①高品質。與傳統廠區不同，“工業上樓”項目統籌生產、生活、生態三大布局，將企業生產需要的基礎設施及員工生活設施合理建設布局，實現職住平衡、生產空間優質、生活空間便利、生態環境優美，較符合先進產業、高端人才對高品質的空間需求。如深圳龍頭企業“工業上樓”示范項目——大族激光智造中心，共建有4棟生產廠房，層數7層，配有公寓、食堂、運動場地等設施，并利用廠房樓頂建設850米環形塑膠跑道、2個標準籃球場、2個網球場、超100平米健康服務中心，員工可以通過連橋直接到達生產車間、辦公區、宿舍、空中花園。

②定制化。制造企業不愿“上樓”的主要顧忌在于：重型設備不易上樓，廠房樓板荷載要求高，高層貨梯難達標，貨運效率低等?！肮I上樓”項目積極在這些方面進行探索并取得突破，以深圳南山紅花嶺基地項目為例，其每個樓層均“可拆可合”，將樓面設計成“C字型”“一字型”等特殊結構，每個層面可靈活分拆，且首層荷載標準達2.0噸以上，基本滿足絕大部分企業生產需求，荷載要求高的企業可入駐低樓層，并在每個樓層建有盤道和高架平臺，裝卸貨車可直通各樓層。

③經濟性。對城市來說，“工業上樓”實現了土地資源的高效利用。以青島城陽區《加快高層工業樓宇經濟發展的實施意見》為例，按照其規定的高層工業樓宇占地30畝以上，容積率3.0計算，傳統的30畝土地只能容納一家2萬平方米的工業企業，而在同樣的土地上建設高層工業樓宇，按每家工業企業3000平方米的規模規劃，則可以入駐30余家企業，實現土地倍增效益。

二、無錫市“工業上樓”相關探索實踐

從產業發展角度看，為滿足優質企業對產業鏈構建和產業集群發展的需求，傳統工業城市亟需通過打造多功能復合、開發強度更高的工業上樓項目，為企業提供更優質的發展空間。早在1992年，無錫市蠡園開發區創意園建設了5層標準廠房與沿馬路7層辦公用房結合使用，開始了初代版“工業上樓”的探索。2016年，無錫市啟動建設“太湖智谷科技園”，開始了真正意義上的“工業上樓”。2022年，無錫市出臺《關于進一步推進工業用地提質增效的若干政策措施》，從七個方面提出20條舉措，進一步優化產業用地政策體系，實現產業用地“經濟密度”和“科創濃度”的雙提升。近年來，以太湖智谷科技園、聯東U谷·江溪智造科技園、東裕智能制造產業園、中歐低碳產業園集聚區、融騰智造園等“工業上樓”項目為代表，無錫市積極探索“工業上樓”實踐路徑，圍繞產業升級、提高土地利用率目標，聚焦盤活存量、創優增量，為產業發展提供新空間。主要應用項目有。

1.太湖智谷科技園。根據產業結構調整和經濟轉型升級的需要，2016年無錫太湖智谷科技有限公司啟動建設的“太湖智谷科技園”是本市首例大型“工業上樓”項目，目前一期、二期13.8萬平方米已完成入駐并投入運營，三期6.6萬平方米將在2023年底交付。以集成電路行業組裝、封裝、測試等輕組裝的企業為主，整個載體入駐的工業企業占到30%—40%，其他為研發、辦公和服務業企業。

2.聯東U谷·江溪智造科技園。2020年，聯東集團在高新區投資的項目，該項目由15棟高標準廠房，其中最高的有8層樓、40米高。是集高端制造、研發中試、生產性服務、運營服務平臺等功能于一體的現代化科技園區，招商方向聚焦半導體、智能裝備、物聯網等相關產業，高度契合無錫正在著力打造的數字化產業集群布局。目前園區已簽約了50余家企業，其中，高新技術企業26家，“新三板”上市公司1家，“新四板”上市公司2家，瞪羚、雛鷹企業4家，此外還包括無錫市重點扶持的高新、瞪羚、雛鷹等入庫企業7家。

3.東裕智能制造產業園。2021年，新吳區對原地塊拆遷后引入東裕智能制造產業園項目，并積極運用新型產業用地政策，規劃打造一個集“工業+研發+辦公+商服+宿舍”等多功能為一體的混合產業園，計劃建設1棟總高達98米19層的生產研發樓、1棟12層的綜合樓和5棟層高在6—12層不等的高標準廠房。占地面積為6.9萬平方米，總建筑面積約23.4萬平米。地塊容積率從0.7提升至2.63，是全市首個Mx新型產業用地。

三、相關思考和建議

雖然無錫市近年來在“工業上樓”方面進行了一些探索，也取得了一些成績，但對比深圳、東莞、青島等城市，目前仍沒有專門針對“工業上樓”項目的專項支持政策，在運營、招商和服務方面也缺少明確的制度規定，這也是傳統工業城市存在的共性問題，一方面，除了要學習先進城市相關經驗外，也應在推進“工業上樓”過程中處理好三個關系。一是產業與載體的關系。對于產業提質增效，比較形象的說法是“騰籠換鳥”，但在“騰籠換鳥”過程中，首先需要搞清楚是“鳥”不行，還是“籠子”不夠大、不夠好？如果是“鳥”不好，那“籠子”做得再大、再好也沒有用。所以，不能簡單的地一味把“籠子”做大做好，沒有好“鳥”，再好的“籠子”也是徒有其殼。所以，著眼點要從實際出發，把“換鳥”、“引鳳”的事情看清楚、搞扎實、抓落地。切不可“本末倒置”，這山望著那山高，把注意力投在新一輪“建籠筑巢”上。

二是存量與增量的關系。一些傳統工業城市，雖然單位土地產出已達到國內領先水平，但仍然有一些地塊存在低效、閑置和空置的問題。如何通過土地更新，將這些低效空間進行合理調整、改造和提升，這是首先要面對和需要解決的問題。只有集中精力把現有的存量盤活了、效率提高了、產業迭代了，才是最實實在在的“節約集約”用地。在此基礎上，再建設一些符合新產業特點的工業大樓，才是“錦上添花”，切忌放著一堆存量不去盤活，又去搞一些增量建設，最后造成新的閑置、低效空間。

三是投入與產出的關系。以深圳“工業上樓”計劃提出的出租價格控制在35元/月為例，這個價格雖然在深圳全市屬于低價，但也并不是傳統工業企業所能承受的，需要入駐的企業有極強的盈利能力、產稅能力和成長性。從現有工業門類看，重工業、基礎工業是不可能“上樓”的，能夠“上樓”的主要集中在電子信息、生物醫藥、新能源以及相關的資金、技術密集型行業，這又與深圳的產業基礎和特色有關，具有科技型、輕型化、智能化和數字化的優勢，也就是說，深圳能夠“上樓”產業的比重相對比較大。因此，在推進“工業上樓”的過程中，需要對載體的運營機制、入駐項目等進行綜合把關。為此建議如下。

1.加大政策支持力度。根據地區實際情況制定“工業上樓”相關政策，出臺“工業上樓”專項發展意見，明確“工業上樓”開發建設標準、規劃布局、產業導向、開發運營投資主體、開發建設基本要求、功能配套要求等相關要求。設立“工業上樓”專項資金，重點引導和鼓勵存量低效載體針對產業布局進行產業鏈招商、引進上下游產品服務項目及公共服務項目、提高產業資源集約利用水平。

2.建立規范運營體系。借鑒國內其他城市特別是深圳的相關經驗，成立專門部門，出臺“工業上樓”管理辦法，進一步加強全鏈條設計審查、規劃驗收及項目批后監管工作。積極借鑒深圳等地經驗，分類制定適合“工業上樓”的產業指引和建筑設計指引，建設安全適用的“工業上樓”園區及樓宇，引導打造一批集智能制造廠房、研發智造中心、獨棟企業總部、研發辦公空間、人才安居中心、園區共享中心及服務中心于一體的復合型產業載體。

3.強化精準招商把控?！肮I上樓”不是簡單地將企業搬到樓上，而是應做好產業規劃和定位，鼓勵符合國家現行產業政策和行業準入條件、符合地區產業發展導向、適宜在高層廠房中生產的產業進駐。堅持“一樓一業”“一園一業”專業化定位，突出產業功能，完善各類配套保障，力爭60%以上的入駐企業是適應本地重點發展的生物醫藥、集成電路等戰略性新興產業需要，高水平布局建設專業樓宇。

4.發揮國資國企優勢。充分發揮國資國企連接“有效市場”和“有為政府”的紐帶作用，積極借鑒深圳國企做法，探索采用“政府主導實施、國有企業運營、股份公司參與、利益統籌為主、市場方式運作”的模式，多渠道探索推進產業空間拓展路徑，打破傳統產業園規劃建設運營方式，總結形成務實高效、富有創新色彩的“工業上樓”示范項目。

5.健全服務評估機制。建立健全“工業上樓”項目入駐企業全生命周期運營管理模式，對廠房租金、公攤面積、水費電費、電梯使用等給予引導。鼓勵運營機構提升專業化水平，加強從業人才培訓，按照產業鏈招商，保障“工業上樓”項目資源集約利用，降低運營成本。同時，建立工業上樓項目產業定位及招商工作監管機制，對入駐企業發展質效進行動態評估，利用優勝劣汰機制，不斷提升載體產出效率。

6.強化安全生產底線?！肮I上樓”并非簡單的由低變高，隨著垂直空間人員、能耗、物資等成倍增加，高層火災撲救難度加大，安全生產管理重要性隨之增加，如何確保”工業上樓”后的安全生產是重點考慮的問題。應進一步強化安全生產底線，應對“工業上樓”項目全面推行落實安全生產責任制，通過開展形式多樣的安全培訓、安全交叉互檢等一系列舉措，切實為安全生產保駕護航。

（作者單位：中共無錫市濱湖區委黨校）