淺析上海市工程總承包評標辦法及其實施中存在的問題及建議

謝暉

（上海市徐匯區建筑建材業服務中心，上海 200235）

0 引言

為進一步規范上海市工程總承包招標評標活動，根據《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》《上海市建筑市場管理條例》《上海市建設工程招標投標管理辦法》《上海市建設項目工程總承包管理辦法》等相關文件精神，結合上海市工程總承包招標評標辦法兩年的實施情況，上海市住房城鄉建設管理委員會重新制定了《上海市建設項目工程總承包招標評標辦法》（簡稱《評標辦法》）[1]，并于2022年3 月1 日起正式施行。根據《上海市建設項目工程總承包管理辦法》（滬住建規范〔2021〕3 號），采用工程總承包方式招標的建設項目，應當采用本評標辦法。新評標辦法施行以來，運行平穩有序，業內對《評標辦法》總體情況較為滿意，本文分析《評標辦法》的特點與問題，并提出一些意見和建議。

1 《評標辦法》的主要特點

《評標辦法》系2021 年3 月上海市住建委出臺《上海市建設項目工程總承包管理辦法》（滬住建規范〔2021〕3 號）（簡稱《管理辦法》）后，又一專門規范工程總承包組織實施方式的規范性文件。《評標辦法》主要內容共計十條，對工程總承包管理要求進行了細化和完善，著眼于工程總承包項目的招標及評標活動，其特點主要有以下方面。

1.1 適用范圍適配《管理辦法》

2018 年12 月上海市印發《上海市工程總承包招標評標辦法》（滬建建管〔2018〕808 號，以下簡稱舊《評標辦法》）時，國內工程總承包組織實施方式處于剛起步階段，舊《評標辦法》規定了6 種具體的適用情形，適用范圍較窄。

隨著國內工程總承包模式的發展，住房和城鄉建設部、國家發展改革委制定發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12 號），上海市也根據法律法規、國家層面規范性文件出臺了《管理辦法》，現《管理辦法》已成為規范上海市工程總承包組織實施方式的重要的文件之一。

此次重新制定發布的《評標辦法》對適用范圍進行了修改，直接鏈接了《管理辦法》的規定，即適用于上海市行政區域內采用工程總承包方式組織建設和監督管理的新建、改建、擴建的建設項目，本市建筑裝飾裝修項目、城市基礎設施維修改造項目，也可參照本辦法執行[2]。范圍不局限于房屋建筑和市政基礎設施領域，鼓勵園林綠化、水利等項目選擇推行工程總承包模式，適用范圍更廣，對工程總承包模式的界定更為明確。

1.2 調整評標辦法種類，鼓勵設計主導

《評標辦法》對評標辦法種類進行了調整，明確名稱為“經評審的合理低價法”和“綜合評估法”兩種，并明確了相應定義和解釋。其中，“經評審的合理低價法”即在信用標、技術標、商務標評審都合格的投標人中，根據投標報價由低到高確定中標候選人；“綜合評估法”即在信用標、技術標和商務標評審都合格的投標人中，取技術標得分由高到低的前5 家投標人進入商務標得分計算，根據信用標、技術標及商務標三者得分之和由高到低確定中標候選人。

從內容來看，評標辦法還有以下兩方面重大調整。

（1）增加了信用標評審的內容。其中，要求在滬建筑企業的信用評價大于等于60 分，勘察設計企業的信用評價大于等于65 分。聯合體投標的，各方信用評價均應大于等于合格分，采用綜合評估法的項目，聯合體投標人的信用標得分以聯合體各方信用評價的算術平均值進行折算。這一規定在一定程度上響應了國家關于加快推進招標投標領域信用體系建設，構建以信用為基礎、銜接標前標中標后各環節的新型監管機制的要求[3]。

（2）鼓勵工程總承包模式以設計為主導。《評標辦法》附件規定，無論采用哪種評標辦法，在技術標評審中，設計方案（可含勘察）的評審得分權重占70%、施工方案（可含采購）的評審得分權重占30%。從工程總承包模式而言，《評標辦法》擴大設計方案的比重，鼓勵工程總承包項目以設計主導，更有利于促進設計和施工之間的有效銜接、融合。

1.3 明確資格預審范圍和評審方式

舊《評標辦法》第六條第一款規定：“招標人可根據招標項目的具體情況，自行決定是否采用資格預審。”上海市住建委重新制定《評標辦法》時明確了資格預審的范圍，明確符合以下條件之一的，才可以采用資格預審：①應當由建筑業企業資質標準一級（甲級）及以上資質或者由工程設計企業資質標準甲級及以上資質承接的工程總承包項目。②通過單位集體決策采用資格預審的非政府投資工程總承包項目。③國家、本市有相關規定的從其規定。

《評標辦法》規定資格預審可采用合格制、有限數量制兩種方式進行評審，并規定采用資格預審的項目在后續評標時不得使用綜合評估法。

1.4 增加評定分離的規定

《評標辦法》根據《上海市建設工程招標投標管理辦法》關于“招標人采用復核澄清方式確定中標人”等有關內容，增加了評定分離的有關規定，具體包括：①規定招標人可以采用評定分離的方式確定中標人；換言之，招標人也可授權評標委員會直接確定中標人。②評標委員會應當推薦2～3 名中標候選人供招標人復核，復核中標候選人的投標報價是否能完成招標文件規定的所有工程內容，最終確定中標人。這一規定注重評標程序的同時，也兼顧了招標人的定標權益。③招標人在中標候選人公示期滿后的30d 內無法確定中標人的，應當將評標委員會確定的第一中標候選人作為中標人[1]。

2 《評標辦法》施行后工程總承包招標存在的問題

《評標辦法》的出臺一定程度上解決和完善了舊《評標辦法》存在的一些問題，但其在施行后工程總承包招標還存在一些需要解決的問題。

2.1 《評標辦法》自身尚需明確的內容

《評標辦法》技術標否決投標條款中第（23）條規定：政府投資項目的招標人在發布招標公告時，已經完成并審批通過的全部成果資料（包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件，格式要求為原始格式電子文件）應如實公開而未公開的，則原上述文件編制單位不得參加本工程總承包項目的投標[1]。該條規定參考了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第十一條中的內容。但在實踐過程中，投標人對招標項目的前期資料及其編制單位缺乏了解，招標人也缺乏公開上述信息的主動性，公開成果資料的范圍和方式未進一步明確和細化。

《評標辦法》附件2 綜合評估法信用標評審中規定：聯合體投標人的信用標得分以聯合體各方信用評價的算術平均值進行折算，滿分為5 分。在實踐中，無論是同時具備與工程規模相適應的工程設計和施工總承包雙資質，或是由具備相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體的投標人，其勘察設計和施工信用分值屬于兩個不同的信用評價系統，如何換算為5 分，是否為兩者分值相加取平均值再乘以5%的系數換算，具體方式并未明確。

2.2 工程總承包招標文件編制質量較低

《評標辦法》的施行后沒有同步出臺與之相適應的招標文件范本。招標公告，投標人須知等內容都沒有統一的格式，具體細節任由招標代理發揮，不同招標代理制作的招標文件內容格式各不相同，由此易產生以下問題：①招標文件內容對招標人需求說明不清晰，導致投標人難以全面、準確地理解招標需求，從而影響投標報價的準確性和可比性。②招標文件在結構上缺乏規范和合理性，導致信息前后不一致，甚至部分內容與評標辦法相互矛盾，不利于投標人對相關內容的查找和理解。③還有些招標文件所涉及的附件內容存在錯誤、不準確或者缺失，給投標人造成了許多的困擾和誤導。上述情況既提高了投標人理解招標項目的難度，不利于投標文件的編制，又增加了整個招投標活動風險，不利于招標活動的正常進行。

2.3 招標人選用工程總承包招標方式來規避競爭

由于上海市建設工程施工招標采用的評標辦法競爭性相對較強，導致招標人“意向單位”中標的概率下降。反之，工程總承包要求投標人同時具備設計、施工等多個資質的報名條件導致符合要求的投標單位數量相對施工招標較少，招標競爭相對有限；另一方面，工程總承包招標評標辦法可選用“綜合評估法”的方式來確定中標單位，技術標裁量權比施工評標辦法更大，使得招標人相比于施工評標辦法更容易控制中標結果。而根據《管理辦法》的規定，工程總承包招標與施工招標的適用范圍基本重合，導致某些招標人通過選用工程總承包招標方式來規避施工招標評標辦法，減少了招投標的競爭性。

2.4 工程總承包結算超中標價

采用工程總承包招標的項目，大多為了使項目盡快開工，節省招標流程花費的時間，建設工程項目多選擇在可研批復后，建筑裝飾裝修項目、城市基礎設施維修改造項目項目則在立項后就啟動。由于啟動時設計深度不夠，某些項目甚至沒有設計文件，投標人只能根據有限的信息自行編制工程量清單并報價。工程總承包合同通常采用總價包干合同，合同條款約定簡單，在項目實際實施過程中，因上述原因，導致現場情況復雜，加之在實施過程中因追加投資或涉及重大變更，總承包單位方缺乏成本管理意識和管理經驗等問題，易造成結算金額超出中標合同價，在一定程度上增大了合同履約難度，易出現合同索賠等一系列民事糾紛[4]。

3 完善工程總承包招標的意見和建議

3.1 推進工程總承包招標電子化

2020 年上海深化招投標電子化改革后，施工、監理、設計、勘察等招標文件陸續完成電子化。招投標統一使用規范的招標文件制作模板，模板對招標文件中不宜調整的通用內容進行固化，對專用條款高亮提示，同時制作軟件根據政策變化不斷更新模板和數據標準，極大地降低了招標代理編制招標文件的難度，使得編制出的招標文件結構合理，內容統一規范。既方便了招投標參與各方對招標文件的編制、閱讀和理解，同時也能防止招標人、招標代理等違規設置不合理的歧視性條款，排斥潛在投標人的作用，在一定程度上降低了招投標過程中的人為干擾。建議工程總承包招標也能盡快采用電子化招標文件，并在此基礎上逐步實現工程總承包全過程電子化改革。

3.2 嚴格執行設計兩階段招標方式

工程總承包招標施行之初的政策宣貫中，曾提出設計兩階段招標的概念，即先完成方案設計、初步設計及勘察發包，再進行施工圖設計+施工的工程總承包招標。但在現今工程總承包招標的實踐過程中，并未完全嚴格執行。故建議政府投資的工程建設項目，應當先行完成方案設計、初步設計及勘察發包，取得工程項目初步設計深度的批復后啟動工程總承包招標；非政府投資工程建設項目，招標人取得項目核準或者備案文件，也應當在完成方案設計、初步設計及勘察發包后再啟動工程總承包招標。將工程總承包的招標范圍盡量限定在施工圖設計和施工上。在確定前期方案設計和初步設計單位的基礎上，工程總承包招標啟動時，招標文件已具備了一定的深度，將顯著減少了結算金額超出合同價及產生合同糾紛的可能。

3.3 建立完善工程總承包評標辦法動態更新機制

與國外成熟的工程總承包模式相比，上海市乃至全國實踐工程總承包模式仍處于逐步摸索階段，工程總承包招投標制度建設尚需完善。《評標辦法》不是完美無缺，一成不變的，必然要在實施過程中不斷進行修訂和完善。建議建設行政主管部門應以規范本市建設項目工程總承包招投標活動，保證評標公平、公正，維護招投標當事人的合法權益為出發點，結合本市建設項目工程總承包的實際情況，在廣泛聽取招標人，投標人，招標代理機構等招投標市場主體以及有關政府部門、專家學者、行業協會等各方面的意見建議的基礎上，建立完善工程總承包評標辦法動態更新的機制，通過發布工作提示，頒布實施細則，修訂評標辦法等各類方式不斷更新完善評標辦法，確保規范性文件的科學性，靈活性和可操作性。

4 結語

評標辦法是招標文件中的重要組成部分，是投標人制定投標策略的主要依據，但是招投標市場的種種問題不可能以來一部評標辦法的出臺就迎刃而解，不能把招投標實踐中遇到的一些問題都歸罪于適用的評標辦法。評價一個評標辦法是好是壞，主要看它是否體現公平公正的原則，能否鼓勵有序的競爭，是否有效減少人為干擾，以及能否評選出質優價廉的中標單位。《評標辦法》在這些方面和以往相比有了明顯進步，更加適應目前的建筑市場現狀。作為招投標管理者，我們要對《評標辦法》實施過程中出現的新情況持續進行總結和改進，在新時期下不斷完善招投標程序，強化管理機制，逐步建立與上海超大城市地區工程總承包模式相適應相匹配的招投標制度體系與管理流程[5]，以指導和規范招投標工作，確保工程總承包招投標活動長期順利、有序進行。