完善中國特色現代企業制度的立法與實踐
——以國有企業改革為例

王佳洋 中國人民大學

中國共產黨第二十次全國代表大會報告明確提出，要“完善中國特色現代企業制度，加快建設世界一流企業”。國有企業是我國企業的重中之重，亦是研究我國企業發展的一大切入點。本文認為完善中國特色現代國有企業制度是完善中國特色現代企業制度的重點與關鍵，故而著重探討國有企業改革應遵循何種方向，從而完善中國特色現代國有企業制度，最終契合完善中國特色現代企業制度的發展目標。

一、完善中國特色現代企業制度與國有企業改革的內在關聯

完善中國特色現代企業制度意指立足我國特有國情，不斷促進、完善我國企業形成具有中國特色的現代企業制度。國有企業改革則意指對國有獨資企業、國有全資企業、國有控股企業進行改革，推動其高質量發展。此二者之間存在十分緊密的關聯，互為保障、互為依托。國有企業改革是完善中國特色現代企業制度的重要組成部分[1]。國有企業是中國企業中不可忽視的一大類型，在中國企業中占據重要地位，是國民經濟的重要支柱。因此能否通過改革建立中國特色現代國有企業制度將對中國特色現代企業制度的完善質量產生重大影響，甚至起到決定性作用。完善中國特色現代企業制度則是國有企業改革發展的重要方向。具體而言，在2020-2022 年國企改革三年行動方案中明確指出國有企業改革的目標之一是完善中國特色現代企業制度。而在完善中國特色現代企業制度要求下實行國有企業改革，關鍵在于堅持“兩個一貫之”。即為發揮國有企業的“中國特色”，要明確“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之”；為保障國有企業的“現代性”，要明確“建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之”[2]。事實上，無論是在立法還是實踐層面，我國國有企業改革在堅持黨的領導及建設現代企業制度方面早有一定嘗試，而完善中國特色現代企業制度目標的提出，將實踐上升至理論，無疑使我國國有企業改革獲得了更為清晰的方向性指引，可謂起到錦上添花的作用。

二、完善中國特色國有企業制度：國有企業改革加強黨對企業領導

黨對國有企業的領導系國有企業制度“中國特色”的體現。因此在法律層面保障黨對國有企業的領導是在國有企業范疇內構建中國特色現代企業制度的一層立法關鍵。具體而言，我國立法在上述方面已經做出的有益嘗試既包括在形式層面確立黨機構在國有企業中的地位，也包括在實質層面加強對黨管理國有企業重大事項的具體規定。

（一）形式層面：黨組織設立與領導地位的法治化

《公司法》為當前國有企業中黨組織機構的設立直接奠定了基礎。第一百七十條更新增有“國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用”的規定。上述立法一方面說明在國有企業中設立黨組織、黨組織在國有企業乃至國家出資公司治理結構中具有一定領導地位是以法律為支撐、法律為保障的，另一方面也說明國有企業制度“中國特色”的加強關鍵在于持續推動黨組織融入企業治理，確立黨組織對企業的整體領導作用。

（二）實質層面：黨參與重大事項管理的具體化

如果說明確黨組織在國有企業中應當設立且具備領導地位是立法賦予國有企業制度保有中國特色的形式保障，那么在法規及政策中對黨管理國有企業重大事項做出具體化規定則是立法及政策制定賦予國有企業制度保有中國特色的實質依托。目前，我國相關法規及政策在推進國有企業改革過程中已重點為黨參與國有企業重大事項管理設計了兩項具體制度。其一為“三重一大”決策前置程序。具體而言，“三重一大”意為重大決策事項、重要干部任免事項、重大項目安排事項、大額資金運作事項，“對于國有企業，上述事項應由黨委（黨組）、董事會、經理層以會議形式集體決策”，而三者在決策順序上又有先后之分，即面臨重大事項時，“黨組織決策與討論是董事會、經理層研究決策的前置程序，黨委（黨組）對相關事項具有否定權”[3]。其二為“雙向進入，交叉任職”制度。該制度主要含義為“符合條件的黨委（黨組）班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，反之上述機構中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委（黨組），進入董事會、監事會、經理層的黨委（黨組）成員必須落實黨組織決定”[4]。換言之，“雙向進入，交叉任職”制度通過領導人員交融實現了黨組織與企業較為深度的融合，從而進一步強化黨在國有企業中的作用，深化黨對國有企業的領導。在實踐方面，以立法推動國有企業改革，完善國有企業“中國特色”可謂成果顯著，目前已有諸多國有企業將上述法律及政策要求落實于公司章程之中。例如中信證券作為國有企業即在其公司章程中規定“公司設立中國共產黨中信證券股份有限公司委員會（以下簡稱公司黨委）……符合條件的黨委成員可以通過法定程序擔任董事、監事、高級管理人員，董事、監事、高級管理人員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委。公司黨委根據《中國共產黨章程》等黨內法規履行職責……”[5]。此外，民營上市公司被國有資本收購后，也積極對公司章程進行修訂，以有效保障黨對企業整體方向及重大事項的把控。如中建環能現以中國建筑集團有限公司為實際控制人，其在被收購后即對公司章程內的黨建工作內容予以修訂和增加，同樣就“公司應當設立黨組織，黨組織根據《中國共產黨章程》等黨內法規履行職責，黨組織成員與董監高成員可以交叉任職”[6]予以明確規定。

三、完善現代國有企業制度：國有企業改革契合市場發展要求

“1993 年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將‘現代企業制度’的基本特征定義為‘適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學’”[7]。反映至國有企業改革層面，其對完善現代企業制度的貢獻即是合理調整國有企業結構、優化國有企業管理、增強國有企業整體與市場經濟規律的契合度。具體至立法層面，在企業外部，我國立法不斷完善國家參與、管理國有企業方式；在企業內部，我國立法不斷優化國有企業核心機構及人員職權，著力推進現代化國有企業制度的形成與發展。

（一）外部層面：國家管理國有企業方式的變化

“中國市場化改革經歷了從計劃商品經濟直至社會主義市場經濟體制的過程，其中市場在資源配置中的作用愈發顯著”[8]。與之伴隨，為適應中國經濟市場化進程，國家在國有企業中的參與形式及參與程度被不斷調整、改革。其中，以下兩方面國有企業形制變革可被視作上述調整在立法與政策方面的體現。一方面，國有企業由全民所有制轉為公司制既是大勢所趨，也是近年來立法與政策著力推行的國有企業改革內容。2017 年《中央企業公司制改制工作實施方案》持續推進國有企業由全民所有制向公司制改革。截至2021 年年底，中央黨政機關和直屬事業單位所管理企業中公司制企業占比97.7%，從而逐步實現國有企業按照《全民所有制工業企業法》和上級領導機關指令運作到按照《公司法》開展市場經營活動的轉變。其中，后者與前者最為顯著的差別在于代表國家的國有資產監督管理機構在這一過程中完成了由“管人、管事、管資產”到“管資本”的模式轉變。具體而言，“管資本”強調公司治理而非直接管理，政府不再采用傳統審批形式對國有企業的各決定進行直接控制，而是作為出資人以公司章程和股權為媒介，經由股東大會表決等現代公司化方式傳達自身意志，在管理好國有資本布局、提高資本回報、維護資本安全的同時將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業[9]。而這一公司制下政企分離、政資分離、所有權與經營權分離模式的最大優勢即在于與市場經濟發展規律相契合。即促進企業成為真正的市場主體，使之擺脫平均主義思想下動力不足的困境，從而積極參與市場競爭，最大程度激發活力、提升效率。以實踐數據為例，中央企業公司制改革自2017 年基本完成以來，“僅以2019 年為例，該年中央企業企業資產總額較2017 年增長16.12%，凈利潤較2017 年增長32.32”[10]，足可證明該制度實為在尊重市場規律、契合市場規律的前提下設計展開。另一方面，國有企業股權多元化制度是以國有企業公司制為基礎、契合當前中國市場發展需求的產物。在實踐中，國有企業股權多元化落實于具體企業又可分作兩類：一類為國有企業引入社會資本，一類為國家資本注入民營企業，將其轉化為國有企業。兩者所適用的企業類型、具體情況不同，但核心目的均為促使企業最大程度符合市場要求，做大做強。例如實踐中云南白藥經由股權混改由國有企業變更為無實際控制人、由云南省國資委和民企新華都共同控制的上市公司，從而實現經營活動無須政府行政審批、可建立更為市場化的決策和治理機制的計劃目的，公司的管理效率得到了較大的提高[11]。而重慶小康工業集團股份有限公司則是作為民營企業通過增資引入東風汽車國有資本，緩解長期因民營企業身份而遭遇的信貸歧視、共享東風汽車作為實力雄厚的國有企業所具有的豐富的業務資源及全球供應鏈體系，從而增強企業資金、技術優勢，實現企業戰略升級。

（二）內部層面：國有企業核心機構及人員職權的變化

在改革建立現代國有企業的過程中，立法、政策除積極調整國家對國有企業的參與、管理方式外，也注重調整國有企業自身內部結構，使其契合市場競爭要求。具體而言，上述理念在立法及政策對國有企業股東會、董事會、監事會等企業核心機構及高級管理人員的職權調整上體現最為明顯。一方面，隨著國有企業公司制與股權多元化的推進，對企業經理層人員的任期化、契約化管理也已逐步實施。例如“通過職業經理人制度對國有獨資公司經理層逐步實行任期制和契約化管理”。而國有企業經理層任期化、契約化也正是在國有企業層面完善中國現代企業制度的關鍵所在，其有助于緩解我國國有企業長時間以來存在的經營管理層干部僅以退休作為單一退出機制，造成限制企業經營管理層能力、股東利益保障不足等問題，有助于通過打破領導職務鐵交椅，建立符合市場規律的競爭性、流動性管理方式。另一方面，立法也注重推進國有企業董監高核心機構不斷跟進市場要求。僅以此次《公司法》修訂為例，其對股東會、董事會、監事會法定職權予以精簡，在核心機構職權分配上賦予企業更大的自主決策空間，更有利于增強企業靈活度，使企業得以更為快速地適應市場變化。具體而言，首先在股東會方面，新《公司法》對股東法定職權予以精簡，刪除了對股東會決定公司的經營方針和投資計劃的職權要求，賦予公司自主權，包括國有企業在內的企業或可依據自身需要，交由董事會行使相關職權。其次在董事會方面，新《公司法》一方面取消了董事會“制訂公司的年度財務預算方案、決算方案”的原法定職權，另一方面明確董事會可行使經由股東會授予的其他職權，從而拓寬董事會管理事項變化空間。最后在監事會方面，新《公司法》規定國有獨資公司、國有資本控股公司，均有不設監事會、由董事會下設審計委員會行使監事會職權之可能，從而在一定程度上賦予國有企業依據自身情況精簡機構、提升效率的自主決定權。但與此同時，新《公司法》也加強、細化了對含國有企業在內的公司董事、監事、高管的經營和監督責任規定，例如將原《公司法》中的“股東不得抽逃出資”變更為“股東應當返還抽逃的出資，給公司造成損失的，負有責任的董事、監事和高級管理人員應當與該股東承擔連帶賠償責任”。換言之，對不必然由立法規定的內容進行削減，以保障國有企業作為市場主體盡可能自主參與市場，從而適應市場經濟要求；對必然由立法規定的內容進行強化與落實，以保障國有企業內部管理的權責分明。

四、結語

國有企業是存在于我國當下，并將于可見未來內持續存在于我國，契合我國社會需求與經濟發展規律的企業模式。未來，應在國有企業改革中通過立法、政策制定等相關方式，促進中國現代特色國有企業制度的建立，使國有企業改革成為完善中國特色現代企業制度的可靠支柱與典范。